新形勢(shì)下耕地保護(hù)措施建議探討

王朝廷

摘? 要：新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展下耕地資源日益緊缺，為提高耕地保護(hù)水平還需要從多方面進(jìn)行研究與探索。文章通過對(duì)我國(guó)當(dāng)前耕地保護(hù)存在問題進(jìn)行分析，對(duì)耕地保護(hù)提出相應(yīng)的方法對(duì)策。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù);耕地資源;保護(hù)措施;耕地問題

引言

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的推動(dòng)下，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的步伐不斷加快，對(duì)土地資源的需求不斷加大。但是，我國(guó)人口眾多，土地資源極為珍貴，在大量侵占耕地的背景下，諸多耕地問題浮出水面，影響了糧食作物的產(chǎn)量，破壞生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。所以，把握新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)存在的問題，并準(zhǔn)確分析其中的原因，同時(shí)提出加大宣傳、完善監(jiān)督、重視生態(tài)環(huán)境、提高補(bǔ)給耕地質(zhì)量等對(duì)策，對(duì)推動(dòng)耕地保護(hù)的順利進(jìn)行極為重要。

1當(dāng)前我國(guó)耕地保護(hù)存在的主要問題

1.1客觀方面存在的問題

客觀方面主要是現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)所帶來的，現(xiàn)階段我國(guó)仍舊處于城市化用地規(guī)模不斷擴(kuò)張的階段，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn)。在這個(gè)過程中必然帶來較大規(guī)模的土地使用，占用一定的耕地也是必然。現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)從資本約束轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源約束，其中土地資源約束是重要約束之一。這就導(dǎo)致中央層面和地方層面在很多地方出現(xiàn)了“博弈”，中央層面由于地方層面為了得到較多建筑用地而采取了很多的措施，前者必須為了保護(hù)耕地而采取更多的措施。

1.2部分地區(qū)耕地受污染嚴(yán)重

當(dāng)前我國(guó)耕地保護(hù)工作的重點(diǎn)在于保護(hù)耕地的質(zhì)量和數(shù)量，忽視了對(duì)耕地的生態(tài)保護(hù)。在很多城市郊區(qū)、鐵路沿線、工業(yè)園附近等企業(yè)聚集區(qū)域，有些重污染企業(yè)未按規(guī)定對(duì)廢水、廢氣、廢料等進(jìn)行處理就直接排放，對(duì)周圍的耕地造成了污染。耕地土壤表層在大量污染物的影響下，耕地肥力降低，耕種農(nóng)作物質(zhì)量和產(chǎn)量嚴(yán)重下降，久而久之，就會(huì)導(dǎo)致耕地拋荒。當(dāng)前，針對(duì)污染工業(yè)企業(yè)的處罰措施主要集中在罰款單一形式，通過現(xiàn)實(shí)效果來看，并未達(dá)到有效遏制污染工業(yè)企業(yè)“三廢”排放的目的。另外，由于耕地污染的最大受害者是農(nóng)民，而罰金卻很少發(fā)給農(nóng)民^[1]。

1.3農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的意識(shí)仍然不強(qiáng)

自古以來，耕地就是農(nóng)民的命根子，保護(hù)耕地就是保護(hù)自己的飯碗。但現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性并不高，有的撂荒耕地，有的利用承包耕地發(fā)展林果業(yè)，還有的在承包耕地上挖砂取土、建墳?zāi)?、搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)等。造成這種現(xiàn)象的根本原因是耕地產(chǎn)出效益偏低，農(nóng)民種地賺不到自己所希望的收益，有些地區(qū)種地甚至賠本。加上新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)的快速發(fā)展，農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城打工，耕種土地的多為婦女和老年人，多是長(zhǎng)期病號(hào)，根本無力把承包地耕種好、經(jīng)營(yíng)好，致使農(nóng)村一些偏遠(yuǎn)山區(qū)耕地荒蕪流失。

1.4國(guó)家層面耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制尚未健全

眾所周知，近年來，國(guó)內(nèi)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如廣東、江蘇、浙江等地結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)條件陸續(xù)開展探索并初步建立地方耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐模式，但耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)政策在國(guó)內(nèi)尚屬探索階段，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件存在較大差異，而國(guó)家層面缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)政策，這給地方出臺(tái)政策造成一定難度。耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)需要在財(cái)政預(yù)算中安排大量資金，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)基層薄弱、財(cái)政緊張，而國(guó)家層面沒有提供統(tǒng)一的補(bǔ)償激勵(lì)資金支持，耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)資金難以保證，政策落實(shí)不理想。

2新形勢(shì)下耕地保護(hù)措施建議

2.1宏觀層面應(yīng)當(dāng)采取的措施

首先，需要在國(guó)家的層面上給出統(tǒng)一且完整的國(guó)土規(guī)劃，根據(jù)各個(gè)地區(qū)不同的特點(diǎn)入手，構(gòu)建符合各個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家國(guó)土規(guī)劃、省級(jí)國(guó)土規(guī)劃，對(duì)各個(gè)省之間的耕地保護(hù)指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)布局、城市布局及發(fā)展框架等進(jìn)行明確，確保各個(gè)省在發(fā)展過程中有章可循。從宏觀的層面將土地空間布局解決之后，為中層、基層上落實(shí)具體的耕地保護(hù)制度把好方向，禁止出現(xiàn)各自為政、混亂發(fā)展的局面。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃體系中，土地供應(yīng)應(yīng)當(dāng)納入到其中，構(gòu)建出符合新時(shí)代的土地計(jì)劃和管理制度^[2]。

2.2重視生態(tài)保護(hù)，耕地綜合質(zhì)量

耕地具有涵養(yǎng)水分、凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候、營(yíng)養(yǎng)動(dòng)植物等諸多功能，加大耕地保護(hù)力度，對(duì)促進(jìn)生態(tài)平衡具有極其重要的作用。以前，對(duì)耕地保護(hù)的目的在于提升其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，卻忽視了其生態(tài)價(jià)值，所以，在實(shí)際耕地保護(hù)工作中，要對(duì)保護(hù)耕地生態(tài)價(jià)值的地方政府和農(nóng)民給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，以起到引領(lǐng)的作用。一是，對(duì)鐵路沿線、城市郊區(qū)等工業(yè)企業(yè)聚集區(qū)域的耕地進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè);二是，地方部門要加大對(duì)污染企業(yè)的監(jiān)管力度，嚴(yán)禁未經(jīng)處理的“三廢”排放，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)加重處罰;三是，要求農(nóng)民保護(hù)耕地，禁止在耕地內(nèi)傾倒垃圾。

2.3要嚴(yán)格永久基本農(nóng)田用途管制

開展永久基本農(nóng)田劃定，是黨中央的決策部署。對(duì)基本農(nóng)田加上“永久”二字，體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)的高度重視，表明了國(guó)家嚴(yán)格基本農(nóng)田保護(hù)的態(tài)度。因此，地方各級(jí)政府必須明確永久基本農(nóng)田是對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)，永久基本農(nóng)田不得“非農(nóng)化”。要強(qiáng)化永久基本農(nóng)田對(duì)各類建設(shè)布局的約束，經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田，任何單位和個(gè)人不得占用或改變用途的規(guī)定要堅(jiān)決執(zhí)行到位。要嚴(yán)格土地利用規(guī)劃管控，經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用規(guī)劃，除國(guó)家重點(diǎn)能源、交通、水利工程外，其他項(xiàng)目建設(shè)不得調(diào)整土地利用規(guī)劃，確需調(diào)整的，也要嚴(yán)格控制占用耕地^[3]。

2.4國(guó)家層面出臺(tái)耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)政策，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、政策引領(lǐng)

目前大部分省份都積極開展耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，相繼出臺(tái)了一些地方性政策文件，但由于缺乏國(guó)家層面統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件，各地區(qū)的政策內(nèi)容不一，推進(jìn)深度廣度不同，開展耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)工作的指導(dǎo)思想、基本原則、主體目標(biāo)等都沒有統(tǒng)一規(guī)定，不利于全國(guó)耕地保護(hù)整體工作的開展。多數(shù)省份也呼吁從國(guó)家層面出臺(tái)指導(dǎo)性文件，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的硬性要求，確定耕地保護(hù)補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償條件等。因此建議國(guó)家層面出臺(tái)耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)政策，指導(dǎo)各地開展工作，并從國(guó)家層面統(tǒng)籌安排資金，支持各地開展工作。

2.5重視考核，防范風(fēng)險(xiǎn)，建立完善的績(jī)效考評(píng)制度和資金監(jiān)管體系

完善的耕地保護(hù)績(jī)效考核制度和資金監(jiān)管體系是建立耕地保護(hù)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制的重要內(nèi)容，各地已進(jìn)行了有益探索。如浙江省將耕地保護(hù)補(bǔ)償工作納入政府工作績(jī)效考核和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，根據(jù)耕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查等情況確定補(bǔ)償資金分配方案，將補(bǔ)償資金發(fā)放與耕地保護(hù)實(shí)際成效相掛鉤，以績(jī)效為導(dǎo)向，突出“先進(jìn)引導(dǎo)”作用，調(diào)動(dòng)基層保護(hù)耕地的主動(dòng)性和積極性。同時(shí)將資金分配方案向社會(huì)公開，互相監(jiān)督，確保公正，防范風(fēng)險(xiǎn)。四川省建立了耕地保護(hù)基金管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了耕地保護(hù)基金的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和規(guī)范化管理，同時(shí)還將該系統(tǒng)與銀行系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，全面、及時(shí)、準(zhǔn)確掌握耕地保護(hù)基金發(fā)放情況。

結(jié)語

綜上所述，新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展下要想守住耕地保護(hù)紅線，落實(shí)節(jié)約集約用地機(jī)制，人們需要全面摸清我國(guó)國(guó)土面積，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，落實(shí)各項(xiàng)用途管制制度，采取耕地保護(hù)措施，同時(shí)堅(jiān)守節(jié)約集約用地原則，加強(qiáng)監(jiān)管力度，結(jié)合時(shí)代發(fā)展背景，推動(dòng)耕地保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展，全面提高耕地規(guī)劃與利用水平。

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