復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的困境與出路

孫海濤 王紅利

摘 ? ? ?要：復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的現(xiàn)實困境可以從參與訴訟的三方主體角度進(jìn)行剖析：對當(dāng)事人而言，“雙被告制度”客觀上增加了應(yīng)訴訴累，主觀上降低了優(yōu)先選擇行政復(fù)議的積極性，增加了勝訴的難度;對行政機(jī)關(guān)而言，行政訴訟案件數(shù)量的增長，行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴成本的增加，復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政機(jī)關(guān)共同承擔(dān)舉證責(zé)任，使得對原行政機(jī)關(guān)司法審查的約束力降低;對司法機(jī)關(guān)而言，審理對象的增加與審判難度的提升，導(dǎo)致司法資源被過度占用。復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的出路應(yīng)當(dāng)著眼于提升行政機(jī)關(guān)解決行政爭議的實效。行政機(jī)關(guān)應(yīng)不斷提高工作人員的專業(yè)化水平，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，從而規(guī)范與優(yōu)化行政機(jī)關(guān)解決爭議的職能，推進(jìn)政府依法行政，力促行政自治權(quán)與司法審查權(quán)之間的平衡。

關(guān) ?鍵 ?詞：行政復(fù)議;復(fù)議機(jī)關(guān);復(fù)議維持;共同被告;舉證責(zé)任

中圖分類號：D925.3 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）07-0120-10

收稿日期：2020-05-10

作者簡介：孫海濤（1981—），男，江蘇泰興人，河海大學(xué)法學(xué)院副教授，東南大學(xué)法學(xué)院博士后，法學(xué)博士，研究方向為行政法學(xué)、民法學(xué);王紅利（1994-），女，江蘇徐州人，河海大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向為行政法學(xué)。

基金項目：本文系國家社科基金重大委托項目“創(chuàng)新發(fā)展中國特色社會主義法治理論體系研究”的階段性成果，項目編號：17@ZH014;2018年北京社科基金研究基地一般項目“北京市行政執(zhí)法方式創(chuàng)新與變革研究”的階段性成果，項目編號：18JDFXB001。

行政復(fù)議制度創(chuàng)設(shè)的目的之一是為了解決行政爭議。1989年我國在制定《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）之初就對復(fù)議機(jī)關(guān)作被告問題進(jìn)行了明確規(guī)定，其第25條第2款明確規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)只有在作出復(fù)議改變的情形下，復(fù)議機(jī)關(guān)才為被告。但該項制度在后續(xù)的實踐中，反而成為復(fù)議機(jī)關(guān)規(guī)避事務(wù)，逃避責(zé)任承擔(dān)的“惡法”。復(fù)議機(jī)關(guān)為了避免自己當(dāng)被告，往往維持原行政行為。[1]長此以往，將導(dǎo)致行政復(fù)議制度形同虛設(shè)，不能有效發(fā)揮解決行政爭議的作用。2014年修訂的《行政訴訟法》第26條第2款對這一制度予以修改，增加了復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的類型，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政機(jī)關(guān)為共同被告。至此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告制度初登歷史舞臺。復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的立法初衷是以倒逼機(jī)制解決行政復(fù)議案件中出現(xiàn)的維持率高、糾正錯誤率低的問題，旨在督促復(fù)議機(jī)關(guān)積極作為，及時有效地解決行政爭議?！半p被告”制度從立法層面保障公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，督促行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮自身的監(jiān)督職能。但該項倒逼機(jī)制并不能長久實行，因為行政機(jī)關(guān)自身的積極作為是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵，而不能僅憑借司法審查的反向推力。行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，解決問題的效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于司法機(jī)關(guān)，因此，應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)當(dāng)事人首選行政復(fù)議解決糾紛，盡量降低司法機(jī)關(guān)在行政案件中的參與度。

一、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的功能

（一）指引當(dāng)事人優(yōu)先選擇行政復(fù)議解決糾紛

法律通過規(guī)定當(dāng)事人法律上的權(quán)利和義務(wù)以及違反規(guī)定所需承擔(dān)的法律責(zé)任，指引當(dāng)事人的行為。復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度指引當(dāng)事人在對原行政機(jī)關(guān)作出的行政行為不服時，可將行政復(fù)議作為權(quán)利救濟(jì)的首選。與行政訴訟程序相比，行政復(fù)議作為一種內(nèi)部救濟(jì)方式，其程序更簡便、效率更高，并且可以采取多元化的行政手段來解決爭議，為當(dāng)事人提供便利、高效的法律救濟(jì)途徑。[2]此外，行政復(fù)議相較于行政訴訟而言，具有程序簡便、高效快捷、資源配置能力更強(qiáng)等優(yōu)勢，[3]可指引當(dāng)事人優(yōu)先選擇行政復(fù)議作為解決糾紛的主渠道。

（二）強(qiáng)化對行政復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督和約束

復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度為復(fù)議機(jī)關(guān)評價原行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為提供了一個客觀、標(biāo)準(zhǔn)的行為準(zhǔn)則。該項制度通過司法審查強(qiáng)化了復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任，倒逼復(fù)議機(jī)關(guān)積極履行復(fù)議職責(zé)。正如有學(xué)者指出的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持決定，可以認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)對同一事項的同一意思表示。[4]行政復(fù)議決定是復(fù)議機(jī)關(guān)對于原行政機(jī)關(guān)作出決定的評價。[5]行政復(fù)議更準(zhǔn)確的定位應(yīng)當(dāng)是上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)作出行政決定合法性與合理性的審查，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度進(jìn)一步明確了復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中的訴訟地位。[6]司法機(jī)關(guān)審查的對象不僅包括原行政機(jī)關(guān)作出的行政決定，還包括復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定時的事實認(rèn)定、法律的適用、裁決的具體程序等。復(fù)議機(jī)關(guān)除了要解決行政復(fù)議案件爭議，還要在訴訟階段承擔(dān)與原行政機(jī)關(guān)相同的舉證責(zé)任以及敗訴后的責(zé)任，這些都強(qiáng)化了司法機(jī)關(guān)對于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督和約束。

（三）有利于司法機(jī)關(guān)查明案件事實

從復(fù)議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)審查的范圍而言，復(fù)議機(jī)關(guān)既要審查被申請人作出原行政決定的合理性，又要審查其合法性，而司法機(jī)關(guān)一般情形下只需審查行政機(jī)關(guān)作出決定的合法性即可。復(fù)議機(jī)關(guān)補(bǔ)充的案件事實材料可以作為認(rèn)定原行政決定合法的依據(jù)，有利于司法機(jī)關(guān)查明案件事實，作出公正的裁判。從“雙被告”制度的舉證責(zé)任而言，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）第135條第2款的規(guī)定，原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對原行政行為的合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任，增強(qiáng)了復(fù)議機(jī)關(guān)在訴訟程序中的參與度，強(qiáng)化了復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督職能。從“雙被告”制度的裁判規(guī)則而言，根據(jù)《適用解釋》第136條的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政決定成為司法機(jī)關(guān)裁決的對象，加強(qiáng)了復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴的壓力，督促復(fù)議機(jī)關(guān)積極有效地進(jìn)行舉證，促使?fàn)幾h能夠得到快速高效的解決。從審查范圍、舉證責(zé)任以及裁判規(guī)則三個方面而言，復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中的參與度增加，有利于司法機(jī)關(guān)查明案件事實。

二、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的實施現(xiàn)狀

通過對2010年至2014年與2015年至2018年全國行政復(fù)議案件判決情況的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，結(jié)果顯示，行政復(fù)議案件審理的撤銷率和維持率具有明顯的波動（見圖1）。其中2010年至2014年案件撤銷率波動幅度不大，2014年的撤銷率為5.22%，2015年撤銷率增長至7.95%，2016年撤銷率升至最高值為10.58%，2017年和2018年撤銷率相差不大，分別為9.29%和9.91%。2010年至2014年，維持率變化較小，2014年維持率為55.84%，2015年有較小的增長，為54.59%，2016年維持率與2015年相比降低了6.11%，2016年維持率為48.48%，這也是近幾年的最低水平。2017年至2018年維持率漸趨平穩(wěn)，分別為50.89%和50.80%。兩項指標(biāo)大幅度的變動反映了行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過積極作為的方式，加大了對原行政機(jī)關(guān)的審查力度，糾正了原行政機(jī)關(guān)決定中的錯誤，彰顯了行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度發(fā)揮了一定效能。該項制度以相對較小的代價實現(xiàn)了促進(jìn)復(fù)議制度實效提升的目標(biāo)，起到了倒逼復(fù)議機(jī)關(guān)作為的作用。[7]行政復(fù)議案件的維持率過高，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度應(yīng)運而生，但是，該項倒逼機(jī)制是否可以被長久的實施和應(yīng)用有待進(jìn)一步評估和思考。

就理論而言，當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)的糾錯率提升時，當(dāng)事人選擇行政復(fù)議解決行政爭議的積極性增加，進(jìn)入訴訟程序的案件量應(yīng)當(dāng)減少。但是，2014年至2015年行政訴訟案件增長率為95.80% （見圖2），如此大幅度的增長并不符合理論的預(yù)期。盡管2014年后行政復(fù)議和訴訟案件數(shù)量增長存在許多因素，如立案登記制度的實施;民眾與行政機(jī)關(guān)之間接觸增多，行政機(jī)關(guān)對公民權(quán)益造成侵害的危險系數(shù)增加;民眾法治意識的增強(qiáng)和復(fù)議制度的優(yōu)化，當(dāng)事人選擇行政復(fù)議和行政訴訟的方式維護(hù)自己權(quán)益的積極性增加等。復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的不完善依然是導(dǎo)致行政復(fù)議和行政訴訟案件增多的主要因素之一。復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度設(shè)立之初，有其存在的合理性，但隨著實踐的檢驗，該項制度的困境日益突出，其發(fā)展如何適應(yīng)社會的進(jìn)步應(yīng)當(dāng)通過系統(tǒng)的分析，找準(zhǔn)癥結(jié)，進(jìn)而提出優(yōu)化方案和完善對策。

通過對行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度案件量的數(shù)據(jù)分析可知，自2014年行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度確立之后，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的案件數(shù)量呈持續(xù)增長，2015年增長34.36%，2016年增長6.37%，2017年增長7.04%，2018年增長30.12%（見圖3）?！半p被告”案件數(shù)量持續(xù)增長的態(tài)勢，一方面反應(yīng)了在民眾意識逐步增強(qiáng)和復(fù)議制度日益優(yōu)化的前提下，民眾更傾向于優(yōu)先選擇行政復(fù)議解決糾紛;另一方面則反應(yīng)了該制度并沒有起到理想或應(yīng)有的作用?！半p被告制度”沒有從根本上解決復(fù)議機(jī)關(guān)的消極作為，亦未強(qiáng)化復(fù)議機(jī)關(guān)的履職能力。對于該項制度如何發(fā)揮作用，我們可以從參與訴訟的三方主體進(jìn)行分析，找到切入點，抓住主脈絡(luò)，順勢而為。[8]

三、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的現(xiàn)實困境

參與行政訴訟的三方主體為當(dāng)事人、原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)、司法審判機(jī)關(guān)，三者在復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度中擔(dān)任著不同的角色，具有不可替代性。復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的現(xiàn)實困境可從三方主體的角度分別切入并進(jìn)行分析。

（一）當(dāng)事人角度

⒈應(yīng)訴訴累增加。從當(dāng)事人的角度來看，行政復(fù)議首先是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾錯機(jī)制，但復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)通常具有隸屬關(guān)系，容易產(chǎn)生“官官相護(hù)”的問題。其次，“民告官”本身對于當(dāng)事人而言就存在無形的壓力，更何況復(fù)議維持的行政訴訟案件中將當(dāng)事人對應(yīng)的被告由原來的一個原行政機(jī)關(guān)增加為兩個即原行政行為機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)。當(dāng)事人在參與行政訴訟的過程中，從準(zhǔn)備材料進(jìn)行起訴、證據(jù)的整理匯總，到庭審的準(zhǔn)備以及法庭辯論等環(huán)節(jié)都需要做好雙倍的準(zhǔn)備，無疑增加了當(dāng)事人應(yīng)訴的訴累，亦增加了當(dāng)事人的勝訴難度。更為重要的是，根據(jù)《適用解釋》第135條第2款“雙被告”舉證責(zé)任的規(guī)定，兩被告聯(lián)系更為緊密，共同為原行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。當(dāng)事人有充足的理由相信如果行政復(fù)議結(jié)果是維持原行政行為，那么其將陷入一種更為艱難的境地。

⒉優(yōu)先選擇行政復(fù)議進(jìn)行救濟(jì)的積極性降低。對于當(dāng)事人而言，為減少自身的應(yīng)訴訴累、避免自身陷入“一對二”的尷尬局面，優(yōu)先選擇行政復(fù)議進(jìn)行救濟(jì)的積極性降低。有學(xué)者指出，當(dāng)下我國的司法機(jī)關(guān)還很難完全依照《憲法》第131條的規(guī)定完全獨立行使審判權(quán)。[9]復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度中，法院的級別管轄并不存在優(yōu)勢，只能依據(jù)《適用解釋》第134條第3款的規(guī)定，按照原行政機(jī)關(guān)的級別確定管轄法院的級別。這就不可避免地出現(xiàn)低級別的司法機(jī)關(guān)審理高級別的行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)象。對司法機(jī)關(guān)而言，這加大了其審理和裁決時的壓力，同時也易使當(dāng)事人產(chǎn)生司法機(jī)關(guān)很難不受到行政機(jī)關(guān)的影響，難以做到獨立居中裁判的心里。當(dāng)事人為避免該種情況的出現(xiàn)，當(dāng)對原行政機(jī)關(guān)作出的行政決定不服時，不優(yōu)先選擇申請行政復(fù)議，而是直接向法院起訴，從而避免出現(xiàn)“雙被告”的情形增加自身的訴累。一旦當(dāng)事人認(rèn)為通過行政復(fù)議不利于自身合法權(quán)益的救濟(jì)，自然就會降低優(yōu)先選擇行政復(fù)議的積極性，亦將使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督糾錯機(jī)制的設(shè)立喪失了其存在的意義，那么復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度將演變成行政復(fù)議機(jī)關(guān)合理存在的最大阻礙。

⒊勝訴難度增加。無論是復(fù)議維持還是復(fù)議改變，復(fù)議機(jī)關(guān)都得作被告，在一定程度上規(guī)范和制約了復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定。但是，如果當(dāng)事人不選擇行政復(fù)議，那么復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的存在將沒有意義，反而造成了行政資源的閑置。首先，在“民告官”的行政訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)為被告具有一定的特殊性，給司法機(jī)關(guān)獨立行使審判權(quán)帶來了一定的壓力。《適用解釋》第135條第3款規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)補(bǔ)充舉證責(zé)任，更是進(jìn)一步在客觀上增加了當(dāng)事人的勝訴難度。其次，行政機(jī)關(guān)的層級越高，對司法機(jī)關(guān)可能形成的影響力越大。當(dāng)事人面對的被告主體由一個行政機(jī)關(guān)增加到原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)兩個，增加的復(fù)議機(jī)關(guān)層級更高，對司法機(jī)關(guān)審判結(jié)果存在潛在的影響就越大。最后，“雙被告制度”雖然可以使審判機(jī)關(guān)避免多次審理的負(fù)擔(dān)，但是，當(dāng)原行政機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)以及當(dāng)事人對于裁判結(jié)果不服時，三方主體都可以提出上訴。多方的介入，增加了案件處理的變數(shù)，反而不利于各方達(dá)成一致意見。[10]因此，該制度相對增加了當(dāng)事人勝訴的難度。

（二）行政機(jī)關(guān)角度

在全面依法治國的背景下，我國的法治環(huán)境對于行政機(jī)關(guān)提出了更為嚴(yán)格、系統(tǒng)的要求，要求行政機(jī)關(guān)依法行政，切實做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。行政復(fù)議是有效解決行政爭議的內(nèi)部途徑，但是，現(xiàn)階段行政案件數(shù)量的增加、行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴成本增加以及司法審查原行政機(jī)關(guān)的約束降低等問題，無不制約著復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度得以穩(wěn)定有序的執(zhí)行和適用。

⒈應(yīng)訴成本增加。行政案件的快速增多，大大增加了行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴的成本。首先是時間成本的增加，行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對相關(guān)行政訴訟案件時必須要出庭應(yīng)訴，出具答辯意見，這些都需要工作人員花費大量的時間準(zhǔn)備。其次是交通成本的增加，根據(jù)《行政訴訟法》第18條的規(guī)定，原告可以向原機(jī)關(guān)所在地法院提起訴訟，也可以向復(fù)議機(jī)關(guān)所在地法院提起訴訟。在復(fù)議維持中，復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政機(jī)關(guān)都必須出庭應(yīng)訴，當(dāng)二者相隔太遠(yuǎn)時將會增加交通出行的成本。最重要的是應(yīng)訴成本增加對行政機(jī)關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生的影響在于行政復(fù)議工作人員數(shù)量不足，對行政復(fù)議案件審查不嚴(yán)格，造成案件質(zhì)量的下降。據(jù)統(tǒng)計，我國行政訴訟案件數(shù)量自2014年至2018年呈持續(xù)增長的態(tài)勢，一方面使得復(fù)議機(jī)關(guān)陷入“既當(dāng)裁判又當(dāng)運動員的訴訟包圍圈”，對于復(fù)議案件的質(zhì)量不能保證，降低了行政復(fù)議的實效;[11]另一方面則降低了復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員的積極性，部分工作人員消極應(yīng)付使得“雙被告”制度不能充分發(fā)揮實效。

⒉司法審查原行政機(jī)關(guān)的約束力降低。司法審查是指法院或司法性質(zhì)的機(jī)構(gòu)對政府行為的審查。[12]復(fù)議機(jī)關(guān)提供的證據(jù)可以作為認(rèn)定原行政決定合法的證據(jù)，導(dǎo)致原行政機(jī)關(guān)為了減少自身的工作量而懈怠舉證。根據(jù)《適用解釋》第135條的規(guī)定，原行政行為的合法性的證明責(zé)任由原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)共同承擔(dān)，這就意味著復(fù)議機(jī)關(guān)在訴訟過程中提交的證據(jù)可以直接作為原行政行為合法的證據(jù)。但在實踐中，復(fù)議維持主要包括兩種情形：第一，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)可原行政機(jī)關(guān)作出原行政決定時的事實依據(jù)，證據(jù)采納以及法律法規(guī)的適用，從而作出復(fù)議維持的決定。該種情形復(fù)議機(jī)關(guān)提交的證據(jù)可以作為原行政行為合法的依據(jù)。第二，復(fù)議機(jī)關(guān)雖然同樣作出復(fù)議維持的結(jié)果，但是補(bǔ)充了對應(yīng)的事實認(rèn)定，改變了原決定適用法律的錯誤。此種情況下仍將復(fù)議機(jī)關(guān)提供的證據(jù)作為認(rèn)定原行政行為合法的依據(jù)則顯得有失偏頗。對于原行政機(jī)關(guān)作出行政決定的合法性，應(yīng)當(dāng)由該機(jī)關(guān)本身承擔(dān)舉證責(zé)任，規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任將會使原行政機(jī)關(guān)工作人員怠于履行相應(yīng)的舉證責(zé)任。當(dāng)案件到了訴訟階段，司法審查對原行政機(jī)關(guān)的約束力降低，將不利于司法機(jī)關(guān)對原行政行為和復(fù)議決定作出公正的審理與判決。

（三）司法機(jī)關(guān)角度

⒈案件復(fù)雜度增加。當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，行政糾紛日益增多，案件涉及的利益關(guān)系日益復(fù)雜，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度在訴訟階段會導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)審判案件的復(fù)雜度增加。主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，審查對象數(shù)量增加。訴訟中司法機(jī)關(guān)審查被告主體由原來的一個行政機(jī)關(guān)增加到原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)兩個行政機(jī)關(guān)。根據(jù)《適用解釋》第135條第2款和第3款規(guī)定的“雙被告”舉證責(zé)任，司法機(jī)關(guān)對于證據(jù)的審查變得更加繁雜。第二，審查范圍增加?！哆m用解釋》第135條第1款明確了復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告時的裁判規(guī)則，人民法院審查原行政機(jī)關(guān)合法性的同時一并審查復(fù)議決定的合法性。復(fù)議制度沒有發(fā)揮實效，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的不作為，導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的案件數(shù)量增加。行政復(fù)議制度未發(fā)揮具體的實際效能，使得“雙被告”案件在訴訟階段的程序復(fù)雜度增加，給司法機(jī)關(guān)的審判工作增加了難度。

⒉司法資源過度占用。根據(jù)我國1989年《行政訴訟法》的規(guī)定，法院對經(jīng)過復(fù)議的行政訴訟只需審查原行政行為或改變原行政行為的復(fù)議決定中的兩者之一，并不會對上述兩個行為都進(jìn)行審查。但根據(jù)我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》，法院在對原行政決定作出判決時，對于作為共同被告復(fù)議機(jī)關(guān)的決定一并作出判決。德國和我國的行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中的職能相同，都可以對原行政機(jī)關(guān)的實體和程序上的瑕疵進(jìn)行補(bǔ)正，補(bǔ)正的正當(dāng)性來源于復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)全面審查原行政行為的合法性和合理性。[13]復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的訴訟案件中，司法機(jī)關(guān)審查“雙被告”提交的舉證材料需要花費大量的人力和物力進(jìn)行核實查證，加大了法院審查的工作量，占用了有限的司法資源。當(dāng)前，行政訴訟案件數(shù)量不斷增多，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度不能真正發(fā)揮行政機(jī)關(guān)自身的糾錯機(jī)制和監(jiān)督功能，導(dǎo)致當(dāng)事人選擇行政復(fù)議的積極性降低，同時，行政糾紛越來越依賴司法機(jī)關(guān)的解決與司法資源配置不足之間的矛盾與沖突亦日益加深。

四、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的出路

法律制度的目標(biāo)抑或基本功能是法律制度的靈魂。[14]復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度旨在倒逼行政復(fù)議機(jī)關(guān)積極作為，降低行政復(fù)議的維持率。但該項機(jī)制僅僅具有臨時性、應(yīng)急性，并不能真正成為長久有效的解決行政爭議的歸宿?，F(xiàn)有實務(wù)部門和學(xué)術(shù)界呈現(xiàn)復(fù)議與訴訟自由選擇模式轉(zhuǎn)換成行政復(fù)議先行模式的聲音。[15]無論是訴訟自由選擇還是行政復(fù)議先行都要注重行政復(fù)議能夠發(fā)揮實效，為解決“雙被告”制度的困境，筆者從各方主體的角度出發(fā)，提出應(yīng)對策略。

（一）提高行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員的專業(yè)化水平

從行政法的立法目的和基本原則可以看出，行政法主要在于控制行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，使行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，運用合法、合理的手段保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員是法律、行政法規(guī)最直接的實施者，普通民眾通過工作人員辦理事務(wù)的依據(jù)、程序甚至態(tài)度來了解相應(yīng)的法律、法規(guī)以及規(guī)章等。因此，工作人員作為民眾初步了解法律的窗口，加強(qiáng)其專業(yè)化水平顯得尤為重要。行政復(fù)議機(jī)關(guān)的工作人員在解決行政糾紛中承擔(dān)重要的角色，依法行政的執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)具有專業(yè)的理論知識和良好的法律素養(yǎng)。欲建立專業(yè)化的復(fù)議機(jī)關(guān)，就要求工作人員必須具備豐富的法律知識、專業(yè)化的法律素養(yǎng)以及與時俱進(jìn)的思想觀念。筆者建議通過建立相應(yīng)的職業(yè)資格培訓(xùn)、考核以及獎懲等制度提升工作人員的專業(yè)知識與技能、職業(yè)信念和道德理念。[16]行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期組織系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)、增加工作人員的理論學(xué)習(xí)機(jī)會，制定規(guī)范統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)及完整的復(fù)議審查流程。對工作人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行定期考核，根據(jù)個人考核結(jié)果進(jìn)行獎懲，利用獎勵機(jī)制調(diào)動工作人員學(xué)習(xí)的熱情，利用懲罰機(jī)制強(qiáng)化工作人員的責(zé)任心。同時應(yīng)注重建立專業(yè)化的行政應(yīng)訴隊伍，培養(yǎng)應(yīng)訴人員的專業(yè)素養(yǎng)，增加辦案人員的數(shù)量，從而形成復(fù)議和應(yīng)訴的有序流動。

（二）強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)問責(zé)機(jī)制

為避免出現(xiàn)工作人員不作為或者亂作為的情形，應(yīng)當(dāng)完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，對于復(fù)議過程中的違法行為或怠于履行職責(zé)的行為進(jìn)行懲戒。有學(xué)者認(rèn)為，對于共同被告制度中敗訴的主要責(zé)任的承擔(dān)主體為作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)。[17]原行政行為在復(fù)議之前對于相對人的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)產(chǎn)生了實質(zhì)的影響，復(fù)議維持決定并未對相對人增加侵害的力度和范圍，復(fù)議機(jī)關(guān)作出的維持決定相當(dāng)于對原行政機(jī)關(guān)行為的認(rèn)可。復(fù)議機(jī)關(guān)對于原行政行為的合法性和合理性審查上具有過錯，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一部分因復(fù)議決定被撤銷等性質(zhì)認(rèn)定的接受型責(zé)任。在執(zhí)行過程中，因具體行政行為的實施給相對人造成損害的，需具體分析原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)在進(jìn)行決定的過程中是否存在過錯以及過錯的大小，然后按照過錯責(zé)任原則進(jìn)行追究。對于工作中存在過錯的工作人員，在行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任之后，可依法對其進(jìn)行追責(zé)。通過建立公平公正公開的評議考核制、錯案追究制、績效評估制等懲罰措施，加強(qiáng)執(zhí)法責(zé)任的追究。

（三）嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任

“雙被告”可以對原行政行為的合法性和合理性同時承擔(dān)舉證責(zé)任。對于訴訟過程中的當(dāng)事人而言，行政機(jī)關(guān)作為被告的特殊性已經(jīng)無形中增加了當(dāng)事人應(yīng)訴的壓力，在訴訟中“雙被告”的舉證責(zé)任更加重了當(dāng)事人的訴訟壓力和勝訴難度。對于行政機(jī)關(guān)而言，復(fù)議機(jī)關(guān)可以為原行政機(jī)關(guān)決定的合法性和合理性承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，當(dāng)原行政機(jī)關(guān)怠于履行舉證責(zé)任時，復(fù)議機(jī)關(guān)將會承擔(dān)較重的舉證責(zé)任。但是，對于司法機(jī)關(guān)而言，復(fù)議機(jī)關(guān)不是原行政行為的直接實施者，復(fù)議機(jī)關(guān)提出證據(jù)證明原行政行為合法性的證明力降低，并不利于司法機(jī)關(guān)對案件事實的全面審查。因此，對于“雙被告”舉證責(zé)任的劃分應(yīng)當(dāng)有更加明確、具體的規(guī)定，而不應(yīng)籠統(tǒng)的限定。原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分別為自己作出的行政決定承擔(dān)舉證責(zé)任。原行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為原行政決定的合法性、合理性承擔(dān)舉證責(zé)任，行政復(fù)議機(jī)關(guān)同樣也應(yīng)當(dāng)為其作出的復(fù)議維持決定的合法性和合理性承擔(dān)舉證責(zé)任，而不是賦予雙方互為對方舉證的權(quán)利?？紤]到對自身行為認(rèn)識的全面性、舉證的便利性以及“先取證，后裁決”的行政法基本原則，應(yīng)當(dāng)由兩個行政機(jī)關(guān)分別對自己作出的行政決定承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。[18]為避免法院在審理過程中出現(xiàn)原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對原行政行為認(rèn)定的矛盾焦點和證據(jù)存在不一致的情形，法院可以組織原行政機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)和原告進(jìn)行庭前質(zhì)證。這樣，既方便司法機(jī)關(guān)明析案件爭議的焦點，又可以明確“雙被告”作出決定的依據(jù)以及原告方具體的訴求，將有助于司法機(jī)關(guān)作出更加公正、合理的判決或裁定。

（四）平衡行政自治權(quán)與司法審查權(quán)之間的關(guān)系

行政訴訟屬于一種外部行政救濟(jì)機(jī)制，行政復(fù)議則是一種內(nèi)部行政救濟(jì)機(jī)制。[19]行政復(fù)議是具有嚴(yán)格程序和時效限制的經(jīng)常性救濟(jì)機(jī)制。復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度設(shè)立的初衷對于處理行政爭議具有一定的規(guī)范作用，但在具體的實踐中該制度實施的手段和方式需要進(jìn)一步強(qiáng)化和改進(jìn)。行政案件不同于一般的民事案件，行政機(jī)關(guān)為一方利害關(guān)系主體，如何充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾錯機(jī)制，掌握平衡行政自治權(quán)和司法審查權(quán)的方法顯得尤為重要。司法審查和行政自治最大的困難來自行政自治中的公共事務(wù)，往往會抑制訴訟階段的證據(jù)調(diào)查。[20]把握好該平衡機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循行政優(yōu)先、司法兜底原則。行政訴訟是司法權(quán)對行政權(quán)行使的一種事后監(jiān)督，能夠保證行政權(quán)力正常行使并實現(xiàn)有效的監(jiān)督制約。[21]具體可以采取的主要措施有：第一，加大行政機(jī)關(guān)自我解決行政糾紛的能力，實現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督，自我糾錯;第二，設(shè)立提起行政訴訟的“門檻”，按照案件類型逐步將行政復(fù)議作為行政訴訟的前置程序，通過擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督職權(quán)的范圍，促使行政爭議在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部高效解決;第三，建立良好的行政應(yīng)訴隊伍，培養(yǎng)具有專業(yè)素養(yǎng)的行政工作人員。充分把握行政自治權(quán)與司法審判權(quán)之間的平衡，形成行政自治權(quán)優(yōu)先、司法審查權(quán)為保障的和諧機(jī)制。

（五）提升行政復(fù)議實效與推進(jìn)政府依法行政

法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)把政府依法行政放在首位。對于復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告參與訴訟的三方主體而言，勝訴難度的增加使得當(dāng)事人主觀上不愿優(yōu)先選擇行政復(fù)議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴成本的增加以及司法機(jī)關(guān)審理案件復(fù)雜度的增加等方面都是因行政復(fù)議的實際效能不足導(dǎo)致的。提升行政復(fù)議實效建設(shè)與推進(jìn)政府依法行政，應(yīng)從四個方面入手：第一，建立專門的復(fù)議機(jī)構(gòu)，有效解決行政爭議?，F(xiàn)階段復(fù)議機(jī)構(gòu)屬于政府法制工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其承擔(dān)了大量辦理復(fù)議案件以外的其他政府法制事務(wù)。將復(fù)議機(jī)構(gòu)同政府法制機(jī)構(gòu)相分離，無疑是最佳的選擇。[22]設(shè)立專門的復(fù)議機(jī)構(gòu)可以為復(fù)議工作人員隊伍的專業(yè)化建設(shè)提供良好的環(huán)境條件。第二，細(xì)化行政復(fù)議的程序，使之準(zhǔn)司法化。我國現(xiàn)階段復(fù)議審理主要是書面審理，建議引入言詞審理，給予當(dāng)事人充分的話語權(quán)，使復(fù)議機(jī)關(guān)明確案件的實質(zhì)爭議焦點，進(jìn)而作出實質(zhì)高效的復(fù)議結(jié)果。第三，公開復(fù)議決定文書，加大復(fù)議機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。行政復(fù)議的定位是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督糾錯機(jī)制，缺少外部監(jiān)督會使得復(fù)議機(jī)關(guān)缺乏提升案件質(zhì)量的動力。第四，提高行政訴訟案件管轄法院的審級。復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的管轄法院的級別是依原行政機(jī)關(guān)確定的，不可避免地會出現(xiàn)低級別的法院審理高級別的行政機(jī)關(guān)，無論是對于當(dāng)事人而言還是管轄法院而言都會產(chǎn)生一定的不利影響。為消除這種影響，可以提高復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的法院審理等級或者對行政訴訟的案件設(shè)立專門的法院進(jìn)行審理。行政復(fù)議實效的提升必將能夠推動政府依法行政，促進(jìn)我國法治政府、法治國家和法治社會的建設(shè)。

綜上所述，從理論的角度而言，充當(dāng)“裁判者”的復(fù)議機(jī)關(guān)與作為行政訴訟案件中的“被審查”主體的復(fù)議機(jī)關(guān)相沖突;從實踐的可行性角度而言，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的改變既可以降低行政成本，又可以提升行政機(jī)關(guān)解決爭議的效率。取消復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度，將復(fù)議機(jī)關(guān)僅僅定位于解決糾紛的中間機(jī)構(gòu)，無需成為行政訴訟中的被告，亦可避免其與裁判結(jié)果產(chǎn)生利害關(guān)系。兩種制度設(shè)計均存在利弊。復(fù)議機(jī)關(guān)公正審查申請人提起的行政復(fù)議案件，積極履行復(fù)議職責(zé)，嚴(yán)格遵循規(guī)范的行政復(fù)議程序，及時有效地解決行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政糾紛。為營造公正文明的執(zhí)法環(huán)境，行政機(jī)關(guān)應(yīng)不斷強(qiáng)化對自身權(quán)力的制約和監(jiān)督、健全行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴機(jī)制、支持法院受理行政案件、完善懲戒制度、完善行政訴訟體制、調(diào)整行政訴訟案件管轄制度等。在新的形勢下，有必要重新定義復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度，以便實現(xiàn)建設(shè)法治政府，推動依法行政的目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：趙婧姝）

Abstract：The system of the reconsideration organ acting as the joint defendant is regarded as a forced mechanism，which aims to strengthen the internal supervision function of the administrative organ and urge the reconsideration organ to act actively.The practical dilemma of the system of administrative reconsideration organs as joint defendants can be analyzed from the perspective of the three parties involved in the litigation：for the parties concerned，the “double Defendant System” objectively increases the burden of responding to lawsuits，subjectively reduces the enthusiasm of giving priority to administrative reconsideration，and increases the difficulty of winning the lawsuit;for the administrative organs，the increase in the number of administrative litigation cases，the cost of responding to the lawsuit of administrative organs In addition，the reconsideration organ and the original administrative organ share the burden of proof，which reduces the binding force on the judicial review of the original administrative organ;for the judicial organ，the increase of the trial object and the improvement of the trial difficulty lead to the excessive occupation of judicial resources.The way out of the system of administrative organs as co defendants should focus on improving the effectiveness of administrative organs in solving administrative disputes. Administrative organs should constantly improve the professional level of staff，strengthen the implementation of accountability mechanism，and strictly regulate the burden of proof of administrative organs，so as to standardize and optimize the function of administrative organs to solve disputes，promote the government's administration according to law，and promote the balance between administrative autonomy and judicial review.

Key words：administrative reconsideration;reconsideration organ;reconsideration maintenance;CO defendant;burden of proof