新《土地管理法》知識(shí)百問(wèn)（三）

鐘京濤

23.什么是土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理制度？如何處理？

土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理是指因土地所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利歸屬發(fā)生爭(zhēng)議的，由地方人民政府依法進(jìn)行調(diào)解和處理的糾紛解決制度。從法律性質(zhì)上講它屬于行政裁決，處理的主體為人民政府，相對(duì)于程序復(fù)雜、時(shí)間漫長(zhǎng)的司法訴訟來(lái)說(shuō)，這一制度程序簡(jiǎn)單，處理快捷;土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處不向當(dāng)事人收取任何費(fèi)用，土地權(quán)屬爭(zhēng)議須先經(jīng)人民政府處理，不服的可以向人民法院起訴;未經(jīng)調(diào)處而直接向人民法院起訴的，人民法院不予受理，人民政府的生效處理決定具有法律效力，非經(jīng)法定程序不得改變;生效的處理決定是不動(dòng)產(chǎn)登記的直接依據(jù)。

24.土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理方式有哪些？

土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理方式主要包括協(xié)商、政府處理和訴訟。協(xié)商是當(dāng)事人自行解決爭(zhēng)議的最基本方式。我國(guó)法律鼓勵(lì)當(dāng)事人通過(guò)平等協(xié)商、互諒互讓解決糾紛;政府處理是指當(dāng)事人之間發(fā)生土地權(quán)屬爭(zhēng)議，經(jīng)協(xié)商不能解決的，可以依法向縣級(jí)以上人民政府或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府提出處理申請(qǐng)，也可以依照《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》（原國(guó)土資源部令第17號(hào)）規(guī)定的管轄權(quán)限，向有關(guān)的自然資源主管部門提出調(diào)查處理申請(qǐng)。對(duì)有關(guān)權(quán)屬爭(zhēng)議的行政處理決定不服的，當(dāng)事人可以向人民法院起訴。但需要注意的是，土地權(quán)屬爭(zhēng)議的解決，應(yīng)先采用行政處理的方式;當(dāng)事人未經(jīng)行政處理而直接向人民法院起訴的，人民法院不予受理?！锻恋毓芾矸ā返谑臈l明確規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的，由人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。這里的“三十日”是一個(gè)特殊訴訟時(shí)效規(guī)定，不同于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）規(guī)定的六個(gè)月的普通訴訟時(shí)效規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)人民政府的土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理決定不服的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)提起行政訴訟，而不是六個(gè)月，否則，將因超過(guò)訴訟時(shí)效而喪失起訴的權(quán)利。

25.如何確定土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理部門的管轄分工？

當(dāng)事人發(fā)生土地權(quán)屬爭(zhēng)議，經(jīng)協(xié)商不能解決的，可以依法向縣級(jí)以上人民政府或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府提出處理申請(qǐng)，也可以向有關(guān)自然資源主管部門提出調(diào)查處理申請(qǐng)。向地方人民政府申請(qǐng)?zhí)幚?，確定管轄部門的原則是：土地權(quán)屬爭(zhēng)議由土地所在地人民政府處理;單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理;個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件向縣級(jí)以上自然資源主管部門申請(qǐng)?zhí)幚?，確定管轄部門的原則是：① 個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間、單位與單位之間發(fā)生的爭(zhēng)議案件，由爭(zhēng)議土地所在地的縣級(jí)自然資源行政主管部門調(diào)查處理，也可以根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府受理和處理。② 設(shè)區(qū)的市、自治州自然資源主管部門調(diào)查處理下列爭(zhēng)議案件：跨縣級(jí)行政區(qū)域的;同級(jí)人民政府、上級(jí)自然資源主管部門交辦或者有關(guān)部門轉(zhuǎn)送的。③ 省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門調(diào)查處理下列爭(zhēng)議案件：跨設(shè)區(qū)的市、自治州行政區(qū)域的;爭(zhēng)議一方為中央國(guó)家機(jī)關(guān)直屬單位，且涉及土地面積較大的;爭(zhēng)議一方為軍隊(duì)，且涉及土地面積較大的;在本行政區(qū)域內(nèi)有較大影響的;同級(jí)人民政府、自然資源部交辦或者有關(guān)部門轉(zhuǎn)送的。④ 自然資源部調(diào)查處理下列爭(zhēng)議案件：國(guó)務(wù)院交辦的;在全國(guó)范圍內(nèi)有重大影響的。

26.土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理的程序包括哪些？

處理土地權(quán)屬案件的具體程序，包括土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的申請(qǐng)、受理、調(diào)查、調(diào)解和處理全過(guò)程。申請(qǐng)是指土地權(quán)屬爭(zhēng)議申請(qǐng)人要求自然資源主管部門接受處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議的行為，申請(qǐng)人申請(qǐng)?zhí)幚硗恋貦?quán)屬爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)提交書(shū)面申請(qǐng)書(shū)和有關(guān)證據(jù)材料;受理是指縣級(jí)以上自然資源主管部門或鄉(xiāng)級(jí)人民政府依照爭(zhēng)議管轄的規(guī)定對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)決定收案審理的行為，自然資源主管部門在收到申請(qǐng)人提出的土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理申請(qǐng)后七個(gè)工作日內(nèi)提出是否受理的意見(jiàn)，認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)受理的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)擬定不予受理建議書(shū)，報(bào)同級(jí)人民政府作岀不予受理決定。當(dāng)事人對(duì)不予受理決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。調(diào)查是指由自然資源主管部門指定的承辦人對(duì)爭(zhēng)議事實(shí)進(jìn)行查證的行為。土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解，是指在查明事實(shí)、分清權(quán)屬關(guān)系和雙方自愿的基礎(chǔ)上，在土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)構(gòu)的主持下，通過(guò)說(shuō)服教育和勸導(dǎo)協(xié)商達(dá)成解決糾紛的協(xié)議。土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理是指自然資源主管部門對(duì)受理的土地權(quán)屬爭(zhēng)議，在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上，提出自己的處理意見(jiàn)報(bào)人民政府作岀處理決定。當(dāng)事人對(duì)人民政府處理決定不服的，可以依法向上一級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。

27.土地利用總體規(guī)劃的編制要求是什么？

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時(shí)間上所作的總體安排。土地是國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是編制土地利用總體規(guī)劃的重要依據(jù)，土地利用總體規(guī)劃要為實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃提供土地保障。土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃目標(biāo)和土地利用布局，原則上應(yīng)當(dāng)服從國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的要求。土地利用總體規(guī)劃是國(guó)家空間規(guī)劃體系的重要組成部分，是實(shí)施土地用途管制，保護(hù)土地資源，統(tǒng)籌各項(xiàng)土地利用活動(dòng)的重要依據(jù)。城鄉(xiāng)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)等各類與土地利用相關(guān)的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。土地利用總體規(guī)劃分為國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)。土地利用總體規(guī)劃依法由各級(jí)人民政府組織編制，自然資源主管部門具體承辦。各級(jí)人民政府在組織編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，要充分考慮資源環(huán)境保護(hù)的要求、當(dāng)?shù)赝恋毓┣鬆顩r等。對(duì)此，《土地管理法》第十五條明確規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

28.地方各級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制有什么要求？

《土地管理法》第十六條對(duì)地方土地利用總體規(guī)劃的編制提岀了三點(diǎn)明確要求：一是下級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制，在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)下級(jí)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從上級(jí)規(guī)劃。我國(guó)的土地國(guó)情決定了土地的合理利用和耕地的保護(hù)，是涉及全民族根本利益和可持續(xù)發(fā)展的大問(wèn)題，必須由代表全民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的中央政府來(lái)安排。二是下級(jí)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。土地利用總體規(guī)劃的控制指標(biāo)主要是建設(shè)用地總量和耕地保有量這兩項(xiàng)指標(biāo)。全國(guó)土地利用總體規(guī)劃在保證全國(guó)耕地總量不減少的前提下，確定全國(guó)土地利用總體布局和對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市的主要規(guī)劃控制指標(biāo)。地方各級(jí)土地利用總體規(guī)劃要嚴(yán)格依據(jù)上級(jí)土地利用總體規(guī)劃的布局要求和主要控制指標(biāo)并結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋乩脤?shí)際進(jìn)行編制。下級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地總量和建設(shè)占用耕地的數(shù)量不得超過(guò)上級(jí)土地利用總體規(guī)劃下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)，下級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量不得低于上級(jí)土地利用總體規(guī)劃下達(dá)的耕地保有量指標(biāo)。只有這樣，才能保證中央政府確定的全國(guó)土地利用總體規(guī)劃通過(guò)地方各級(jí)土地利用總體規(guī)劃具體落實(shí)。三是省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。黨中央、國(guó)務(wù)院明確要求，各省、自治區(qū)、直轄市必須嚴(yán)格按照耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求，做到本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量只能增加，不能減少。各省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃要確保轄區(qū)內(nèi)耕地總量不減少。

29.土地利用總體規(guī)劃編制的原則是什么？

土地利用總體規(guī)劃依法由各級(jí)人民政府組織編制，自然資源主管部門具體承辦。自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門編制本級(jí)土地利用總體規(guī)劃，審查下級(jí)土地利用總體規(guī)劃?！锻恋毓芾矸ā犯鶕?jù)新形勢(shì)下對(duì)土地利用總體規(guī)劃編制的要求，對(duì)原有的編制原則進(jìn)行了調(diào)整，明確了以下編制原則：① 落實(shí)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)要求，嚴(yán)格土地用途管制;② 嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地;③ 提高土地節(jié)約集約利用水平;④ 統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地合理需求，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展;⑤ 保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用;⑥ 占用耕地與開(kāi)發(fā)復(fù)墾耕地?cái)?shù)量平衡、質(zhì)量相當(dāng)。

30.縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃在劃分土地利用區(qū)方面有哪些要求？

土地利用區(qū)是指各級(jí)土地利用總體規(guī)劃中，依據(jù)土地的適宜性和利用現(xiàn)狀，依據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的要求和上級(jí)土地利用總體規(guī)劃下達(dá)的規(guī)劃指標(biāo)，以及布局要求劃分出的土地主要規(guī)劃用途相對(duì)一致的區(qū)域。土地利用區(qū)可分為農(nóng)業(yè)用地區(qū)、建設(shè)用地區(qū)、人文及自然景觀保護(hù)區(qū)、土地整理區(qū)、暫不利用區(qū)等。劃分土地利用區(qū)對(duì)縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃尤為重要。上級(jí)土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃指標(biāo)和布局要求最終通過(guò)縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃的土地利用分區(qū)得以體現(xiàn)和落實(shí)。在鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制過(guò)程中，要廣泛聽(tīng)取土地所有者和土地使用者的意見(jiàn)，在鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)后，要予以公告，讓土地所有者和使用者知道，以便遵守和落實(shí)，也有利于社會(huì)公眾監(jiān)督，增加土地利用總體規(guī)劃執(zhí)法的透明度?！锻恋毓芾矸ā返谑艞l明確規(guī)定，縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，明確土地用途;鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。

31.《土地管理法》對(duì)我國(guó)土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限是如何規(guī)定的？

我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃由國(guó)家、省、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)組成。《土地管理法》對(duì)土地利用總體規(guī)劃的審批規(guī)定了實(shí)行分級(jí)審批制，即國(guó)務(wù)院、省（自治區(qū)、直轄市）、設(shè)區(qū)的市、

自治州人民政府按各自的審批權(quán)限審批土地利用總體規(guī)劃。具體審批權(quán)限設(shè)置為：① 省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。省、

自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在一百萬(wàn)以上的城市以及國(guó)務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。② 除上述由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)以外的土地利用總體規(guī)劃，逐級(jí)上報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。③ 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以由省級(jí)人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

32.經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃如何修改？

土地利用總體規(guī)劃的修改是指在土地利用總體規(guī)劃的期限內(nèi)，由于某些不可抗力或不可預(yù)料因素的出現(xiàn)以及其他原因，致使經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃不能適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，需要對(duì)規(guī)劃確定的指標(biāo)和土地利用布局進(jìn)行調(diào)整的行為。確需修改土地利用總體規(guī)劃的情形包括：① 國(guó)家或者省級(jí)重大戰(zhàn)略實(shí)施、重大政策調(diào)整、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件發(fā)生重大變化;② 經(jīng)國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府及其投資主管部門批準(zhǔn)的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目;③ 重大自然災(zāi)害搶險(xiǎn)避災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)重建;④ 行政區(qū)劃調(diào)整;⑤ 重要民生項(xiàng)目建設(shè);⑥ 法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。《土地管理法》第二十五條明確規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn);未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級(jí)人民政府土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)的，根據(jù)省級(jí)人民政府的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。

33.如何處理土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，以及江河、湖泊綜合治理和開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系？

土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，以及江河、湖泊綜合治理和開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的任務(wù)不同，土地利用總體規(guī)劃的基本任務(wù)是從國(guó)家全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，在保持耕地穩(wěn)定的前提下，協(xié)調(diào)各業(yè)用地需求，統(tǒng)籌安排各類用地的規(guī)模和布局，合理安排土地開(kāi)發(fā)和整理，以促進(jìn)土地資源的充分、高效利用，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)等各類與土地利用相關(guān)的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，以及江河、湖泊綜合治理和開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃的關(guān)系是整體與局部、面與點(diǎn)的關(guān)系?！锻恋毓芾矸ā返诙粭l明確規(guī)定，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。第二十二條規(guī)定，江河、湖泊綜合治理和開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。（作者單位：自然資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心）