從靜態(tài)藍圖到自適應體系

楊浚

《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確了實施大數據戰(zhàn)略和利用新技術建立統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺的相關要求。那么，如何將智慧規(guī)劃的理念方法融入國土空間規(guī)劃實踐？北京市逐步形成從規(guī)劃編制實施到預警監(jiān)測、從體檢評估再到反饋修正的閉環(huán)運行體系，并以空間地理信息集成技術為核心，逐步將大數據、物聯網、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等先進信息化技術運用到北京國土空間規(guī)劃體系的各個環(huán)節(jié)中，從靜態(tài)藍圖向自學習、自適應、自我迭代的規(guī)劃發(fā)展，從注重物質空間向解決變量問題、關注人的需求的動態(tài)過程式規(guī)劃轉變。

一個空間規(guī)劃數據庫

北京市規(guī)劃和自然資源委員會按照構建“一庫三圖”的目標推動數據資源的整合工作，即在全市“現狀一張圖”“規(guī)劃一張圖”和“審批一張圖”的基礎上形成市級層面統(tǒng)一的空間規(guī)劃數據庫。目前已梳理形成300多層核心圖層數據，其中包括“一基三普一調”（基本比例尺地形圖測繪工作，地理國情普查、地下管線普查和地名普查，第三次國土調查）及不動產登記資料、地質地礦資料、軌道地鐵數據、綜合管廊數據為一體的現狀一張圖數據;集成歷年各級各類國土空間規(guī)劃成果，形成“規(guī)劃一張圖”數據;集市規(guī)劃和自然資源委員會建設項目全周期審批數據整合和全市固定資產投資項目全周期管理的“審批一張圖”。

在此基礎上，進一步與BAT（百度、阿里和騰訊三家公司）、中國移動等社會大數據企業(yè)深度對接，推動政府大數據和社會大數據、行業(yè)大數據的深度融合工作，不斷拓展空間大數據的維度，提升規(guī)劃編制決策的科學性和有效性。

同時，北京市規(guī)劃和自然資源委員會陸續(xù)與統(tǒng)計、發(fā)改等部門對接，納入固定資產投資、財政預算、人口管理、交通管理、工商注冊、統(tǒng)計數據、社區(qū)管理等各門類數據并銜接醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老、文化等各專項數據，并綜合運用社會數據，廣泛開展了大數據分析;結合已經壓茬啟動的新一輪國土空間規(guī)劃編制，以打補丁的方式不斷深化現有“規(guī)劃一張圖”，利用區(qū)塊鏈中的可記錄可追溯技術，形成分區(qū)“規(guī)劃一張圖”動態(tài)維護工作機制。

一個在線審批平臺

在城市“減量”發(fā)展的理念下，北京市在行政審批制度改革工作的基礎上，將規(guī)劃實施分為“規(guī)劃協同綜合研究”和“后期合并快速辦理”兩個階段，開展了以信息技術為支撐的規(guī)劃實施全鏈條流程再造，搭建了把政府、企業(yè)和社會需求整合起來的規(guī)劃業(yè)務協同工作平臺。

協同平臺從改變行政部門的內部工作組織方式入手，構建互聯互通的信息平臺系統(tǒng)，打破“信息孤島”、跨越“管理藩籬”，實現信息共享、協同決策，打造更加順暢的“并聯式”研究與審批機制，實現由建設單位提出申報、項目信息平臺共享、政府部門主動“集合”研究的新工作方式。建設項目經過協同平臺實現了綜合研究和協同審批，為項目提供了“全程線上、一站式、集成式”的規(guī)劃服務，從整體上提高建設項目的落地效率，在建設單位獲得規(guī)劃許可后，監(jiān)管部門將通過信息系統(tǒng)收到項目信息，工作人員便會主動監(jiān)督企業(yè)的后續(xù)建設過程，同時工程建設實測數據會實時傳送至系統(tǒng)，一旦發(fā)現問題，政府部門將馬上進行會商，提出解決方案供建設單位進行決策，保障項目順利進行。

下一步，北京市規(guī)劃和自然資源委員會將以國土空間基礎信息平臺為基礎，打造縱向覆蓋項目建設全生命周期、橫向覆蓋全業(yè)務領域的政府智慧管理審批服務系統(tǒng)。

一個即時監(jiān)測系統(tǒng)

北京市搭建了全覆蓋、全過程、全系統(tǒng)的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，對城市的運行情況進行監(jiān)測。這一系統(tǒng)在“大棚房”整治、淺山區(qū)違法建設查處、耕地非農利用分析、留白增綠等專項任務中已經發(fā)揮作用。例如：利用人工智能技術在遙感影像上快速識別“大棚房”等監(jiān)測目標，基于高頻次、高分辨的遙感影像數據，通過影像變化檢測技術提取地表全要素變化圖斑，開展全市城市空間變化動態(tài)監(jiān)測;研究建立可以進行智能分析學習的神經網絡，模仿人腦來分析解釋衛(wèi)星影像數據，快速識別并提取影像數據中“大棚房”、違法建設等專題圖斑;通過深度學習、多次迭代等算法提高目標檢測的準確率和效率。

同時，利用移動互聯網技術建立起任務統(tǒng)一下發(fā)、多人協同分工、現場核查上報、后臺實時匯總的信息快速反饋機制，大幅提高國土空間規(guī)劃監(jiān)測的自動化水平，大幅縮短信息上傳下達及匯總的時間。

一套體檢評估機制

按照“一年一體檢、五年一評估”的定期評估機制，首次北京城市體檢工作在2018年完成，重在探索工作方法、建立工作框架。

北京市規(guī)劃和自然資源委員會采取規(guī)劃大數據、社會運行數據、統(tǒng)計局采集數據、政府重點任務完成情況統(tǒng)計跟蹤情況，進行等多元數據套合校驗，從各個維度對城市進行更為準確的“畫像”，并引入第三方開展專題評估，再加上專家全程把脈，最終形成北京城市體檢報告。

包含“一張表”“一張圖”“一個清單”

“一個滿意度調查”和“一個數據平臺”的“五個一”體檢框架在這次城市體檢中得以確立：總規(guī)指標體系表、城市空間發(fā)展基本情況圖、總規(guī)實施102項重點任務完成情況清單、國際一流和諧宜居之都社會滿意度調查和綜合匯總、相互校驗的多源數據平臺。

此外，北京市規(guī)劃和自然資源委員會聯合百度、阿里（高德）、聯通等大數據運營商，利用互聯網平臺和開放數據環(huán)境，綜合空氣質量檢測、燈光遙感、交通IC卡數據、點評類信息等社會大數據資源，對城市人口和就業(yè)特征、公共服務設施配置、空間品質等進行定量分析，多源數據互為支撐互為補充，來支持體檢分析工作。

回顧北京市國土空間規(guī)劃的智慧化探索，能看到很多可以反思和進步的空間：

在研究內容方面，關注城市物質空間較多，關注城市中人的活動、感受和需求不足，對于物質空間內在的交通流動、經濟消費、社會交往等“流”的活動感知，尤其是人的流動的感知還處于探索階段。北京市規(guī)劃和自然資源委員會今年將繼續(xù)開展?jié)M意度調查和街道人居環(huán)境監(jiān)測評價，從主客觀兩方面聚焦和關注人的感受體驗。未來，應對城市運行過程中各種變化、各種需求，尤其是人的體驗感受需求，應形成即時、智能的響應;城市數據自采集、自生成，規(guī)劃自監(jiān)測、自評估，城市自適應、自運行。

在數據獲取和技術手段方面，空間數據獲取方式相對成熟，而空間以外的其他數據主要是依托傳統(tǒng)獲取路徑;跨越不同應用范疇的數據之間還存在壁壘，技術手段局限于單項技術、局限于局部點位的應用，還不能形成有效的城市整體感知評測。下一步，應進一步打通社會大數據獲取途徑，促進政府和社會數據的進一步融合。同時，隨著5G時代在物聯網和人工智能等領域的發(fā)展，我們應更加主動地去擁抱這些新技術、綜合統(tǒng)籌運用這些新技術，可持續(xù)、全方位地去感知城市。

在指標體系方面，自上而下的管控式指標與自下而上體驗式的指標結合得還不夠，宏觀引領式指標和底線約束性指標結合得還不夠，還不能適應城市全面綜合的體檢評估要求。在這次城市體檢中，北京市已經探索形成了初步的城市體檢監(jiān)測指標體系，在此基礎上，北京市規(guī)劃和自然資源委員會將按《自然資源部辦公廳關于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》要求，進一步完善城市生態(tài)安全、水資源使用等城市底線監(jiān)測指標，增加一些城市布局結構、經濟密度等高質量發(fā)展指標以及人的體驗感受等方面的分級分類指標，統(tǒng)籌利用多種技術手段、多種數據來源，進行長期穩(wěn)定的監(jiān)測。（摘編自《中國自然資源報》2019年9月11日5版）