創(chuàng)新運用“政府+市場”模式實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值

任佳　鄭文聚　王軍

探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制是貫徹落實黨中央生態(tài)文明建設(shè)部署的重要措施，也是踐行“兩山”理念的重要抓手。哥斯達(dá)黎加曾通過完善相關(guān)法律法規(guī)，由政府主導(dǎo)實施生態(tài)補(bǔ)償項目，并運用市場手段，探索形成了生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的路徑。本文研究分析哥斯達(dá)黎加的實踐，以期為我國探索建立“政府主導(dǎo)、各界參與、市場運作、價值永續(xù)”的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制提供借鑒。

哥斯達(dá)黎加國土面積僅占世界陸地面積的0.03%，但擁有全球近4%的物種，是世界上生物物種最豐富的國家之一。其26%的國土面積為國家公園或自然保護(hù)區(qū)，全國森林覆蓋率達(dá)52%。歷史上，哥斯達(dá)黎加森林面積占國土的80%以上，然而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，毀林現(xiàn)象嚴(yán)重，林地占比曾一度下降到21%。1979年開始，哥斯達(dá)黎加主要通過外援項目和采取森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)却胧┑膶嵤?，逐步恢?fù)森林。經(jīng)過多年努力，哥斯達(dá)黎加從初期用外援資金和政府投入，轉(zhuǎn)向逐漸探索建立“政府+市場”的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)之路。

政府主導(dǎo)完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制

完善法律法規(guī)制度體系。哥斯達(dá)黎加的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索始于1969年，頒布了首部《森林法》，鼓勵新造林和更新造林。之后，該國多次修訂該法，

逐步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：1986年修訂的《森林法》規(guī)定，通過補(bǔ)償造林成本，鼓勵中小型企業(yè)和農(nóng)場主造林;1990年再次修訂《森林法》規(guī)定，將以財政激勵和直接支持方式鼓勵再造林?jǐn)U大到適用于大、中、小型林業(yè)企業(yè);1996年修訂的《森林法》對生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行了完整的規(guī)定，包括生態(tài)服務(wù)的內(nèi)涵、生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾頇C(jī)構(gòu)、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償資金來源、補(bǔ)償合同、森林保護(hù)激勵措施等。此外，哥斯達(dá)黎加還制定了《公共服務(wù)監(jiān)管法》《環(huán)境法》《土地保護(hù)法》和《生物多樣性法》等法律，對生態(tài)補(bǔ)償制度作出了相關(guān)規(guī)定。同時，

負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾頇C(jī)構(gòu)還針對生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)則、補(bǔ)償合同、監(jiān)督措施等內(nèi)容制定了一系列的實施細(xì)則，構(gòu)建了完善的法律法規(guī)制度體系。

明確管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)。為了保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的正常運行，哥斯達(dá)黎加明確了生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)，設(shè)立了國家森林基金，管理國內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償項目，并對基金的組成、職能、與職 務(wù)活動相關(guān)的合同或采購、禁止行為等進(jìn)行了規(guī)定。在實踐中，國家森林基金負(fù)責(zé)管理與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的一切活動，包括籌集資金、制定有關(guān)規(guī)則、與生態(tài)服務(wù)的支付方進(jìn)行談判并確定支付額度、與生態(tài)服務(wù)提供方簽訂生態(tài)補(bǔ)償合同并支付補(bǔ)償費等。

實施多樣化生態(tài)補(bǔ)償項目。在生態(tài)補(bǔ)償制度實施初期，林地所有者或使用者只要擁有1公頃以上的林地并愿意用于造林或以其他有利于森林保護(hù)和管理的方式加以利用，即可與國家森

林基金簽訂合同，加入生態(tài)補(bǔ)償項目，并獲得相應(yīng)的森林生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償。隨著實踐的發(fā)展，生態(tài)補(bǔ)償項目類型逐漸多樣化，包括再造林項目、可持續(xù)森林管理項目、森林保護(hù)項目、人工林栽植項目、農(nóng)用林業(yè)項目、有林業(yè)生產(chǎn)潛力地區(qū)的重建更新項目和牧場自然更新項目。林地所有者或使用者可自主選擇是否參加項目，并根據(jù)林地條件選擇項目。林地所有者可以向國家森林基金提交申請，國家森林基金根據(jù)法律規(guī)定受理申請，并與符合條件的林地所有者簽訂生態(tài)補(bǔ)償合同。國家森林基金在合同約定的支付期限內(nèi)，按照約定的金額支付環(huán)境服務(wù)費用，而林地所有者則應(yīng)當(dāng)按照約定，在其所有土地上履行造林、森林保護(hù)、森林管理等義務(wù)。

多渠道籌措資金。生態(tài)補(bǔ)償資金來源包括稅收、國內(nèi)外組織的贈款或貸款、與私有企業(yè)簽訂的生態(tài)有償服務(wù)協(xié)議、金融工具及其他渠道等。在實踐中，哥斯達(dá)黎加的生態(tài)補(bǔ)償資金主要包括以下幾種：一是稅收。主要包括化石燃料稅和水稅兩部分。根據(jù)1996年《森林法》的規(guī)定，化石燃料稅收中的1/3將被用于國家森林基金。但在實踐中并未全額撥付過。此后，《稅收簡化效率法》對此規(guī)定進(jìn)行了修改，規(guī)定化石燃料稅的3.5%用于國家森林基金。這筆資金不通過財政部直接分配給國家森林基金。2005年，哥斯達(dá)黎加通過修改水稅擴(kuò)大了水資源補(bǔ)償?shù)氖褂梅秶?，所有的水資源使用者，包括水力發(fā)電、農(nóng)業(yè)用水和飲用水的用戶，都必須為其所在區(qū)域森林提供的水資源服務(wù)付費。二是國際援助。國家森林基金自成立之初就通過與國際組織和銀行的談判，獲取生態(tài)補(bǔ)償資金，其中包括;世界銀行貸款、國際環(huán)境組織補(bǔ)助金和一些國外援助機(jī)構(gòu)的援助款。三是其他來源。國家森林基金負(fù)責(zé)與私有企業(yè)（電力公司、飲料生產(chǎn)企業(yè)等）商議，簽訂生態(tài)服務(wù)付費合同，由此所得資金用于生態(tài)補(bǔ)償項目。除此之外，私人購買環(huán)境服務(wù)證書也是生態(tài)補(bǔ)償項目的資金來源。

運用市場手段實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值

開展碳匯市場交易。國家森林基金創(chuàng)立了可交易碳信用（CTO），是全球碳市場早期的進(jìn)入者之一。政府與從事固碳經(jīng)營的林業(yè)經(jīng)營者簽訂碳匯買賣合同，獲得碳匯產(chǎn)權(quán)后，政府將其集中，并在國際市場尋找買家，出售所得作為生態(tài)補(bǔ)償資金。哥斯達(dá)黎加于1997年以200萬美元的價格向挪威售賣2億噸碳當(dāng)量，還每年售賣5.4萬噸碳當(dāng)量給世界銀行生物碳基金。此外，哥斯達(dá)黎加還在非《京都議定書》規(guī)制市場積極尋找潛在買家。

構(gòu)建綠色金融支撐體系。哥斯達(dá)黎加運用金融市場工具，如特定的債券和票據(jù)等，為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供綠色金融支撐。例如：哥斯達(dá)黎加發(fā)行碳債券以及貿(mào)易抵消證明給外國投資廠商，有效保證期為20年，國外投資者可用此憑證抵免其在本國減少的二氧化碳量。

實行生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。哥斯達(dá)黎加保護(hù)森林，也依靠森林創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)旅游是其主要開發(fā)項目。20世紀(jì)80年代末，哥斯達(dá)黎加因自然資源的高質(zhì)量和多樣性，吸引了大量科研人員來此研究，旅游服務(wù)業(yè)應(yīng)運而生。20世紀(jì)90年代，哥斯達(dá)黎加堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，憑借其豐富的自然資源優(yōu)勢和文化特色，開始發(fā)展特色生態(tài)旅游業(yè)。哥斯達(dá)黎加實行“旅游+環(huán)境教育” 的模式，為游客介紹風(fēng)土人情和相關(guān)自然知識，并提供親身實踐的機(jī)會，通過諸如叢林探險、熱帶音樂類等活動，使游客切身感受到當(dāng)?shù)刈匀缓臀幕厣?。目前，哥斯達(dá)黎加的生態(tài)旅游業(yè)已具有世界影響，以其生態(tài)資源的知名度、“旅游+環(huán)境教育”式的組織措施吸引了大量生物學(xué)家、生態(tài)學(xué)家致力于生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的研究與實踐。

對我國的啟示

生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)，要積極探索“政府+市場”的運作模式，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，探索出一條“政府有為、市場有效”的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。

建立健全法律法規(guī)體系。建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)法律法規(guī)，對生態(tài)產(chǎn)品的概念內(nèi)涵、生態(tài)產(chǎn)品價值核算機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)途徑等主要內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定;明確生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)管理 部門及其職責(zé)，制定生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的實施細(xì)則;結(jié)合生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的實踐需求，修改完善配套法律法規(guī)和相關(guān)政策。

發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，明確生態(tài)保護(hù)者與受益者的權(quán)利義務(wù)，結(jié)合生態(tài)保護(hù)修復(fù)，設(shè)計類型多樣的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項目，多渠道籌措資金，加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ) 償力度。大力推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色化改造，綜合運用環(huán)保、安全及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等多種政策手段，對高污染、高能耗和產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行綠色化改造。

吸引社會各界參與。因地制宜，立足各地自然生態(tài)稟賦，引導(dǎo)各地發(fā)展特色和優(yōu)勢生態(tài)產(chǎn)業(yè);探索建立政府和社會資本合作模式，推行環(huán)境污染第三方治理，培育綜合性環(huán)境服務(wù)企業(yè)，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入生態(tài)市場;加大國際交流合作，吸引國際資本參與。

培育市場運作體系。開展生態(tài)權(quán)屬交易，探索建立碳排放權(quán)、排污權(quán)、取水權(quán)、用能權(quán)等生態(tài)權(quán)屬交易機(jī)制;探索運用綠色金融市場工具，建立綠色信貸服務(wù)體系，成立綠色發(fā)展基金，鼓勵金融機(jī)構(gòu)發(fā)行綠色債券、創(chuàng)新綠色保險產(chǎn)品;構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，探索“生態(tài)+”產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，推動科技、文化與生態(tài)等要素有效融合。

促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值永續(xù)發(fā)展。堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)過程中，把生態(tài)保護(hù)放在首位，尊重自然、保護(hù)自然，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)意識，使人們在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的永續(xù)發(fā)展。（摘編自《中國土地》2019年第9期）