在國土空間規(guī)劃編制和實施中加強耕地保護(hù)

白世強

實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度是我國的基本國策，在建立國土空間規(guī)劃體系、推進(jìn)“多規(guī)合一”過程中，必須將耕地保護(hù)作為底線約束，層層嚴(yán)格落實到位。文章分析了現(xiàn)行土地管理制度在加強耕地保護(hù)方面的主要做法、成效和存在的問題，提出了在國土空間規(guī)劃編制實施中加強耕地保護(hù)的對策措施，守住耕地保護(hù)紅線，從而將“飯碗牢牢端在自己手里”。

土地管理制度在耕地保護(hù)方面取得的成效

耕地保護(hù)總體有力有效?！锻恋毓芾矸ā方⒘艘员Ｗo(hù)耕地為核心的土地管理制度，將耕地保護(hù)作為土地利用總體規(guī)劃編制的基本原則，堅持耕地“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)”，總體實現(xiàn)了耕地占補平衡，有效保護(hù)了耕地資源，將飯碗牢牢端在自己手里。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)層層分解落實到地塊和坐標(biāo)，通過規(guī)劃數(shù)據(jù)庫層層備案管理，實現(xiàn)以圖管地、圖數(shù)一致;將土地利用年度計劃指標(biāo)特別是建設(shè)占用農(nóng)用地、耕地指標(biāo)逐級分解下達(dá)，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地的規(guī)模;通過土地整治復(fù)墾項目實施，補充了大量耕地，總體上實現(xiàn)了耕地保護(hù)數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

耕地質(zhì)量建設(shè)取得較大成效。近年來，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門圍繞改善耕作條件、提高糧食產(chǎn)能，組織實施了農(nóng)用地整理、耕地提質(zhì)改造、自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾、石漠化土地綜合治理等大量土地整治項目，積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。截至2019年年底，全國累計建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田約6.4億畝，顯著提升了耕地質(zhì)量，為糧食產(chǎn)量連年豐產(chǎn)豐收提供了重要保證。

保護(hù)耕地的制度和機制逐步完善。省、市、縣各級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度不斷完善。2017年，黨中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》，提出要嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，改進(jìn)占補平衡管理，推進(jìn)耕地質(zhì)量提升。2019年，國家修訂了《土地管理法》，將基本農(nóng)田升格為永久基本農(nóng)田。自然資源督察制度及執(zhí)法方式更加完善，各地依托衛(wèi)星遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)建立了“天上看、網(wǎng)上管、地上查”的土地資源立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，顯著增強了執(zhí)法能力和耕地保護(hù)力度。

當(dāng)前耕地保護(hù)工作存在的不足

耕地保護(hù)“重數(shù)量輕質(zhì)量”問題不同程度存在。我國城鎮(zhèn)多數(shù)分布于地勢平坦、區(qū)位條件好、灌溉便利的區(qū)域，城鎮(zhèn)建設(shè)不可避免占用周邊的優(yōu)質(zhì)耕地。隨著多年來的墾殖，宜耕后備土地資源已開發(fā)殆盡。為實現(xiàn)耕地占補平衡，補充耕地只能是“上山下灘”，耕地占補平衡做到了數(shù)量上的平衡，但部分是占優(yōu)補劣，質(zhì)量有所下降。

部分補充耕地項目實施對生態(tài)造成不良影響。多數(shù)土地開發(fā)項目區(qū)選在“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）

上，或荒草地、沼澤地、鹽堿地等未利用地占比大的區(qū)域。將這些自然生態(tài)功能強的未利用地開墾為耕地，降低了這些土地的生態(tài)屬性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。新開墾的耕地大多位于人煙稀少的山區(qū)，耕種距離遠(yuǎn)，灌溉條件不良，如果沒有相應(yīng)的人力進(jìn)行深耕細(xì)作，不僅糧食產(chǎn)量極低，而且還會面臨撂荒的危險。一些地方通過殘次林整治砍伐樹木補充耕地，減少了林地面積，對生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生了不良影響。

耕地保護(hù)的激勵性政策措施不足。與其他行業(yè)相比，農(nóng)業(yè)種植效益低下，農(nóng)用地特別是作為耕地利用的經(jīng)濟效益低。農(nóng)業(yè)大縣往往也是財政窮縣，經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)居民收入偏低。各項耕地保護(hù)舉措中，法律法規(guī)、行政管理措施多，經(jīng)濟和市場手段運用少，對違法占用耕地或破壞耕地的懲罰性措施多，對保護(hù)耕地成效好的地方和農(nóng)民激勵性辦法少，財政轉(zhuǎn)移支付和耕地保護(hù)補償有限，難以調(diào)動基層保護(hù)耕地的積極性。

在國土空間規(guī)劃編制和實施中加強耕地保護(hù)的建議

確定并傳導(dǎo)落實耕地保護(hù)目標(biāo)。以國土三調(diào)成果為基礎(chǔ)，結(jié)合“雙評價”（資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價）成果，在國家層面把耕地保有量和永久基本農(nóng)田面積作為國土空間規(guī)劃的約束性指標(biāo)下達(dá)到各省級行政區(qū)。由各省根據(jù)市縣的土地利用現(xiàn)狀、主體功能定位、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等情況，層層分解下達(dá)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面落實到地塊和坐標(biāo)，作為國土空間開發(fā)利用不容突破的底線。

統(tǒng)籌優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田布局。落實中央《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》要求，在保持耕地數(shù)量總體穩(wěn)定的前提下，結(jié)合國土三調(diào)和“雙評價”成果，在國土空間規(guī)劃中微調(diào)優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田的空間布局。將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、全域國土綜合整治增加的耕地納入保護(hù)范圍，將城鄉(xiāng)建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施占用的耕地，污染的耕地，以及需要退耕還林還草還濕的耕地逐步調(diào)出。全面梳理已劃定永久基本農(nóng)田中存在的劃定不實、違法占用、嚴(yán)重污染等問題，進(jìn)行整改補劃，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模和占用耕地規(guī)模。落實上位規(guī)劃下達(dá)的建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，充分考慮市縣主體功能定位、水資源供需、國土開發(fā)強度、城鎮(zhèn)化發(fā)展、人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、批而未供和閑置城鎮(zhèn)建設(shè)用地等因素，框定總量、限定容量，從嚴(yán)從緊安排新增建設(shè)用地規(guī)模，特別是新增建設(shè)占用耕地規(guī)模。對于用地供需矛盾特別突出地區(qū)，要嚴(yán)格設(shè)定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制目標(biāo)。按照避讓優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)保護(hù)紅線的原則，合理確定城鎮(zhèn)發(fā)展的布局形態(tài)，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，對于預(yù)留一定比例留白區(qū)涉及的耕地按現(xiàn)狀保護(hù)，嚴(yán)控轉(zhuǎn)變用途。以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)綠地阻隔建設(shè)開發(fā)無序蔓延，促進(jìn)城鎮(zhèn)集約適度、綠色發(fā)展。

加強耕地保護(hù)信息化管理。依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，將耕地保護(hù)的目標(biāo)、指標(biāo)、空間布局落實到

“一張圖”上，實現(xiàn)智慧耕地平臺與規(guī)劃信息系統(tǒng)兼容連通。將耕地轉(zhuǎn)用審批、占補平衡管理等納入自然資源調(diào)查、國土空間規(guī)劃、建設(shè)用地審批和供應(yīng)、執(zhí)法監(jiān)管全鏈條，實現(xiàn)全流程信息化管理。

探索生態(tài)友好型國土綜合整治模式。針對補充耕地項目實施引發(fā)的不良生態(tài)影響，探索以全域全要素的國土綜合整治作為補充耕地的重要途徑，促進(jìn)補充耕地與生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)籌融合。落實山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)治理的理念，按照“宜耕則耕、宜林則林、宜園則園、宜草則草”的原則，合理確定整治土地的用途，實行生態(tài)護(hù)岸、生態(tài)溝渠、透水道路、農(nóng)田“生態(tài)島”（即草地或林地）等生態(tài)化整治措施，探索生態(tài)友好型國土綜合整治新模式，把增加耕地面積、推進(jìn)造林綠化與改善人居環(huán)境結(jié)合起來，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益共贏，人與自然和諧共生。

創(chuàng)新國土空間規(guī)劃實施管理政策。按照公平保障和有償置換發(fā)展權(quán)的基本思路，妥善處理不同主體功能定位市縣之間耕地保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)問題。城市化地區(qū)耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)不減，但可以通過有償調(diào)劑、“占補平衡”指標(biāo)交易等方式，逐步減少實際耕地面積，由農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增加相應(yīng)耕地保護(hù)面積，實現(xiàn)耕地數(shù)量不減。根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)輸出到城市化地區(qū)人口所需的建設(shè)用地數(shù)量，整治復(fù)墾相應(yīng)的建設(shè)用地規(guī)模，實現(xiàn)“地隨人走”。在耕地保護(hù)管理工作中，實行全國或省域耕地占用和補充平行管理、“收支兩條線”，在嚴(yán)把補充耕地數(shù)量、質(zhì)量關(guān)口的同時，將補充耕地移出用地審批的要件，盡可能降低制度性成本，優(yōu)化營商環(huán)境。（作者單位：河南省自然資源廳）