西藏牧區(qū)基層社區(qū)治理創(chuàng)新研究

【摘 要】 隨著全國社區(qū)化管理程度的不斷深化，西藏也必然會廣泛通過社區(qū)治理來促進(jìn)政府的有效管理。西藏牧區(qū)作為西藏的重要組成部分，也只有創(chuàng)新社區(qū)治理模式，才能實(shí)現(xiàn)西藏牧區(qū)的全面進(jìn)步。通過對西藏牧區(qū)的調(diào)查研究，并主要運(yùn)用田野調(diào)查法針對班戈縣佳瓊鎮(zhèn)進(jìn)行大面積的走訪調(diào)查，對牧區(qū)情況進(jìn)行了解，發(fā)現(xiàn)目前西藏牧區(qū)依然存在著許多草場、經(jīng)濟(jì)、文化觀念等問題。由于地理、自然、歷史等方面原因，西藏牧區(qū)的發(fā)展仍落后于許多地區(qū)，而要實(shí)現(xiàn)全國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家的長治久安，也將必須大力發(fā)展西藏牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)。西藏牧區(qū)基層社區(qū)的治理不僅可以有效的將牧民進(jìn)行集中管理，而且也有利于牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增加牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)收入方式，提高牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)收入，促進(jìn)牧區(qū)的就業(yè)和再就業(yè)水平，同時也為牧區(qū)的安全、和諧與穩(wěn)定作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】 牧區(qū) 社區(qū)治理 創(chuàng)新

我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理經(jīng)歷了“行政主導(dǎo)”“社區(qū)自治”“多元共治”三個層面的探索，但始終無法破解社區(qū)“共同體”的困境。新時代下，面對社會主要矛盾的轉(zhuǎn)移，在黨的十九大報(bào)告中，曾多次提到社區(qū)，加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)等社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，打造共建共治共享的社會治理格局。加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。在西藏牧區(qū)，地廣人稀，草場面積廣闊，長此以往就形成了牧民割據(jù)，信息不暢通，社區(qū)功能弱化，難以為廣大牧民家庭提供更好的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、娛樂等服務(wù)，同時也不利于政府對于大家的有效管理和家庭信息等的了解。因此，西藏牧區(qū)基層社區(qū)的建立和治理問題，亟需社會各界以及當(dāng)?shù)啬撩竦娜χС趾团浜?，以制定好相?yīng)的政策機(jī)制，為西藏牧區(qū)基層提供更好的便民化的服務(wù)，同時更好的實(shí)現(xiàn)全民達(dá)到小康生活的偉大目標(biāo)。

一、基層社區(qū)治理創(chuàng)新探究

通過對佳瓊鎮(zhèn)現(xiàn)行治理模式下所存在的問題分析，結(jié)合目前學(xué)者對牧區(qū)貧困、治理等方面的研究，提出相對應(yīng)的解決對策，以早日實(shí)現(xiàn)牧區(qū)的社區(qū)化管理，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、人文、教育、醫(yī)療等各方面的均衡發(fā)展。

（一）人性異地搬遷，建設(shè)牧區(qū)城鎮(zhèn)化

美國賓夕法尼亞大學(xué)的詹尼斯·范寧·梅登提出“城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，就是經(jīng)濟(jì)和人口的地理集中過程。從經(jīng)濟(jì)增長的角度講，城鎮(zhèn)化可以帶動該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以減少了貧困?！北砻饕环浇?jīng)濟(jì)增長、解決貧困和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，應(yīng)當(dāng)重視城鎮(zhèn)化過程中的聚集現(xiàn)象，但在廣大牧區(qū)全面推進(jìn)城鎮(zhèn)化，其可行性比較低，事實(shí)上，城鎮(zhèn)化是城市化的過程，即城鄉(xiāng)人口在比例上的變動。因此，在牧區(qū)土地產(chǎn)權(quán)制度得到創(chuàng)新和變革之后，使推進(jìn)牧區(qū)集中定居的步伐得到加強(qiáng)，向小城鎮(zhèn)建設(shè)逐步過渡是一種可行性較高的方式，使牧民定居點(diǎn)變成有力生產(chǎn)、方便生活和活動的中心，并形成牧區(qū)一定區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化和生活服務(wù)中心的非建制鎮(zhèn)。牧民的生產(chǎn)生活習(xí)性與牧區(qū)土地產(chǎn)權(quán)制度變遷存在明顯的因果關(guān)系。自西藏民主改革之后，政治制度從根本上發(fā)生了變化，現(xiàn)在牧民的基層組織已從生產(chǎn)隊(duì)到村，對于可放牧的區(qū)域也進(jìn)行了限定，在本隊(duì)、本村的范圍之內(nèi)，逐步縮小了游牧范圍。隨著逐漸變遷的牧場制度，增加的人口，好轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)條件，牧民雖然主要生活形式仍是游牧，但一個由零星幾家牧民相對聚在一起的定居點(diǎn)已漸漸形成，尤其是每年冬季都在定居點(diǎn)生活。因此，在傳統(tǒng)游牧生產(chǎn)方式的背景下，出現(xiàn)了半定居游牧的格局。2003年實(shí)行“草蓄雙承包”制后，牧戶依靠所分到的冬季、夏季牧場，放牧區(qū)域限于自己分得的草場內(nèi)，不再遠(yuǎn)距離游牧，大多已趨于以冬季居住點(diǎn)為主的半定居游牧。通常來說，定居點(diǎn)一般在冬季牧場附近，牧民們冬季往往在冬季定居點(diǎn)過冬，夏季一般舉家搬到夏季牧場放牧。如今，這種方式已經(jīng)成為牧區(qū)主要的生產(chǎn)生活方式。

由于牧民對草場格外的珍惜、對子孫后代有著美好的向往，政府可以主要從這兩個方面著力推動異地搬遷扶貧政策的執(zhí)行。通過實(shí)施異地搬遷扶貧政策，可以使牧民從高海拔草原搬到相對宜居的移民集中點(diǎn)，提高大家的生活水平和質(zhì)量，同時也可以使老人和孩子有一個安定的居所，上學(xué)和醫(yī)療等方面容易得到改善和解決。在對牧民進(jìn)行基礎(chǔ)的思想開導(dǎo)工作之外，還可以通過擴(kuò)大牧區(qū)的市場準(zhǔn)入程度，吸引更多的外資企業(yè)入駐，增進(jìn)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)水平，同時也積極開展體驗(yàn)式牲畜娛樂活動和牧業(yè)旅游，從而提高牧區(qū)城鎮(zhèn)的社會服務(wù)化程度等方式，來使牧區(qū)城鎮(zhèn)更加人性化，并不斷提高牧區(qū)的生活質(zhì)量水平。

（二）完善草場產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)牧民多渠道就業(yè)

如今的牧區(qū)情況，牧民獲得經(jīng)濟(jì)來源主要依靠草場和牲畜，因此，只有使牧民牢牢的掌握住草場承包所有權(quán)，并有足夠的牲畜數(shù)量，才能使得他們有穩(wěn)定的收入，或者有足夠的經(jīng)濟(jì)來源去進(jìn)行生活。牧區(qū)人口的過快增長導(dǎo)致了草場資源的緊俏，難以合理進(jìn)行再分配，主要憑借家庭長輩的再分配，難免存在分配過多或者過少，最終導(dǎo)致許多牧民走向貧困，甚至失業(yè)于家。因此，政府以及相關(guān)部門應(yīng)該通過合適的方式培育牧民的自身適應(yīng)能力，來引導(dǎo)牧民走出牧業(yè)，從事其他非牧業(yè)活動，從而緩解草場壓力，解決牧區(qū)牧民普遍存在的落后問題。

對于所考察的佳瓊鎮(zhèn)來講，在牧區(qū)土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與變革的前提下，組建畜產(chǎn)品經(jīng)營公司的必要性十分突出，畜產(chǎn)品經(jīng)營公司專門經(jīng)營與銷售合作社的各類畜產(chǎn)品，如：牦牛奶、酸奶、牦牛肉、羊肉、皮、毛、絨等，并逐步完善經(jīng)營方式，提高蓄產(chǎn)品的附加值，由過去牧民單戶面對市場的現(xiàn)狀轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N實(shí)體面對市場的形式。那曲的羊毛是典型的藏系羊毛，是編織生產(chǎn)藏毯的經(jīng)典原材料，畜產(chǎn)品經(jīng)營公司可以與各大藏毯生產(chǎn)企業(yè)（目前全區(qū)有18家藏毯生產(chǎn)企業(yè)）簽訂藏系羊毛購銷合同，實(shí)現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)鏈下游的有效對接;牛皮的銷售則與拉薩市皮革廠進(jìn)行聯(lián)系，簽訂購銷合同;各類絨類則與內(nèi)地的相關(guān)企業(yè)建立廣泛的合作關(guān)系，切實(shí)拓寬牧民的增收渠道。同時，可以成立運(yùn)輸車隊(duì)，專門運(yùn)輸本地的各類土特產(chǎn)與生產(chǎn)資料?？傊?，要把政府作為引導(dǎo)、把市場作為導(dǎo)向，把增收作為目標(biāo)，把結(jié)構(gòu)調(diào)整作為主線，把政策、技術(shù)、項(xiàng)目作為手段，立足于發(fā)展現(xiàn)代畜牧的客觀要求，使管理水平提高、效益增加，擴(kuò)大就業(yè)面和就業(yè)力，不僅從政策上而且從實(shí)際效益上吸引廣大牧民搬向集中安置點(diǎn)，從而使畜牧業(yè)健康、穩(wěn)定、快速地提高，并使其向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

（三）加強(qiáng)宣傳教育，改變牧區(qū)傳統(tǒng)落后思想

由于體制不健全、教育投入不足、師資力量薄弱等以上問題，在牧區(qū)教育這種大環(huán)境下，牧區(qū)級小學(xué)的師資及學(xué)生數(shù)量逐年減少，規(guī)模萎縮。牧民居住分散，戶與戶、學(xué)校與戶之間距離非常遠(yuǎn)，提供公共服務(wù)極其困難，再者就是實(shí)行草場承包制后，草場承包到戶，不再合作經(jīng)營，一些家庭就因?yàn)槿鄙俜拍羷趧恿亩屪约旱暮⒆虞z學(xué)，并且認(rèn)為牧區(qū)教育質(zhì)量不高，孩子很難考入高中，但是由于兒童脫離勞動時間太久，從而缺少了放牧的技能和體力，使其不贊同孩子接受教育。在這種情況下，為了提高教育質(zhì)量，重組分散的教育資源，實(shí)現(xiàn)教育公平，教育集團(tuán)化發(fā)展是一條適合當(dāng)?shù)亓夹园l(fā)展的途徑，應(yīng)試行集中辦學(xué)為切入點(diǎn)，加強(qiáng)牧區(qū)小學(xué)的建設(shè)、重組，整合教育資源，提高牧區(qū)小學(xué)的教育管理，大力提倡牧區(qū)小學(xué)以優(yōu)質(zhì)的教育教學(xué)條件吸引學(xué)生，這樣不僅能緩解中心學(xué)校人滿為患的壓力，還可以緩解牧區(qū)小學(xué)教育規(guī)模萎縮的癥狀。

牧區(qū)之所以長期存在較為嚴(yán)重的“等、靠、要”思想，就是因?yàn)槭芙逃潭鹊?，思想觀念比較落后，已經(jīng)習(xí)慣性的認(rèn)為傳統(tǒng)的放牧是可靠的經(jīng)濟(jì)來源方式，長此以往，也就不愿意讓自己的孩子去讀學(xué)，學(xué)習(xí)先進(jìn)的科學(xué)文化知識以及思想和管理方式等。這也就形成了一個惡性循環(huán)，越貧窮，越不愿意出去學(xué)習(xí)，越不學(xué)習(xí)先進(jìn)的知識，就越愿意在牧區(qū)以放牧為生，也就越容易走向持續(xù)貧窮的道路。在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政之下，就依靠政府進(jìn)行補(bǔ)貼資助，更多的將發(fā)家致富和提升生活質(zhì)量的希望寄托在國家政府的扶持上和下世的輪回上，而不想辦法進(jìn)行自我蛻變，從自身找原因，從而找到解決的辦法，自力更生，走向富裕。

盡管目前大量的社會資助機(jī)構(gòu)，自治區(qū)各級人民政府，慈善企業(yè)和人士等已經(jīng)給予牧區(qū)資金、技術(shù)等，同時也出臺了很多惠民政策，但牧區(qū)傳統(tǒng)思想觀念依然嚴(yán)重，難以開化。只有提高牧區(qū)的教育水平，為牧區(qū)提供一個良好的學(xué)習(xí)環(huán)境，通過牧區(qū)一代又一代的不斷學(xué)習(xí)，在自治區(qū)黨委以及教育廳的政策性引導(dǎo)下，加強(qiáng)廣大駐村干部對牧區(qū)的宣傳教育工作，通過教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等，提高牧民的現(xiàn)代化思想觀念水平，只有先脫智才能脫掉舊思想，從而真脫貧。

（四）成立牧區(qū)合作社，恢復(fù)牧區(qū)社區(qū)功能

盡管牧區(qū)現(xiàn)在還不存在名義上的社區(qū)，但是無論按照百度百科對于社區(qū)的定義，還是國內(nèi)外的社會學(xué)家對社區(qū)所下的定義和特征，班戈縣佳瓊鎮(zhèn)都是存在社區(qū)的。并且在異地搬遷政策實(shí)施之后，以及牧民合作社的運(yùn)行之下，佳瓊鎮(zhèn)牧民集中安置點(diǎn)也是必須要具有社區(qū)的功能，提供足夠的醫(yī)療、教育、娛樂、社會保障等服務(wù)的。在社區(qū)治理創(chuàng)新的過程中，發(fā)展牧民專業(yè)合作社是關(guān)鍵一步，就是把分散的牧民聚集起來，經(jīng)過專業(yè)化的培訓(xùn)教育，使其生產(chǎn)專業(yè)化、放養(yǎng)規(guī)模化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展多元化，不斷增加創(chuàng)收渠道，政府帶頭引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀的企業(yè)，提高工作效率，同時使牧民獲得更大的收益，過上幸福的生活。

牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集中化管理，完全可以依靠另外一種方式進(jìn)行過渡，或者直接按照社區(qū)的方式進(jìn)行統(tǒng)一管理，以黨和政府為中心，以合作社為形式，集中居住，集中工作，集中安排，避免各家各戶各自為戰(zhàn)，一是效率低，二是合作范圍窄，三是浪費(fèi)了大量的時間、人力和其他成本，甚至產(chǎn)品質(zhì)量還容易出現(xiàn)問題。通過各家各戶入股合作社的方式，將自家的草場和牲畜按照一定的股份交由合作社統(tǒng)一管理，這樣一來，草場和牲畜的所有權(quán)還屬于自己，但是每年可以從合作社按股份得到分紅，所有牧民可以集中到一起，有的安排去放牧，有的安排去銷售，有的安排外出學(xué)習(xí)技能，有的安排開茶館。。。這樣，既可以節(jié)約人力物力財(cái)力，又可以減少牧民的負(fù)擔(dān)，多出的人力可以流出牧業(yè)或者再就業(yè)，同時合作社可以對外統(tǒng)購統(tǒng)銷，還可以招商引資，吸引外邊企業(yè)入駐，針對牦牛肉、酥油、手工制品、羊毛等開辦加工廠，也可以吸引先進(jìn)旅游項(xiàng)目的開發(fā)和入駐，開發(fā)牧區(qū)體驗(yàn)式旅游等，不僅可以促進(jìn)牧區(qū)人民的就業(yè)，還可以提高當(dāng)?shù)氐氖杖胨剑纬梢粋€良性循環(huán)，使當(dāng)?shù)氐墓芾?、?jīng)濟(jì)和人文等多方面全力發(fā)展。

二、結(jié)語

聚焦西藏牧區(qū)基層社區(qū)治理， 探索當(dāng)前社區(qū)治理中存在的問題及原因， 創(chuàng)新社區(qū)治理模式， 更有利于從微觀入手， 打造社區(qū)治理新格局。社區(qū)治理是國家治理的基層邏輯，促進(jìn)社區(qū)走向善治一直是學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界關(guān)注的前沿問題，促進(jìn)牧區(qū)社區(qū)的治理創(chuàng)新更是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。西藏牧區(qū)海拔高，地域廣闊，人口居住分散，傳統(tǒng)思想觀念嚴(yán)重，在此基礎(chǔ)上去引領(lǐng)牧區(qū)社區(qū)治理創(chuàng)新著實(shí)不易?！肮步ü仓喂蚕怼笔屈h和政府針對社會發(fā)展規(guī)律所提出的一項(xiàng)具有戰(zhàn)略性意義的指導(dǎo)理論，它反映了黨和政府創(chuàng)新社會治理、打造社會共同體的決心和信心。社區(qū)治理的發(fā)展方向必須遵循社會的發(fā)展規(guī)律和邏輯，以“共建共治共享”為準(zhǔn)則，強(qiáng)化社區(qū)共同體認(rèn)識，重構(gòu)社區(qū)治理權(quán)力格局，具體情況具體分析，創(chuàng)新社區(qū)組建形式，以牧區(qū)合作社推進(jìn)社區(qū)的形成和職能的發(fā)揮，從而提升管理的科學(xué)性和專業(yè)性，并借助新興的科學(xué)技術(shù)以及良好的文化氛圍打造智慧社區(qū)，改變牧區(qū)的舊面貌，促進(jìn)牧區(qū)社區(qū)治理的現(xiàn)代化和智能化。

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作者簡介：趙鋒（1991.03.12）性別：男 民族：漢 籍貫：河南省淅川縣 學(xué)歷：碩士研究生 單位：西藏大學(xué) 研究方向：行政管理。