檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟模式構(gòu)建

張秋陽 羅天嬋

【摘 要】 目前，我國行政公益訴訟的制度具備了法律依據(jù)，但是如何有效運(yùn)作和發(fā)展還有待探究。結(jié)合當(dāng)前的改革背景，分析檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中存在的問題與困境，如案件線索來源、調(diào)查取證能力和司法地方化影響等。這些因素使檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟具有被動性和消極性。提出相應(yīng)的解決對策，以期構(gòu)建“積極+合作”的檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟模式，維護(hù)國家和社會公共利益。

【關(guān)鍵詞】 檢察機(jī)關(guān) 行政公益訴訟 “積極+合作”模式

2017年全國人大常務(wù)委員會通過關(guān)于修改《行政訴訟法》的決定，在《行政訴訟法》第25條中國增加一款，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度在全國范圍內(nèi)確立。從2017年7月全面實施檢察公益訴訟制度到2019年1月，檢察機(jī)關(guān)共發(fā)出檢察建議書6萬多份，92%都得到了采納，2018年全國檢察機(jī)關(guān)總共辦理行政公益訴訟108767件，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議101254件，其中97.2%被采納。[1]

一、問題的提出

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是司法改革中檢察院改革的重要一環(huán)，是對檢察權(quán)力做的一次“加法”。但與此同時，伴隨著國家監(jiān)察體制改革，檢察院職務(wù)犯罪偵查職能被整體剝離，移交給國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，這對檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力無疑是一次重大的削弱，不利于其法律監(jiān)督職能的運(yùn)作。因此，充分重視和發(fā)展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟這一制度是檢察院在當(dāng)前人大領(lǐng)導(dǎo)下“一府一委兩院”的政治結(jié)構(gòu)中避免權(quán)力邊緣化的重要途徑。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極認(rèn)真行使提起行政公益訴訟的權(quán)利，夯實法律監(jiān)督者地位。

我國雖然在法律上確立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，但立法過于粗疏，對行政公益訴訟制度沒有做出具體詳細(xì)的規(guī)定。這導(dǎo)致在實踐中出現(xiàn)許多問題，比如檢察機(jī)關(guān)案件線索來源單一、公益訴訟涉及范圍廣，調(diào)查取證困難和費(fèi)用高以及檢察機(jī)關(guān)無法擺脫地方黨委和政府的影響，無力提起行政公益訴訟同地方政府對抗等。在當(dāng)前司法實踐中檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟力量疲軟，呈現(xiàn)出消極或者心有余而力不足的態(tài)勢。為促進(jìn)檢察權(quán)威、維護(hù)公共利益和監(jiān)督制約公權(quán)力的行使，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)克服這些難題，擺脫目前在提起行政公益訴訟中的被動性與消極性，積極行使自己的權(quán)力，為克服自身的缺陷，適當(dāng)?shù)奈丈鐣α浚ⅰ胺e極+合作”的檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度模式，落實檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，順應(yīng)司法改革趨勢，樹立檢察權(quán)威，維護(hù)國家社會公共利益。

二、困境：檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的當(dāng)前實踐

在我國，檢察機(jī)關(guān)是提起行政公益訴訟的唯一主體。作為社會公共利益的維護(hù)者，在行政機(jī)關(guān)違法行政或者不作為導(dǎo)致社會公共利益受到侵害時，向侵犯公共利益的行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，行政機(jī)關(guān)收到檢察建議仍不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向人民法院提起行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)規(guī)范行使職權(quán)。然而，在當(dāng)前實踐下，這項制度的運(yùn)行存在很多問題。作為社會管理者，行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)錯綜復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)并不能及時監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使。行政公益訴訟涉及環(huán)境保護(hù)、國有資產(chǎn)等專業(yè)問題，檢察機(jī)關(guān)工作人員缺乏相關(guān)專業(yè)背景，很難靠自身力量解決。以及一旦提起行政公益訴訟，其往往涉及鑒定、評估等專業(yè)事項，成本高昂。最后，檢察機(jī)關(guān)難以擺脫司法地方化的影響，行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)同地方行政機(jī)關(guān)的一場正面對抗，司法地方化影響足以消解檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的熱情。對于這些困境，在下面分析中詳細(xì)論述。

（一）案件線索來源單一

根據(jù)修改后的《行政訴訟法》規(guī)定，檢察院提起行政公益訴訟的案件線索范圍限定在人民檢察院履職過程中。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件線索主要來源于職務(wù)犯罪偵查當(dāng)中。但監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)不再享有職務(wù)犯罪偵查的權(quán)力，即其提起行政公益訴訟的主要線索來源被斷掉，這導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟領(lǐng)域“無米下鍋”。在其他職能中，檢察機(jī)關(guān)無論是審查逮捕、提起公訴或者接受人民群眾舉報控告的過程中，都呈現(xiàn)案件線索來源單一、不足的情況，和檢察機(jī)關(guān)具有被動性的特點(diǎn)。案件線索是檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟的開端，如果說在獲取線索方面檢察院就呈現(xiàn)出被動的特點(diǎn)，那么希望檢察機(jī)關(guān)通過提起行政公益訴訟樹立檢察權(quán)威便是無稽之談。

（二）調(diào)查取證難

行政公益訴訟往往涉及不特定多數(shù)人的利益，涉及范圍廣、人數(shù)多、案件事實復(fù)雜和通常具有專業(yè)性。比如環(huán)境行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，其中可能涉及水文、生物、等多個方面的知識。而這些知識往往是辦理行政公益訴訟的檢察人員所不具備的。受專業(yè)知識的牽掣，實踐中檢察機(jī)關(guān)會邀請相關(guān)行政部門具備專業(yè)知識的人員參與調(diào)查。這就造成作為被告的行政機(jī)關(guān)的工作人員參與作為原告的檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動的情形，明顯違背了回避原則。此外，在行政公益訴訟中，存在大量的鑒定和評估事項，檢察院只能委托社會機(jī)構(gòu)和組織進(jìn)行評估鑒定，其成本高昂。雖然評估鑒定費(fèi)用由國家財政負(fù)擔(dān)，但是財政預(yù)算是有限的，這種矛盾下往往會抑制檢察機(jī)關(guān)的辦案積極性，對于許多需要鑒定評估問題視而不見，或者說一開始就挑選辦案，對于那些可能耗費(fèi)巨大的案件，檢察機(jī)關(guān)擱置處理。因此專業(yè)知識的鉗制和評估鑒定的高費(fèi)用給檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過程中樹立高門檻，使檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證不利，對于許多調(diào)查活動呈現(xiàn)出消極的態(tài)度，進(jìn)而不能妥善的保護(hù)國家和社會公共利益。

（三）司法地方化影響

一直以來，司法地方化都是困擾我國地方司法的重要因素。我國當(dāng)前的政治結(jié)構(gòu)是人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府一委兩院”。地方檢察院由地方同級人民代表大會產(chǎn)生，受同級人大監(jiān)督。檢察院在行使職權(quán)時很難擺脫同級黨委、政府的干預(yù)。同時由于監(jiān)察委員會的成立，檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆職能的剝離，使檢察院在提起行政公益訴訟，與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行對抗時明顯底氣不足。通過研究顯示，檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟通常是牽涉利害關(guān)系小，不易引起地方行政機(jī)關(guān)對抗的案件，表現(xiàn)出趨易避難的傾向。對于那些嚴(yán)重侵犯公共利益，但是涉及地方政府利益較大，容易引起地方政府反彈的案件，檢察機(jī)關(guān)通過采取慎重的態(tài)度。這顯示出司法地方化對于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟具有很強(qiáng)的阻礙作用。檢察機(jī)關(guān)人員畏于單位財政和人事升遷任免的壓力不敢與行政機(jī)關(guān)正面對抗和激烈交鋒，不能使檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度真正落地，切實維護(hù)國家和社會公共利益。

1. 促進(jìn)建立區(qū)域檢察院協(xié)作機(jī)制

建立區(qū)域檢察院協(xié)作機(jī)制是指在行政公益訴訟領(lǐng)域，可能公共利益在行政區(qū)劃間存在交叉的檢察院之間，如同一水域流經(jīng)地區(qū)的檢察院，建立協(xié)作機(jī)制。比如上海檢察院牽頭建立“長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制”要求四地檢察機(jī)關(guān)在長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面實現(xiàn)信息互通、重大案件通報，解決在公益訴訟中遇到的具體難題。建立區(qū)域檢察院協(xié)作機(jī)制意味著檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件的過程中有其他地區(qū)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行關(guān)注，在辦理跨區(qū)域案件時更有多方檢察主體的參與，這相當(dāng)于檢察機(jī)關(guān)通過聯(lián)合，增加自身權(quán)威以抵抗地方黨委、政府的干預(yù)，使檢察機(jī)關(guān)敢于撬動行政公益訴訟中的“硬骨頭”。

2. 探索管轄制度

從權(quán)力運(yùn)行的角度，行政公益訴訟制度實質(zhì)是檢察權(quán)與行政權(quán)的一場交鋒。在我國地方政治生態(tài)中，行使檢察權(quán)的檢察院通常處于弱勢地位，很難克服地方政府的影響，具有強(qiáng)烈的地方主義色彩，這也是我國公布的行政公益訴訟案件呈現(xiàn)出“趨易避難”趨勢的重要原因。從克服地方主義的角度來說，異地管轄是一個很好的舉措。在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的探索中，部分檢察院進(jìn)行異地管轄的探索。取得了較好的效果。對于行政公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)如果認(rèn)為案件重大復(fù)雜、可能受到同級黨委、政府干預(yù)反彈的案件，應(yīng)當(dāng)提請上級人民檢察院指定其他人民檢察院立案辦理，避免監(jiān)督軟弱。

四、結(jié) 語

在近兩年的改革中，檢察院的職能發(fā)生了重大變化。在行政公益訴訟之中，檢察機(jī)關(guān)要克服司法地方化的負(fù)面影響，以積極主動的態(tài)度落實行政公益訴訟制度，構(gòu)建“積極+合作”的模式，通過同監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立線索反饋機(jī)制、認(rèn)真聽取人民群眾舉報控告和利用互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)拓寬行政公益訴訟的案件線索來源;吸收原有職務(wù)犯罪偵查力量和社會組織力量，增強(qiáng)調(diào)查取證能力;建立區(qū)域檢察協(xié)作機(jī)制和異地管轄制度克服司法地方化。我國檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度還有很長的路要走，除了以上論述的問題外，還有其他許多問題需要解決。我們應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，先構(gòu)建“積極+合作”的模式，有一個穩(wěn)定的框架，再逐步解決實踐中出現(xiàn)的其他問題，使行政公益訴訟成為檢察院樹立檢察權(quán)威的一大利器，達(dá)到維護(hù)社會公共利益，監(jiān)督制約行政機(jī)關(guān)的目的。

【注 釋】

[1] 在2018年《最高人民檢察院工作報告》和最高人檢察院副檢察長張雪樵做客《法治中國說·大檢察官說》第四期《以公益的名義（上）》對行公益訴訟的運(yùn)行情況進(jìn)行分析：http：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201901/t20190111_405013.shtml

【參考文獻(xiàn)】

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作者簡介：張秋陽（1995-）女，漢，四川宜賓，四川大學(xué)法學(xué)院訴訟法學(xué)碩士。