新舊《政府購買服務(wù)管理辦法》比較分析

李兆鑫

2020年3月1日，新的《政府購買服務(wù)管理辦法》（以下簡稱“新辦法”）將正式實(shí)施，此前于2014年12月頒布的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（以下簡稱“暫行辦法”）同時(shí)廢止。

新辦法在供需雙方法律地位、購買服務(wù)范圍、預(yù)算與績效管理等主要方面對政府購買服務(wù)做出了全新規(guī)定。本文試對新舊兩版管理辦法的主要條文進(jìn)行比較分析，以求對政策導(dǎo)向作出更全面解讀。

一、政府購買服務(wù)進(jìn)入成熟期，供需雙方法律地位趨于平等

此次新辦法的頒布實(shí)施，標(biāo)志著在經(jīng)過五年的探索之后，政府購買服務(wù)的理論認(rèn)識、政策框架、管理模式均進(jìn)入成熟期。從行文來看，暫行辦法全文共39條，4615字;新辦法全文35條，2870字。新辦法以更簡練的語言對政府購買服務(wù)進(jìn)行了規(guī)范管理，這主要是因?yàn)椋碚撜J(rèn)識已經(jīng)在這五年得到了普及，新辦法對此方面的描述大幅減少。此外，新辦法側(cè)重負(fù)面約束管理，重點(diǎn)描述什么“不可以”，而暫行辦法則多采用枚舉法，對描述什么“可以”著墨過多。

在法律依據(jù)方面，新辦法刪除了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《國務(wù)院辦公室關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的知道意見》兩個(gè)規(guī)范性文件，顯示近五年來我國相關(guān)立法工作趨于規(guī)范和成熟。與此同時(shí)，與暫行辦法相比，新辦法增加了《中華人民共和國合同法》作為法律依據(jù)。在第二十二條明確規(guī)定，“政府購買服務(wù)合同的簽訂、履行、變更，應(yīng)當(dāng)遵循《中華人民共和國合同法》的相關(guān)規(guī)定”;第二十三條要求，“購買主體應(yīng)當(dāng)與確定的承接主體簽訂書面合同”。關(guān)于政府購買服務(wù)適用行政法還是民商法的爭論，自暫行辦法出臺(tái)以來便一直存在，隨著新辦法對合同法的引用，這一議題的結(jié)論已經(jīng)日益清晰。

此前財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號文）曾明確要求，“加強(qiáng)地方政府誠信建設(shè)，增強(qiáng)契約理念，充分體現(xiàn)平等合作原則，保障社會(huì)資本合法權(quán)益。依法依規(guī)將符合條件的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，按照合同約定及時(shí)履約，增強(qiáng)社會(huì)資本長期投資信心。”這充分說明，政府與社會(huì)資本在購買服務(wù)過程中的法律關(guān)系，更為適用民商法律關(guān)系。

二、規(guī)范購買服務(wù)范圍，下放指導(dǎo)管理權(quán)限

新辦法和暫行辦法均明確對政府購買服務(wù)實(shí)行指導(dǎo)性目錄管理，但管理思維存在正負(fù)方向兩種不同的態(tài)度。

（一）暫行辦法對購買服務(wù)范圍的要求

暫行辦法采用枚舉法，將政府指導(dǎo)性目錄分為基本公共服務(wù)、社會(huì)管理型服務(wù)、行政管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)、政府履職所需輔助性事項(xiàng)及其他適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)六類，明確要求納入指導(dǎo)性目錄的服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)實(shí)施購買服務(wù)。

（二）新辦法對購買服務(wù)范圍的要求

新辦法首先明確政府購買服務(wù)，應(yīng)當(dāng)是各級國家機(jī)關(guān)屬于“自身職責(zé)范圍”且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)。

之后采用別除法，明確六種負(fù)面情形不得納入政府購買服務(wù)范圍，這六種情形包括：

1.不屬于政府職責(zé)的服務(wù)事項(xiàng);

2.應(yīng)當(dāng)由政府直接履職的事項(xiàng);

3.政府采購法律、行政法規(guī)規(guī)定的貨物和工程，以及將工程和服務(wù)打包的項(xiàng)目;

4.融資行為;

5.購買主體的人員招、聘用，以勞務(wù)派遣方式用工，以及設(shè)置公益性崗位等事項(xiàng);

6.法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院規(guī)定的其他不得作為政府購買服務(wù)內(nèi)容的事項(xiàng)。

在此六種情形之外，將指導(dǎo)目錄的管理權(quán)限下放。同時(shí)明確，納入指導(dǎo)目錄且已安排預(yù)算的，“可以”實(shí)施政府購買服務(wù)。

（三）實(shí)施“負(fù)面清單”管理的目的和意義

上述政策態(tài)度的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了尊重市場調(diào)節(jié)機(jī)制的基本原則，同時(shí)密切結(jié)合近年來的管理實(shí)踐，在立法上將假PPP項(xiàng)目排除在政府購買服務(wù)范圍之外。在六種負(fù)面情形中，貨物和工程、融資行為、人員招工等行為均被排除在政府購買服務(wù)的范圍之外。遏制了利用政府購買服務(wù)變相投資、變相舉債、變相用工的勢頭。

三、強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌安排，強(qiáng)化中期管理，結(jié)合績效管理

新辦法和暫行辦法均對政府購買服務(wù)中的預(yù)算管理、績效管理作出了規(guī)范。但與暫行辦法相比，新辦法更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌安排、強(qiáng)化全程管理。

（一）目前政府購買服務(wù)預(yù)算管理中存在的主要問題

暫行辦法要求，“政府購買服務(wù)所需資金，應(yīng)當(dāng)在既有財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排”，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算的資金來源。在管理實(shí)踐中，往往出現(xiàn)先有項(xiàng)目，后補(bǔ)預(yù)算的情況。這種行為有幾個(gè)突出弊端：

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1.政府信譽(yù)下降。項(xiàng)目上馬后，由于缺乏預(yù)算安排，服務(wù)費(fèi)用遲遲不能支付，嚴(yán)重影響政府信用。有些地方，商業(yè)銀行已經(jīng)將政府購買服務(wù)項(xiàng)目拉入黑名單，不予貸款。同時(shí)，由于資金鏈斷裂，各地也出現(xiàn)了一些“半拉子”項(xiàng)目。

2.隱形負(fù)債增加。如前文所述，在政府購買服務(wù)過程中，供需雙方的法律地位平等，由民商法規(guī)范。這就要求，無論是否安排財(cái)政預(yù)算，項(xiàng)目上馬后，政府方對社會(huì)資本方的支付義務(wù)即已形成，造成了隱形負(fù)債增加。

3.缺乏事后監(jiān)督。由于缺少財(cái)政預(yù)算安排，政府方與社會(huì)資本方相互推諉，相互埋怨，雙方關(guān)注重點(diǎn)都在盤算錢的問題，使項(xiàng)目本身的建設(shè)和運(yùn)營被忽視。事后監(jiān)督根本無從談起，項(xiàng)目成本難以控制，項(xiàng)目質(zhì)量無法保證。

（二）新辦法對政府購買服務(wù)預(yù)算管理的新規(guī)范

針對上述問題，新辦法通過強(qiáng)調(diào)預(yù)算統(tǒng)籌安排，強(qiáng)化全程管理，結(jié)合績效管理等方法予以全面規(guī)范。

1.強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌安排。新辦法第十六條規(guī)定，“政府購買服務(wù)項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)在相關(guān)部門預(yù)算中統(tǒng)籌安排”，“未列入預(yù)算不得實(shí)施”。強(qiáng)調(diào)要現(xiàn)有預(yù)算，后有項(xiàng)目。同時(shí)要求，“購買主體在編報(bào)年度預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)反映政府購買服務(wù)支出情況。政府購買服務(wù)支出應(yīng)當(dāng)符合預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定?！?/p>

2.強(qiáng)化中期管理。目前，很多政府購買服務(wù)存在固定性、連續(xù)性的特點(diǎn)，購買服務(wù)的過程要持續(xù)較長時(shí)間。為此，新辦法要求政府購買服務(wù)預(yù)算要“與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接”。

新辦法第二十四條進(jìn)一步要求，“政府購買服務(wù)合同履行期限一般不超過1年;在預(yù)算保障的前提下，對于購買內(nèi)容相對固定、連續(xù)性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來源穩(wěn)定、價(jià)格變化幅度小的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務(wù)合同”。

3.結(jié)合績效管理。盡管暫行辦法也對績效管理作出了要求，但目前，政府購買服務(wù)績效管理普遍較為薄弱。政府購買服務(wù)績效管理關(guān)系到政府購買服務(wù)是否“買得值”的問題，新辦法在政府購買服務(wù)績效管理的主題、對象和方式等作出了更明確的要求，要求開展事前績效評估，定期開展績效評價(jià)，探索運(yùn)用第三方評價(jià)評估，加強(qiáng)評價(jià)結(jié)果運(yùn)用，以期解決“買得值”問題，不斷提高政府購買服務(wù)的質(zhì)量和效益，更好地滿足人民群眾的公共服務(wù)需求。

四、結(jié)語

綜上，隨著新辦法的頒布，標(biāo)志我國政府購買服務(wù)工作進(jìn)入到一個(gè)成熟期。隨著供需雙方主體法律地位的明確，對購買服務(wù)范圍的“負(fù)面清單”管理、預(yù)算管理、績效管理的加強(qiáng)，相信政府購買服務(wù)工作將在規(guī)范中得到長足發(fā)展。

但也應(yīng)當(dāng)看到，與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國開展政府購買服務(wù)工作的時(shí)間較短，在開展此項(xiàng)工作中，如何使新辦法得到貫徹執(zhí)行，依然是一個(gè)新問題。

參考文獻(xiàn)：

[1]《政府購買服務(wù)管理辦法》.財(cái)政部第102號令.2020年1月3日簽發(fā).

[2]《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》.財(cái)綜（2014）96號文.2014年12月15日簽發(fā).

[3]《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》.財(cái)金（2019）10號文.2019年4月22日簽發(fā).

[4]財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就修訂《政府購買服務(wù)管理辦法》答記者問.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2020年2月3日.

[5]伍玉振.政府購買公共服務(wù)價(jià)值導(dǎo)向的偏離與回歸.行政與法，2020年第1期.

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