規(guī)范性文件備案審查范圍探究

祝曉光，袁任新

摘要：備案審查制度是憲法性制度，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)重要的立法監(jiān)督制度，而備案審查范圍是備案審查制度的基礎(chǔ)性、前提性內(nèi)容。將地方“一委兩院”的規(guī)范性文件納入備案審查范圍不僅是必要的，而且是可行的。同時(shí)，備案審查糾錯(cuò)機(jī)制是備案審查制度的重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件;備案審查制度;糾錯(cuò)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D921 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1673-1573（2020）02-0052-06

備案審查是重要的憲法性制度安排，是具有中國特色的憲法監(jiān)督制度。作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)重要的立法監(jiān)督制度，從“五四憲法”初步確立違憲違法監(jiān)督制度，到“八二憲法”初步形成立法監(jiān)督制度，再到《立法法》《監(jiān)督法》明確確立和完善了備案審查制度，備案審查隨著我國社會(huì)主義法治國家的建設(shè)，特別是人民代表大會(huì)制度和立法制度的發(fā)展和完善而逐步建立、發(fā)展和完善，從無法可依到中國特色社會(huì)主義法律體系形成，我國社會(huì)主義法治國家建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段，備案審查也進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。

備案審查范圍是備案審查制度的基礎(chǔ)性、前提性內(nèi)容，雖然憲法、法律對(duì)備案審查范圍作了一些規(guī)定，但隨著我國社會(huì)主義法治建設(shè)的不斷發(fā)展和完善，備案審查工作重要性的日益突顯，擴(kuò)大立法監(jiān)督范圍的要求日益緊迫。各地根據(jù)《監(jiān)督法》的授權(quán)，結(jié)合工作實(shí)際紛紛制定本地用以規(guī)范備案審查工作的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，但因各地實(shí)際情況不同、認(rèn)識(shí)不同，對(duì)該問題存在較大爭議，導(dǎo)致法規(guī)、規(guī)章對(duì)備案審查范圍的規(guī)定差別較大，出現(xiàn)了一些不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題。河北省人大常委會(huì)審議通過了《河北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》，將“一委兩院”納入了地方人大常委會(huì)的備案審查范圍，受到法制日?qǐng)?bào)等新聞媒體的普遍關(guān)注，引發(fā)了社會(huì)熱議[1]。應(yīng)該說，對(duì)備案審查范圍的探究，是備案審查制度切實(shí)擔(dān)負(fù)起提高法律體系內(nèi)在邏輯性、提高立法質(zhì)量的法治使命。

一、現(xiàn)行法律對(duì)備案審查范圍的規(guī)定

（一）備案審查制度不適用于法律

與西方違憲審查制度是對(duì)議會(huì)立法權(quán)的制約不同，我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度，行政、監(jiān)察、司法等國家機(jī)關(guān)都由全國人民代表大會(huì)（以下簡稱“全國人大”）選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。備案審查制度的目的是為了保障法制統(tǒng)一，防止行政、監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)背離法治軌道，體現(xiàn)了權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政、監(jiān)察、司法的監(jiān)督。因此，我國的備案審查制度不適用于法律，而只適用于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等其他規(guī)范性文件。

（二）行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例和規(guī)章

作為統(tǒng)一的單一制國家，我國為解決各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的問題，充分發(fā)揮各地方的主動(dòng)性、積極性，建立了在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)人大和政府為立法主體的層次清晰、權(quán)限明確的多層次立法體制。

為適應(yīng)統(tǒng)一的多層次的立法體制，2000年《立法法》在“八二憲法”和1995年地方組織法初步形成立法監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案，有關(guān)機(jī)關(guān)有權(quán)按照權(quán)限改變或者撤銷相關(guān)的法規(guī)規(guī)章。在明確中央國家機(jī)關(guān)之間、中央與地方國家機(jī)關(guān)之間、地方國家機(jī)關(guān)之間立法權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立了備案審查制度，進(jìn)一步完善了立法監(jiān)督制度。一是界定了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部委規(guī)章和政府規(guī)章等規(guī)范性文件的效力等級(jí)。二是規(guī)定了被動(dòng)審查和主動(dòng)審查兩種審查啟動(dòng)模式，在賦予法定國家機(jī)關(guān)提出審查要求權(quán)力的同時(shí)，賦予其他國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民提出審查建議的權(quán)力，擴(kuò)大了社會(huì)對(duì)立法監(jiān)督的參與渠道。三是對(duì)行使改變或者撤銷權(quán)的備案審查糾錯(cuò)機(jī)制作了較為系統(tǒng)、完整的規(guī)定。這樣規(guī)定的目的是促使立法主體減少規(guī)范性文件之間的沖突和矛盾，減少或者消除立法無序問題，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，保證中央政令暢通，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

（三）人大的決議、決定，政府的決定、命令

撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，撤銷下一級(jí)人大不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定是憲法賦予各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要的監(jiān)督職權(quán)。而《立法法》只是對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、政府規(guī)章的備案審查作了規(guī)定，而對(duì)縣級(jí)以上地方人大審查撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令沒有作出具體規(guī)定，存在國家立法空白，亟需以國家立法的形式進(jìn)一步完善。為履行這一監(jiān)督職權(quán)，一些地方人大常委會(huì)通過地方性法規(guī)形式，建立了規(guī)范性文件備案審查制度。如：1999年《重慶市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》[2]將政府發(fā)布的決定、命令及其他具有普遍約束力的規(guī)定、辦法和區(qū)、縣（市）人大及其常委會(huì)作出的決議、決定納入了備案審查范圍，規(guī)定了備案、審查、撤銷程序。此后，河南、四川等地相繼出臺(tái)地方性法規(guī)，河北省也在2015年制定《河北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》，將設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會(huì)作出的決議、決定等規(guī)范性文件納入了備案審查范圍。地方立法的先行先試為國家立法提供了經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，2006年8月27日第十屆全國人大會(huì)常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第一次以國家立法形式將地方各級(jí)人大及其常委會(huì)作出的決議、決定和各級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令納入了備案審查范圍。

（四）“兩高”的司法解釋

1981年，全國人大常委會(huì)通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，該決議授權(quán)最高人民法院和最高人民檢察院可以對(duì)屬于法院的審判工作和檢察院的檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題進(jìn)行解釋。近40年來，“兩高”發(fā)布了大量司法解釋和司法解釋性質(zhì)的文件，為保證國家法律正確實(shí)施，適應(yīng)司法實(shí)踐需要，促進(jìn)審判、檢察工作正確運(yùn)用法律發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)也出現(xiàn)了些問題，如有的司法解釋與法律規(guī)定相抵觸，不同司法解釋之間不銜接、不協(xié)調(diào)，司法解釋的形式和制定程序不規(guī)范，司法解釋出現(xiàn)立法化傾向等問題，嚴(yán)重影響了法制統(tǒng)一，引發(fā)了社會(huì)普遍關(guān)注，社會(huì)各界法律人士紛紛建議全國人大常委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)司法解釋的監(jiān)督，將司法解釋納入全國人大備案審查范圍。為此，全國人大常委會(huì)于2005年12月審議通過了《司法解釋備案審查工作程序》，首次將司法解釋納入人大備案審查范圍，明確規(guī)定了司法解釋的備案、審查、撤銷程序，規(guī)定了司法解釋之間發(fā)生爭議后的處置機(jī)制。2006年8月27日第十屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過了《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，以國家基本法的形式將“兩高”的司法解釋正式納入了全國人大備案審查范圍。

二、備案審查范圍爭議較大的問題

隨著我國社會(huì)主義法治建設(shè)的快速發(fā)展，人民群眾法律意識(shí)的普遍提升，對(duì)進(jìn)一步完善備案審查制度、擴(kuò)大備案審查范圍的呼聲越來越高，但由于立法的審慎和滯后性，一些問題因未能得到法律的確認(rèn)而陷入爭議，導(dǎo)致法規(guī)、規(guī)章對(duì)備案審查范圍的規(guī)定差別較大，出現(xiàn)了一些不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題，給基層部門和具體工作人員造成了困擾，加大了備案審查工作向下推進(jìn)的難度，同時(shí)也削弱了權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督力度。如地方“一委兩院”制定的規(guī)范性文件是否納入人大的備案范圍，各地的差別較大，亟需從國家立法層面給予回應(yīng)，真正實(shí)現(xiàn)備案全覆蓋?！逗颖笔「骷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》，參照全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》[3]，率先將“一委兩院”制定的規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍，正是地方立法在備案審查范圍上的先行先試，勢(shì)必加快推動(dòng)備案審查全覆蓋的全面落實(shí)。

（一）地方“兩院”制定的規(guī)范性文件

筆者在基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方“兩院”為執(zhí)行法律、法規(guī)和司法解釋而制定了一些具有普遍約束力的規(guī)范性文件，上級(jí)“兩院”通過這些文件，指導(dǎo)下級(jí)法院和檢察院的審判和檢察工作，具有普遍適用性。我國《立法法》第104條明確規(guī)定除最高人民法院和最高人民檢察院以外的其他審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋。根據(jù)這一規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為地方“兩院”的規(guī)范性文件只能起到內(nèi)部指導(dǎo)性作用，不具有普遍約束力，不應(yīng)納入備案審查范圍，由上級(jí)法院或者檢察院自行糾正即可。而有的學(xué)者則認(rèn)為，地方“兩院”無權(quán)制定司法解釋類的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)視作不具有法律效力的規(guī)范性文件，并將全國人大對(duì)地方“兩院”的規(guī)范性文件進(jìn)行備案的行為視為不具有法律效力的監(jiān)督行為[4]。

筆者認(rèn)為，將地方“兩院”的規(guī)范性文件納入備案范圍是必要的，也是可行的。第一，憲法賦予人大監(jiān)督“兩院”的權(quán)力和職責(zé)，不能因地方“兩院”規(guī)范性文件部分內(nèi)容超越權(quán)限而將其排除出監(jiān)督范圍之外。恰恰相反，正是因?yàn)橛小俺綑?quán)限”等問題的存在，更說明將此類規(guī)范性文件納入人大立法監(jiān)督范圍的必要性。第二，地方“兩院”制發(fā)的這些文件，有的涉及案件受理范圍、管轄、執(zhí)行等程序性內(nèi)容，有的對(duì)個(gè)別類型案件適用法律提出了指導(dǎo)性意見，有的對(duì)個(gè)案如何處理的請(qǐng)示作出具有普遍適用性的答復(fù)。如浙江省高級(jí)人民法院在2012年11月制發(fā)的《關(guān)于部分罪名定罪量刑情節(jié)及數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的意見》[5]中，對(duì)在一定條件下因非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別構(gòu)成非法行醫(yī)罪的規(guī)定。這些規(guī)范性文件，雖然不直接涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，但會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，具有普遍適用性，符合規(guī)范性文件實(shí)質(zhì)性要件要求。雖然法律、地方性法規(guī)未將其納入人大備案審查范圍，但全國人大根據(jù)公民的審查建議，按照《全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》的規(guī)定，督促“兩高”和浙江省人大常委會(huì)予以及時(shí)糾正。第三，自1999年《重慶市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》首次以地方性法規(guī)的形式將地方“兩院”制定的規(guī)范性文件納入地方人大備案范圍后，據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，四川、安徽、江蘇、天津等9個(gè)省、自治區(qū)、直轄市通過地方立法將地方“兩院”的規(guī)范性文件納入了地方人大備案審查范圍。經(jīng)過20多年的實(shí)踐檢驗(yàn)，證明這一立法監(jiān)督制度對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件的合法運(yùn)行起到了很好的督促作用，納入人大監(jiān)督范圍是切實(shí)可行，而且是行之有效的。第四，全國人大接受備案審查建議，涉及到地方“兩院”規(guī)范性文件的，普遍采取移送審查的方式移送省級(jí)人大，如果不將地方“兩院”規(guī)范性文件納入地方人大備案審查范圍，就將面臨審查無據(jù)的尷尬。河北省人大在修訂規(guī)范性文件備案審查條例前就遇到了這樣的困境，也是河北省將地方“兩院”規(guī)范性文件納入地方人大備案審查范圍的重要原因。

（二）地方監(jiān)委制定的規(guī)范性文件

2018年新修正的《中華人民共和國憲法》增加了監(jiān)察委員會(huì)等條款，確立了監(jiān)察委員會(huì)（以下簡稱“監(jiān)委”）作為國家機(jī)構(gòu)的法律地位，明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。2019年10月26日，第十三屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，明確賦予國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力，同時(shí)，明確規(guī)定“監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。地方監(jiān)委也像地方政府和“兩院”一樣為執(zhí)行國家法律和監(jiān)察法規(guī)制發(fā)相關(guān)的規(guī)范性文件。對(duì)于是否將地方監(jiān)委制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍，在全國人大明確賦予國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)權(quán)后，只有河北省率先將其納入了備案審查范圍。其他省市人大之所以慎重，是因?yàn)閲冶O(jiān)察機(jī)關(guān)有別于其他國家機(jī)構(gòu)。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由中央紀(jì)委同國家監(jiān)委合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職能，雖然是兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱，但只是一套工作機(jī)構(gòu)，目的是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。紀(jì)律檢查委員會(huì)是我們黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，其制定規(guī)范性文件屬于黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)在發(fā)布之日起30日內(nèi)報(bào)同級(jí)黨委備案。

監(jiān)察機(jī)關(guān)，是我們國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，由人大選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。地方監(jiān)委規(guī)范性文件的備案審查工作尚無法律依據(jù)。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。2018年全國人大法工委《關(guān)于備案審查工作情況的報(bào)告》中明確指出：“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對(duì)象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍，實(shí)現(xiàn)備案全覆蓋”。2019年12月16日第十三屆全國人大常委會(huì)第44次委員長會(huì)議通過《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，第五十五條明確規(guī)定“地方各級(jí)人大常委會(huì)參照本辦法對(duì)依法接受本級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督的地方政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院等國家機(jī)關(guān)制定的有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。”這為地方人大將監(jiān)委的規(guī)范性文件納入備案審查范圍提供了有力支撐。為此，《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》通過后，河北省率先將地方監(jiān)委的規(guī)范性文件納入了備案審查范圍。

（三）黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件

黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件能否納入備案審查范圍一直困擾著各級(jí)人大和政府的備案審查工作，也是學(xué)界爭議比較大的問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，規(guī)范性文件是規(guī)范公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)的抽象行政行為，屬于依法行政的范疇，應(yīng)由政府自行依法制定規(guī)范性文件加以規(guī)范，不宜黨政聯(lián)合發(fā)文[6]。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，黨委和政府聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件，既是政府的文件，也是黨委的決策，性質(zhì)重合，應(yīng)算做黨委文件，不應(yīng)納入備案審查范圍[7]。在實(shí)踐中，各級(jí)各地都未將黨政聯(lián)合發(fā)文明確納入人大的備案審查范圍，甚至浙江省人民政府法制辦公室還制發(fā)了《關(guān)于認(rèn)定行政規(guī)范性文件的指導(dǎo)意見》，該《意見》根據(jù)中國共產(chǎn)黨浙江省委員會(huì)制發(fā)的《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案細(xì)則》的規(guī)定，明確規(guī)定黨政聯(lián)合發(fā)文屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件備案范圍。但從筆者調(diào)研了解的情況來看，四川、廣東、陜西等省的實(shí)踐說明，黨政聯(lián)合發(fā)文納入人大備案審查范圍具有其可行性，且有必要性。

1. 黨政聯(lián)合發(fā)文的必要性。黨政聯(lián)合發(fā)文是我國建國初期的傳統(tǒng)做法，主要原因是當(dāng)時(shí)黨政工作沒有嚴(yán)格區(qū)分。1951年，中共中央辦公廳與政務(wù)院辦公室聯(lián)合制定了《公文處理暫行辦法》，對(duì)黨委、政府發(fā)文文種和內(nèi)容都未做區(qū)分。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我們黨總結(jié)建國以來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為解決黨政不分、以黨代政的問題，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，與政權(quán)組織和其他群眾組織實(shí)行職能分開，各司其職，各負(fù)其責(zé)，進(jìn)行了一系列政治體制改革，在黨政行文上也發(fā)生了變化。1981年2月，國務(wù)院辦公廳制發(fā)《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》。1996年5月，中共中央辦公廳制發(fā)《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》，兩份文件分別對(duì)黨政公文進(jìn)行了分開規(guī)范。雖然在公文規(guī)范上黨政分別制定了規(guī)范性文件，但這一時(shí)期為落實(shí)黨對(duì)國家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨的各項(xiàng)方針政策，從中央到地方還是出臺(tái)了不少黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范性文件。如1995年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》、1997年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》、2005年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》等，這些文件涉及國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、人才工程等重大決策，在推動(dòng)中央決策部署中起到了重要作用。特別是在我國現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制和管理體制下，黨政聯(lián)合發(fā)文就變得越發(fā)必要。因此，2012年，兩部門又重新聯(lián)合印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，之前分別制發(fā)的《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》和《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》也同時(shí)被廢止。

2. 黨政聯(lián)合發(fā)文納入備案審查范圍的必要性。一是在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律的遵守和執(zhí)行是憲法賦予地方各級(jí)人大常委會(huì)的重要職責(zé)。習(xí)近平總書記指出，法是黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身也必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)[8]。各級(jí)黨委和政府要以憲法為核心，依憲治國、依憲執(zhí)政。因此將黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件納入權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍是依憲治國、依憲執(zhí)政的應(yīng)有之意。二是黨內(nèi)規(guī)范性文件主要是為了貫徹落實(shí)中央和上級(jí)黨委重大決策、重要事項(xiàng)，發(fā)揮各級(jí)黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方、實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等方面的重要制度而制定的重要的引導(dǎo)性文件。黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件將政府的抽象行政行為上升為黨的政策，一旦有誤，其可能帶來的消極影響要遠(yuǎn)大于單純的行政規(guī)范性文件，可能會(huì)影響黨的權(quán)威和公信力。三是黨政聯(lián)合發(fā)文由于其發(fā)文主體的雙重性，易造成事實(shí)上的監(jiān)督困境。如，江蘇郭小兵訴江蘇省人民政府政府信息公開一案，所申請(qǐng)公開的“江蘇省委、省政府辦公廳正式批復(fù)20個(gè)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)方案”[9]正因?yàn)槭屈h政聯(lián)合發(fā)文，被最高人民法院駁回再審申請(qǐng)。在黨政聯(lián)合發(fā)文失去社會(huì)監(jiān)督的同時(shí)，由于其發(fā)文主體的雙重性，使黨政聯(lián)合發(fā)文也不受國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。四是按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》的規(guī)定，人大常委會(huì)、政府、軍隊(duì)備案審查工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件可能存在違法違規(guī)問題的，可以向同級(jí)黨委備案審查工作機(jī)構(gòu)提出審查建議。也就是說，人大常委會(huì)對(duì)黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件享有提出審查建議的權(quán)力。但是，雖然賦予了人大常委會(huì)提出審查建議的資格，但如果不納入人大備案范圍，很多文件人大常委會(huì)的備案審查機(jī)構(gòu)是看不到的，就更不要說發(fā)現(xiàn)問題了。五是從黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查和人大規(guī)范性文件備案審查的審查目的和審查標(biāo)準(zhǔn)上，兩者都具有很強(qiáng)的一致性，不存在沖突和矛盾。從目前筆者調(diào)研的情況來看，只有四川、廣東、陜西等省目前是在黨委擬制發(fā)的規(guī)范性文件頒布之前，征求三地省人大常委會(huì)的意見。

綜上所述，同時(shí)，按照黨的十八屆三中、四中全會(huì)要求，以及2018年全國人大法工委關(guān)于備案審查工作情況的報(bào)告中明確提出的，只要文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對(duì)象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍的總要求。政府作為人大的主要監(jiān)督對(duì)象，有必要將黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件納入人大的備案范圍。

三、與爭議性問題相關(guān)的糾錯(cuò)機(jī)制問題

備案審查糾錯(cuò)機(jī)制是備案審查制度的重要內(nèi)容，是備案審查機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件，經(jīng)過審查認(rèn)為存在不合法、不適當(dāng)?shù)那樾?，按程序予以糾正的工作方法與措施。我國《立法法》《監(jiān)督法》對(duì)明確納入備案審查范圍的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、自治條例和單行條例、人大的決議、決定、政府的決議、命令規(guī)定了完整的糾錯(cuò)機(jī)制，包括：溝通協(xié)商、提出審查意見、糾正、撤銷等。但對(duì)前述爭議較大的三種規(guī)范性文件，直接套用現(xiàn)有的糾錯(cuò)程序，筆者認(rèn)為存在較多問題，需要探索新的路徑。

（一）關(guān)于對(duì)地方“兩院”的規(guī)范性文件的糾錯(cuò)機(jī)制

雖然按照憲法規(guī)定，地方人大負(fù)有在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行的職責(zé)，縣級(jí)以上的地方人大常委會(huì)監(jiān)督同級(jí)人民法院和人民檢察院的工作，據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)有9個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大通過地方立法，將地方“兩院”的規(guī)范性文件納入了備案審查范圍。全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議通過的《法規(guī)司法解釋備案審查工作辦法》也將地方“兩院”的規(guī)范性文件納入人大備案范圍[3]。雖然納入了備案范圍，但在糾錯(cuò)機(jī)制上卻找不到憲法和法律依據(jù)。憲法和地方組織法、監(jiān)督法等法律只賦予了各級(jí)人大撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令的權(quán)力，按照公權(quán)力“法無授權(quán)不可為”的憲法原則，全國人大雖然可以以內(nèi)部規(guī)則的形式把地方“兩院”的規(guī)范性文件納入地方人大備案范圍，但如果審查出了不合法、不適當(dāng)?shù)膯栴}，地方人大是無權(quán)撤銷的，只能通過溝通協(xié)調(diào)、提出審查意見的方式督促制定機(jī)關(guān)修改或者撤銷。如果制定機(jī)關(guān)拒不糾正，備案審查機(jī)關(guān)將束手無策，任由不合法、不適當(dāng)?shù)膯栴}存在，這將嚴(yán)重影響國家法制統(tǒng)一，影響備案審查機(jī)關(guān)的權(quán)威性，使規(guī)范性文件備案審查制度形同虛設(shè)。因此，有必要進(jìn)一步完善地方“兩院”規(guī)范性文件的糾錯(cuò)機(jī)制。

通過以上分析我們可見，爭議問題糾錯(cuò)機(jī)制的不足是因?yàn)槿鄙賴曳梢罁?jù)，那么糾錯(cuò)機(jī)制的完善就需要從國家法律層面加以解決，單靠全國人大內(nèi)部規(guī)范性文件難以解決爭議問題糾錯(cuò)程序的合法性問題。因此，建議在地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、監(jiān)督法中補(bǔ)充相關(guān)內(nèi)容。補(bǔ)充內(nèi)容的機(jī)制設(shè)計(jì)可以有三個(gè)路徑：一是直接在《組織法》《監(jiān)督法》中賦予地方人大常委會(huì)撤銷地方“兩院”不合法、不適當(dāng)規(guī)范性文件的權(quán)力。二是賦予地方人大向最高人民法院和最高人民檢察院書面提出進(jìn)行審查要求的權(quán)力，由“兩高”責(zé)成地方“兩院”糾正。三是賦予地方人大可以向全國人大常委會(huì)就地方“兩院”規(guī)范性文件書面提出進(jìn)行審查要求的權(quán)力，由全國人大常委會(huì)責(zé)成“兩高”就地方“兩院”規(guī)范性文件存在的合法性問題予以糾正。

（二）關(guān)于對(duì)黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件的糾錯(cuò)機(jī)制

由于制發(fā)主體的雙重性，對(duì)黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件不能簡單地套用現(xiàn)有的一般的備案審查糾錯(cuò)程序。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第二十條第二款的的規(guī)定[10]，人大常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件可能存在違法違規(guī)問題的，可以向同級(jí)黨委備案審查工作機(jī)構(gòu)提出審查建議。也就是說，人大常委會(huì)對(duì)黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件享有提出審查建議的權(quán)力。如前所述，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》只是賦予了人大常委會(huì)提出審查建議的資格，缺少事前的溝通協(xié)調(diào)和事后的糾錯(cuò)追蹤。從筆者了解的情況來看，目前做的比較好的是四川省和廣東省，兩省人大與同級(jí)黨委建立了非常好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，同級(jí)黨委制定的規(guī)范性文件在出臺(tái)前都會(huì)征求兩省人大常委會(huì)意見，從而最大限度避免了此類規(guī)范性文件出現(xiàn)合法性和不適當(dāng)問題的可能性，其經(jīng)驗(yàn)非常值得借鑒。

鑒于以上原因，對(duì)黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件的糾錯(cuò)機(jī)制可以從以下幾個(gè)方面加以補(bǔ)充完善。一是建立征求意見機(jī)制，借鑒四川、廣東兩省經(jīng)驗(yàn)，各級(jí)黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件在制發(fā)前征求同級(jí)人大常委會(huì)的意見。二是建立問題溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和提出審查意見機(jī)制，以現(xiàn)有的備案審查溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和提出審查意見機(jī)制為基礎(chǔ)，當(dāng)人大備案審查工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件存在合法性和適當(dāng)性問題時(shí)，可以與制定機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，或者向同級(jí)黨委提出正式的審查意見，供同級(jí)黨委研究處理。三是建立問題上詢機(jī)制，如果備案審查機(jī)構(gòu)認(rèn)為黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件確實(shí)存在合法性和適當(dāng)性問題，同級(jí)黨委不予糾正的，可以由備案審查機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)備案審查機(jī)構(gòu)就該問題進(jìn)行審查，由上一級(jí)備案審查機(jī)構(gòu)向同級(jí)黨委提出審查意見，由上級(jí)黨委研究決定是否予以修改或者撤銷。

（三）關(guān)于對(duì)監(jiān)察法規(guī)和地方監(jiān)委規(guī)范性文件的糾錯(cuò)機(jī)制

對(duì)監(jiān)察法規(guī)和地方監(jiān)委規(guī)范性文件的糾錯(cuò)機(jī)制，既如地方“兩院”規(guī)范性文件一樣缺少法律依據(jù)，又如黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件一樣因發(fā)文主體的雙重性而具有復(fù)雜性?！侗O(jiān)察法》通過后，2018年8月24日黑龍江省率先在《黑龍江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》[11]中將縣級(jí)以上監(jiān)察委員會(huì)制定的規(guī)范性文件納入了備案審查范圍，其審查糾錯(cuò)程序采取了由制定機(jī)關(guān)向常委會(huì)提出專項(xiàng)報(bào)告的形式。即如果監(jiān)察委員會(huì)制定的規(guī)范性文件存在其條例所列情形之一，未依照書面審查意見修改或者廢止的，備案審查工作機(jī)構(gòu)可以建議主任會(huì)議要求監(jiān)察委員會(huì)向人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出專項(xiàng)報(bào)告。但對(duì)常委會(huì)是否審議專項(xiàng)報(bào)告，審議后如果認(rèn)為制定機(jī)關(guān)仍然需要修改或者撤銷該如何處理，沒有再繼續(xù)規(guī)定。

筆者認(rèn)為，造成上述問題的根本原因還是缺少基本法的授權(quán)。這需要適應(yīng)憲法修改的新情況，適時(shí)修改立法法、監(jiān)督法等法律，而這種修改不單只局限于將地方監(jiān)察委員會(huì)制定的規(guī)范性文件納入同級(jí)地方人大常委會(huì)備案審查范圍，還應(yīng)包括糾錯(cuò)機(jī)制的完善與補(bǔ)充。例如賦予地方人大常委會(huì)撤銷同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)制定的不合法、不適當(dāng)規(guī)范性文件的權(quán)力。

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責(zé)任編輯：李金霞

The Scope of Normative Document Filing and Review

Zhu Xiaoguang1， Yuan Renxin2

（1.Research Office， Standing Committee of Hebei Provincial People's Congress， Hebei Shijiazhuang 050051， China;

2. Committee for Legislative Affairs， Standing Committee of Hebei Provincial People's Congress， Hebei Shijiazhuang 050051， China）

Abstract： The archival filing and examination system is a constitutional system， is an important legislative supervision system of the organs of state power， and the scope of the archival filing and examination system is the basic， proactive content. It is not only necessary but also feasible to include the normative documents of the local first Committee and two houses of parliament into the scope of record-keeping and review. Meanwhile， the mechanism of archival filing examination and correction is an important part of the archival filing and examination system.

Key words： normative documents; filing and examination system; error correction mechanism