環(huán)境稅功能定位探析

李雯靜

摘要：環(huán)境稅自問世以來，其環(huán)保規(guī)制作用效果明顯，然而其收入功能常常被忽視，環(huán)境稅收入——規(guī)制二元功能在不同國家的環(huán)境稅中均有體現(xiàn)。文章通過對(duì)英國最具代表意義的環(huán)境稅稅種的梳理和介紹，探索二元功能在英國環(huán)境稅中的體現(xiàn)和現(xiàn)實(shí)效果，以探析環(huán)境稅規(guī)制功能和收入功能發(fā)揮的作用。

關(guān)鍵詞：英國環(huán)境稅 收入功能 規(guī)制功能 功能定位

一、環(huán)境稅零稅收反思與功能定位

環(huán)境稅作為一種具有明顯規(guī)制功能的稅種，其環(huán)保的主要立法目的總是在人們的心中無限放大，收入功能卻常常被人們忽略，甚至還有零稅收的呼聲，質(zhì)疑環(huán)境稅收入的穩(wěn)定性。有學(xué)者認(rèn)為獲取財(cái)政收入不是環(huán)境稅的主要目的，甚至也不是附屬目的，而環(huán)境稅的收入越少，則證明環(huán)境保護(hù)的效果越好。①還有人提出，環(huán)境稅應(yīng)該起到“威懾”作用，最好征不到一分錢。②可是某種稅的設(shè)立理應(yīng)要有財(cái)政收入目的，如若不然，還能是真正的稅嗎？

環(huán)境稅具有生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)利益早已被發(fā)現(xiàn)，1991年大衛(wèi)·皮爾斯就有相關(guān)的闡述。他發(fā)現(xiàn)以碳稅為代表的環(huán)境稅，具有明顯的“雙重紅利”。碳稅可以明顯規(guī)制碳排放行為，這是第一重紅利。他仔細(xì)研究了相關(guān)國家碳稅收入等數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)英國在引入碳稅后新增了880萬英鎊收入，約占當(dāng)年國民生產(chǎn)總值的2%到3%;法國碳稅收入約占當(dāng)年國民生產(chǎn)總值的3%。這些都體現(xiàn)了碳稅的第二重紅利——增加財(cái)政收入。③目前，學(xué)界日益承認(rèn)環(huán)境稅的雙重紅利是存在的，只是對(duì)第二重紅利看法有些不同，質(zhì)疑環(huán)境稅的收入功能，提出“零稅收”是不可取的。

為了滿足歐盟對(duì)家庭垃圾量下降的要求，英國環(huán)境稅應(yīng)時(shí)而生。在隨后的發(fā)展過程中，無論是通過建立環(huán)境核算賬戶還是依據(jù)碳社會(huì)成本來確定環(huán)境稅，環(huán)境稅的環(huán)境收入功能都有較大程度的體現(xiàn)。英國環(huán)境稅體系相對(duì)較為完善，筆者嘗試通過分析相關(guān)制度，從而探索環(huán)境稅功能定位以期對(duì)我國環(huán)境稅功能有更為全面的認(rèn)識(shí)。

二、英國環(huán)境稅的發(fā)展

1920年，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中闡述了外部不經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化理論即用政府干預(yù)下的稅收手段調(diào)節(jié)外部不經(jīng)濟(jì)，西方環(huán)境稅理論起源于此。1996 年英國首次嘗試建立垃圾填埋稅，隨后，環(huán)境稅費(fèi)的規(guī)制方式被廣泛的應(yīng)用。1972年，英國政府首次提出環(huán)境稅的概念，后來通過“稅制綠化”運(yùn)動(dòng)來調(diào)節(jié)財(cái)稅政策，1997年正式開始建立環(huán)境稅制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善的目標(biāo)。

英國的環(huán)境稅較為明顯地體現(xiàn)在能源（碳?xì)溆投?、氣候變化稅、化石燃料稅）、污染：（垃圾填埋稅）、交通（航空乘客稅、機(jī)動(dòng)車稅）資源（資源總量稅也叫石方稅）四個(gè)方面，除了這幾個(gè)稅種之外還主要體現(xiàn)在礦物燃料稅、增值稅減稅制度、房屋能耗評(píng)級(jí)機(jī)制以及溫室氣體排放機(jī)制。本文主要從氣候變化稅、垃圾填埋稅、航空乘客稅、石方稅四個(gè)稅種入手分析其功能。

（一）氣候變化稅（Climate Change Levy）

從1996年金融法案（Finance Act）到2001年《氣候變化稅條例（The Climate Change Levy （General） Regulations 2001）》《氣候變化協(xié)議（Climate Change Agreement）》氣候變化稅進(jìn)入了英國人的視野，并于2001年4月1日開始征收，這是當(dāng)時(shí)環(huán)境稅史上的初次嘗試。氣候變化稅的納稅人是使用燃料的工商業(yè)和公共部門，征稅對(duì)象為企業(yè)供應(yīng)的特定能源。此稅根據(jù)能源的消耗量征收。不同能源品種根據(jù)其能量含量，執(zhí)行不同的稅率，稅率從2001年到2006年，相對(duì)較為穩(wěn)定。不過英國政府從2007年開始對(duì)稅率略作調(diào)整，稅率開始逐年遞增。

英國政府計(jì)劃氣候變化稅開征的第一年即可以完成增收8億至10億英鎊（大約合英政府財(cái)政總收入0.25%）的目標(biāo)，在此同時(shí)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和環(huán)境設(shè)備的大量投資，將增加的部分幾乎全部用于環(huán)保。④

（二）垃圾填埋稅（Landfill Tax）

1996年10月1日開始，英國開征垃圾填埋稅，該稅是對(duì)傾倒的垃圾所征收的稅。納稅主體為垃圾填埋場(chǎng)的所有者或?qū)嶋H經(jīng)營者，征稅對(duì)象為1996年10月1日后填埋在一個(gè)垃圾填埋場(chǎng)的廢棄物。最初稅率為7英鎊/噸，此項(xiàng)政策有助于激勵(lì)國民回收垃圾，初設(shè)之時(shí)此項(xiàng)稅為定額稅率，近年來開始逐步提高。2014年之后政府將繼續(xù)提高其標(biāo)準(zhǔn)稅率，預(yù)計(jì)到2020年每噸垃圾填埋稅的標(biāo)準(zhǔn)稅率控制在80英鎊/噸之下。2009年11月起英國政府在倫敦啟動(dòng)了按照垃圾容量征收的垃圾桶稅。政府給1/5的居民家庭發(fā)放了專門的垃圾箱，這也是垃圾填埋稅征收方式的重要改革。⑤

（三）航空乘客稅（Air Passenger Duty）

英國從1994年11月1日起開征航空乘客稅，該稅是對(duì)英國機(jī)場(chǎng)起飛的載重量超過十噸或者座位數(shù)量在20座以上的應(yīng)稅航空器上搭乘的乘客征收的一種消費(fèi)稅，在旅客購買機(jī)票之時(shí)，由其出票公司代為收取。此稅的稅率是有分段的定額稅率，稅率的高低取決于飛行的遠(yuǎn)近以及艙位種類。雖然據(jù)英國財(cái)政部曾經(jīng)預(yù)計(jì)航空稅率提高，可以在2010年至2012年期間，每年削減30萬噸二氧化碳排放量，但據(jù)調(diào)查，這項(xiàng)措施直接影響到了旅客出行和機(jī)場(chǎng)運(yùn)營，不利于GDP的增長，有可能影響國民就業(yè)。

（四）石方稅（Aggregate Levy）

英國政府自2000年4月1日起推出石方稅，對(duì)利用英國陸地和水域范圍內(nèi)石方（石頭、沙子、砂粒、礦石）進(jìn)行商業(yè)開采活動(dòng)的開采者征稅。它的誕生經(jīng)歷了從1998年開始為期兩年的調(diào)查、尋找替代方案最終確定征稅的艱難過程，其稅率為定額稅率，起初稅率為1.60英鎊/噸，目前為2.10英鎊/噸。石方稅稅收用于治理礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)環(huán)境造成的危害，降低負(fù)面環(huán)境影響。開征石方稅之后其征收總量一直在減少。例如，從2005年到2010年，征收總量就減少了34%，可見環(huán)保規(guī)制效果較為顯著。⑥

三、環(huán)境稅“規(guī)制—收入”二元功能分析

從以上的介紹中我們不難看出環(huán)境稅誕生初期是以規(guī)制不環(huán)保的行為作為主要價(jià)值定位的，經(jīng)過發(fā)展環(huán)境稅的收入功能就逐漸體現(xiàn)出來，為環(huán)境稅的長期發(fā)展保駕護(hù)航。

（一）環(huán)保規(guī)制功能

1.污染總量減少，環(huán)保效果明顯。英國環(huán)境稅自開征以來，污染總量明顯減少。英國政府在2006年的報(bào)告中提到：“氣候變化稅開征以來，已經(jīng)減少了2800萬公噸以上的碳排放量。到2010年征收該稅每年至少減少350萬公噸碳排放?！雹叨盥穸惛亲層_(dá)到了歐盟填埋規(guī)則：“2016 年前家庭垃圾的填埋量下降到 35%” 的要求，可見其對(duì)英國環(huán)境的貢獻(xiàn)是十分可觀的。

2.環(huán)境稅倡導(dǎo)環(huán)保的生產(chǎn)生活方式。除了總量減少的環(huán)保規(guī)制效果之外，英國的環(huán)境稅以及環(huán)境制度著重倡導(dǎo)環(huán)保的生產(chǎn)生活方式。如氣候變化稅的優(yōu)惠政策，在英國氣候變化稅中規(guī)定“不在英國境內(nèi)燃燒（消耗）、可再生能源發(fā)電、不被用作燃料”都免征氣候變化稅。這樣的規(guī)定無疑是激勵(lì)應(yīng)稅企業(yè)能夠減少使用不環(huán)保的燃料，提高能源的利用率，對(duì)英國大氣保護(hù)大有益處。

除此之外，2010年4月1日英國財(cái)政部出臺(tái)了氣候變化稅的減征制度，持有氣候變化協(xié)議（Climate Change Agreement）的企業(yè)可以獲得減征，即在自愿的基礎(chǔ)上，企業(yè)如期完成與核定年度減排目標(biāo)就可減征80%氣候變化稅。除此之外還給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)5年內(nèi)減征50%氣候變化稅的優(yōu)惠政策;同時(shí)設(shè)立了減排基金和針對(duì)小企業(yè)的碳基金，以此鼓勵(lì)更多的企業(yè)提高能效，減少氣體排放。企業(yè)只要加入了協(xié)議，除了可以享受氣候變化稅的優(yōu)惠政策外，還可以向財(cái)政部申請(qǐng)免息貸款，用于企業(yè)的技術(shù)和設(shè)備的環(huán)保型更新，現(xiàn)在越來越多的企業(yè)加入此協(xié)議。⑧垃圾填埋稅到垃圾桶稅的改革變遷也是倡導(dǎo)一種更為環(huán)保的垃圾處理方式，垃圾填埋稅、填埋不達(dá)標(biāo)罰款的機(jī)制、垃圾填埋社區(qū)基金相互配合，使得英國的垃圾處理的環(huán)保性大大提高。

環(huán)境稅的推行使得污染總量減少，不環(huán)保的行為得到規(guī)制，經(jīng)過不斷的改革和成長，在優(yōu)惠政策的輔助下，環(huán)境稅出色地完成了環(huán)保任務(wù)，促進(jìn)了綠色生活生產(chǎn)方式的形成。

（二）環(huán)境收入功能

我們不難發(fā)現(xiàn)，英國環(huán)境稅主要稅種的稅率幾乎都是在逐年升高，除了有加大力度促進(jìn)環(huán)保的目的之外無疑也是環(huán)境收入功能的明顯體現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)英國的環(huán)境稅收入由 1993 年的 197 億英鎊增加到2010 年的 421 億英鎊，18 年增長了 114%;2010 年環(huán)境稅收入占稅收總收入的 7.6%，占 GDP 的比例為 2.7%。雖然環(huán)境稅收更多是用于環(huán)境維護(hù)和治理，二次分配可能性較低，但可以讓環(huán)保的經(jīng)濟(jì)壓力由每一個(gè)應(yīng)稅主體和國家共同來承擔(dān)而不是僅僅依靠財(cái)政撥款和針對(duì)少數(shù)人的罰款，從這個(gè)角度來看環(huán)境稅的收入功能就不言而喻了。⑨

其實(shí)征收航空旅客稅一直有爭(zhēng)議。據(jù)英國財(cái)政部預(yù)計(jì)，航空乘客稅的稅率提高在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)也大幅提高了旅客的航空成本，直接影響到旅客出行和機(jī)場(chǎng)運(yùn)營。機(jī)場(chǎng)運(yùn)營商協(xié)認(rèn)為提高稅率影響就業(yè)，曾呼吁廢除。英國大臣喬治·奧斯本（Chancellor George Osborne）曾在緊急預(yù)算會(huì)議上宣布政府將進(jìn)行航空乘客稅的改革。⑩盡管是在這樣的呼聲中，航空乘客稅依舊沒有降低稅率，除了環(huán)保作用之外，我們是否可以大膽猜測(cè)這其中是否有些許財(cái)政收入的考量。

更值得注意是在開征石方稅的同時(shí)，英國政府降低了0.1%的雇主社會(huì)保障稅稅負(fù)，始征垃圾掩埋稅的同時(shí)，通過降低0.2%的企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)稅實(shí)施收入返還，這也證明了環(huán)境稅已經(jīng)充當(dāng)了增加財(cái)政收入的角色，在整個(gè)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化中起到了積極作用。英國的國民經(jīng)濟(jì)核算賬戶是英國的一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)制度，而環(huán)保核算賬戶是其中重要的組成部分。以上分析的種種，我們不難看出英國環(huán)境稅建立初期就有收入功能的考量。

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四、結(jié)語

隨著環(huán)境稅的進(jìn)一步推進(jìn)，環(huán)境稅收入不斷增長，對(duì)財(cái)政收入起到調(diào)節(jié)作用。今時(shí)今日環(huán)境稅的收入功能已經(jīng)是其功能中不可忽略的一部分。經(jīng)濟(jì)的增長必然伴隨著環(huán)境的破壞，我們倡導(dǎo)的是一種合法的排污行為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間做出平衡。任何一種稅收都是服務(wù)于國家的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和財(cái)政收入，環(huán)境稅作為其中之一更是無法避免。我們應(yīng)該正視環(huán)境稅的收入功能，在很多國家，環(huán)境稅收入不是簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的增加財(cái)政收入，而是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、收入分配公平的重要方法。在我國，我們也需要環(huán)境稅的收入功能促進(jìn)稅制優(yōu)化改革，為我國的可持續(xù)發(fā)展增加新的動(dòng)力。

注釋：

①熊偉.《環(huán)境財(cái)政、法制創(chuàng)新與生態(tài)文明建設(shè)》.《法學(xué)論壇》，2014年第4期，第62-69頁。

②邢會(huì)強(qiáng).《基于激勵(lì)原理的環(huán)境稅立法設(shè)計(jì)》.《稅務(wù)研究》，2013年第7期，第60-64頁。

③See D. W. Pearce，The Role of Carbon Taxes in Adjusting to Global Warming，Economic Journal，1991，101（407），pp. 938-948.

④參見環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司編.《環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策匯編》.北京：中國環(huán)境出版社，2016年第1版，第1256-1261頁。

⑤參見李振京，沈宏，劉煒杰.《英國環(huán)境稅稅收制度及啟示》.《宏觀經(jīng)濟(jì)原理》，2012年第3期，第81頁。

⑥參見環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司編.《環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策匯編》.北京：中國環(huán)境出版社，2016年第1版，第1256-1261頁。

⑦ 參見李振京，沈宏，劉煒杰.《英國環(huán)境稅稅收制度及啟示》.《宏觀經(jīng)濟(jì)原理》，2012年第3期，第81頁。

⑧參見高世星，張明娥.《英國環(huán)境稅稅收的經(jīng)驗(yàn)與借鑒》.《各國稅收縱橫》，2011年第13期，第52頁。

⑨參見環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司編.《環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策匯編》.北京：中國環(huán)境出版社，2016年第1版，第1256-1261頁。

⑩參見謝穎.《英國環(huán)境稅制的演變及效應(yīng)評(píng)估》.《生產(chǎn)力研究》，2014年第19期，第59-61頁。

參見何錦前.《論環(huán)境稅法的功能定位——基于對(duì)“零稅收論”的反思》.《現(xiàn)代法學(xué)》，2016年第4期，第97-109頁。

作者系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士