以黨章為根本?加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系

【摘 要】 文章闡述了當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)基本形成的“1+4”的基本框架和四大法規(guī)制度板塊，指出仍然存在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)快慢不一、黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)不足、執(zhí)行機(jī)制不健全等短板。認(rèn)為應(yīng)加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系;銜接協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律;重點(diǎn)提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。在堅持“憲法至上、黨章為本”和合憲性、合法性基本原則的前提下，完善黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制、銜接協(xié)調(diào)黨規(guī)與國法，重點(diǎn)提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。

【關(guān)鍵詞】 黨規(guī)姓黨;銜接協(xié)調(diào);執(zhí)行力

黨內(nèi)法規(guī)體系的完備程度直接影響法治中國建設(shè)進(jìn)程，影響國家治理能力現(xiàn)代化水平。十九屆四中全會作出的13個方面重要安排部署，每一個都不同程度地需要黨內(nèi)法規(guī)制度予以支撐。全會公報使用了“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”這一措辭，相較以往的“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，增加了“加快”，刪除了“比較”和“制度”，增刪之間體現(xiàn)了更高更快更強(qiáng)的目標(biāo)要求。

一、“1+4”黨內(nèi)法規(guī)體系已基本形成

（一）厘清黨規(guī)與國法的邊界

建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，必須首先解決的一個基礎(chǔ)性問題就是厘清黨規(guī)與國法的邊界。

1.國家法律只能由國家機(jī)關(guān)依職權(quán)制定，黨內(nèi)法規(guī)制定主體則僅限“黨的中央組織及中紀(jì)委、黨的中央各部門、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委”這三類。2016年底《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，并于2017年5月在沈陽、武漢、蘭州等7個副省級城市和省會城市開展了一年試點(diǎn)。

2.“黨規(guī)姓黨”。黨內(nèi)法規(guī)本質(zhì)上是政治立法，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際上就是黨內(nèi)規(guī)矩，這也是黨規(guī)最本質(zhì)、最鮮明特征，必須旗幟鮮明講政治。作為法規(guī)的一種特殊表現(xiàn)形式，黨內(nèi)法規(guī)以黨的紀(jì)律作為保障。黨規(guī)兼具政言政語、黨言黨語、法言法語的特征。[1]

3.正確認(rèn)識黨規(guī)先進(jìn)性與國法穩(wěn)定性。黨章雖然不是國家法律，但其政治效力卻是高于國法的，每次黨章重大修改后，憲法也相應(yīng)隨之修改。支撐黨章、黨代會報告等黨規(guī)、黨內(nèi)重要文件權(quán)威的重要因素，不是其穩(wěn)定性而是其先進(jìn)性;與黨規(guī)相比，國法特別是憲法作為全體人民的共識，支撐其權(quán)威的重要因素是共識性而非先進(jìn)性。

4.憲法法律秉持的是權(quán)利本位，黨章黨規(guī)秉持的是義務(wù)本位，這是保持黨的先進(jìn)性、純潔性的必然要求。以入黨誓詞為例，入黨誓詞是黨員與黨組織之間的一種政治契約，[2]是雙方合意的結(jié)果;入黨申請是黨員發(fā)出政治契約的“書面要約”，黨組織同意則是相應(yīng)的“承諾”;入黨誓詞作為黨章內(nèi)的正式條文，對契約雙方都具有剛性約束力。黨規(guī)對黨員作出高于普通公民、嚴(yán)于國家法律的要求，堅持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，具有正當(dāng)性和必要性。

（二）黨內(nèi)法規(guī)體系的“四梁八柱”已基本齊全

1938年10月毛澤東同志在黨的六屆六中全會首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念，劉少奇同志作了《黨規(guī)黨法的報告》。1978年12月鄧小平強(qiáng)調(diào)“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法”。[3]1990年《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》正式使用“黨內(nèi)法規(guī)”術(shù)語，并首次明確其內(nèi)涵外延，1992年“黨內(nèi)法規(guī)”首入黨章。2013年5月《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》不僅確立了“黨內(nèi)立法法”，而且為黨規(guī)制定實(shí)施提出了明確要求，初步形成了“以黨章為核心、以中央黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)、以中央紀(jì)委和中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)為骨干、以省級地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)為補(bǔ)充”的黨內(nèi)法規(guī)形式體系。[4]

2016年12月《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》將完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系概括為“1+4”的基本框架，即黨章之下的黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)、黨的監(jiān)督保障四大法規(guī)制度板塊，初步勾畫出黨內(nèi)法規(guī)的“四梁八柱”。[5]2018年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定五年規(guī)劃綱要（2018-2022年）》再次強(qiáng)調(diào)“到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干、覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，2019年十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)要加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

十八大以來，黨內(nèi)新立新修的中央法規(guī)逾百部，超過現(xiàn)行有效的中央黨內(nèi)法規(guī)總量的1/2?！吨袊伯a(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》（2016）、《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》（2016）、《黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）、《巡視工作條例》（2017）、《紀(jì)律處分條例》（2018）、《問責(zé)條例》（2019）、《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019）、《宣傳工作條例》、《中紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（2019）、《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（2019）、《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》（2019）等陸續(xù)發(fā)布或修訂，分兩階段進(jìn)行的黨內(nèi)法規(guī)清理、解釋工作業(yè)已完成，黨內(nèi)法規(guī)立法步驟大幅加快。2018年6月28日，《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》編委會成立暨編寫工作啟動會在北京召開，我國第一本黨內(nèi)法規(guī)專門教材編寫工作正式啟動，未來將極大解決黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)教育“無書可教、無書可讀”的問題。黨規(guī)制定質(zhì)量和執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、協(xié)同性明顯增強(qiáng)。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)尚存短板

從法治評估的角度，黨內(nèi)法規(guī)的完善性、執(zhí)行力、黨規(guī)與國法的協(xié)調(diào)性、黨員守法指標(biāo)是評價黨規(guī)體系完善與否的重要考評指標(biāo)。[6]與建設(shè)相對完備的法律體系相比，黨規(guī)制度建設(shè)的歷史還比較短，在系統(tǒng)性、完善性、規(guī)范性、執(zhí)行力等方面還有很大的完善空間，黨內(nèi)法規(guī)體系距離“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還有一定差距，尤其黨的全面領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督法規(guī)建設(shè)亟待健全完善。

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)快慢不一

目前黨內(nèi)組織、反腐倡廉等方面的法規(guī)體系已初步成型，但黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想、作風(fēng)等方面的法制建設(shè)仍相對滯后。[7]黨規(guī)體系建設(shè)進(jìn)程受制于最短的“桶板”，必須要以黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”為抓手，[8]繼續(xù)統(tǒng)籌推進(jìn)黨規(guī)制度建設(shè)的“瘦身”、“健身”和“強(qiáng)身”工作，確保不同領(lǐng)域、不同位階、不同類型的黨規(guī)功能清晰、效力明確、類型匹配，實(shí)體性和程序性規(guī)范不缺位不脫節(jié)。

（二）黨規(guī)、國法銜接協(xié)調(diào)不足

當(dāng)下仍然較多地存在黨內(nèi)法規(guī)效力等級沖突錯位、與相關(guān)國法內(nèi)容重合甚至大幅復(fù)制的現(xiàn)象，黨規(guī)功能特征體現(xiàn)不清晰。例如國家《憲法》和《立法法》已將立法權(quán)下放至設(shè)區(qū)的市，但黨內(nèi)法規(guī)并未賦予設(shè)區(qū)的市地方黨委制定權(quán)，實(shí)踐中極有可能出現(xiàn)，設(shè)區(qū)的市的人大、政府在進(jìn)行地方立法時越過同級黨委文件，或設(shè)區(qū)的市的黨委無法對同級人大及政府制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章進(jìn)行約束，嚴(yán)重影響地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督作用。

（三）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機(jī)制很不健全

部分地方黨委（黨組）對黨內(nèi)法規(guī)重視程度不夠，重傳達(dá)輕落實(shí)、重制定輕執(zhí)行、黨規(guī)執(zhí)行力逐層弱化。縣區(qū)以下的很多黨委和大部分黨員對黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識了解，還僅僅停留在《黨章》《準(zhǔn)則》《問責(zé)條例》等“明星”法規(guī)上，對整體黨內(nèi)法規(guī)體系學(xué)不深、用不多。更有甚者在黨內(nèi)法規(guī)傳達(dá)時“定密級”，普通黨員根本看不到。此外，黨內(nèi)法規(guī)工作人員和工作機(jī)構(gòu)欠缺，經(jīng)費(fèi)保障、組織保障存在桎梏，與國法配套的協(xié)調(diào)配合執(zhí)行機(jī)制不健全。

三、加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系

（一）完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制

建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系工程重大復(fù)雜，需綜合運(yùn)用立改廢釋及備案、清理、評估等多種手段，嚴(yán)格按照《規(guī)劃綱要》、《制定條例》、《備案規(guī)定》的程序要求，不斷完善黨規(guī)制定體制機(jī)制。

減少“試行”“暫行”數(shù)量，加大黨規(guī)備案審查、解釋、清理力度，是提高黨規(guī)制定質(zhì)量的重要措施。“試行”、“暫行”從根本上是立法技術(shù)不成熟的一種妥協(xié)結(jié)果，不宜頻繁使用，更不能長期使用。1978年—2012年黨內(nèi)制定的176個法規(guī)中，標(biāo)注為“暫行”的44個，“試行”43個，占據(jù)了總量的49.4%，[9]甚至相當(dāng)一部分黨規(guī)一“試行”就是二三十年。針對部分黨規(guī)比較原則，程序性、保障性、制裁性規(guī)范不配套、甚至交叉重復(fù)等現(xiàn)狀，必須加大黨內(nèi)法規(guī)解釋力度，保證黨規(guī)準(zhǔn)確有效實(shí)施。要及時將黨規(guī)清理與科學(xué)立規(guī)相結(jié)合，強(qiáng)化對黨規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果的評估，有效提升制定質(zhì)量。

（二）銜接協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律

黨規(guī)、國法銜接協(xié)調(diào)的必要性在人大代表言論免責(zé)問題上體現(xiàn)的尤為明顯。憲法賦予了人大代表言論免責(zé)權(quán)，但對于兼具黨員和人大代表身份的人大代表，則能否因其發(fā)言和表決追究黨紀(jì)政務(wù)責(zé)任呢？要解決黨員人大代表的言論免責(zé)權(quán)問題，必須作好黨規(guī)與國法的銜接工作。

銜接協(xié)調(diào)黨規(guī)、國法的最基本原則，是必須堅持“憲法至上、黨章為本”[10]和合憲性、合法性原則。2018年憲法修正案正文增加了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了最高法依據(jù)。在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款入憲前，黨內(nèi)法規(guī)體系中的最高規(guī)范依據(jù)是黨章，入憲后其最高依據(jù)就變成了憲法，憲法成為黨內(nèi)法規(guī)體系的最高法和至高點(diǎn)，具有最高效力位階，新時代黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)必須符合憲法精神。制定黨內(nèi)法規(guī)必須遵守“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”的規(guī)定，對于黨紀(jì)中雖有但《立法法》明確規(guī)定應(yīng)由法律規(guī)定的，黨規(guī)不再規(guī)定;對于法律中既無又不宜的，由黨紀(jì)逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋;及時修訂廢止同實(shí)踐不相適應(yīng)的黨紀(jì);經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)應(yīng)轉(zhuǎn)化為法律的黨紀(jì)，及時通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家法律。[11]

黨規(guī)、國法的銜接協(xié)調(diào)是雙向的。例如，原來黨紀(jì)中的“兩規(guī)”變?yōu)榱吮O(jiān)察法中的“留置”，是黨規(guī)向國法的對接;2018年黨章修改后，憲法主動適應(yīng)并相應(yīng)地修改就是國法向黨規(guī)的對接。黨規(guī)在條件成熟時經(jīng)法定程序上升為國法，必須堅持“三統(tǒng)一”、“四善于”。

（三）重點(diǎn)提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子

黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，必須一手抓科學(xué)制定，一手抓堅決執(zhí)行。法治的根本任務(wù)是解決“權(quán)力——權(quán)利”關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論預(yù)設(shè)是權(quán)力腐敗濫用傾向和人性中的幽暗意識，必須更加重視執(zhí)行力建設(shè)，把制度的剛性立起來。

如果說“法律面前一律平等”確立的是國法層面的公平正義，“制度面前沒有特權(quán)”確立的就是黨紀(jì)政紀(jì)層面的公平正義，“案件查處沒有例外”確立的則是實(shí)操層面的公平正義。針對當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行“上熱中溫下冷”、先緊后松、上緊下松、外緊內(nèi)松，機(jī)械執(zhí)行、選擇執(zhí)行、繁瑣執(zhí)行等問題，[12]必須嚴(yán)格執(zhí)行2019年10月《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，全力破解黨內(nèi)法規(guī)“執(zhí)行難”。

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[12] 石偉.緊緊扭住提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量這個關(guān)鍵[N].學(xué)習(xí)時報2019-10-9.

【作者簡介】

李曉瑜（1981—）女，河南林州人，中共鄭州市委黨校法學(xué)教研部講師，主要研究方向：憲政法學(xué)、刑法學(xué).