稅收征管體制改革對(duì)國(guó)庫(kù)工作的影響分析

劉玥

摘要： 2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》。同年6月，全國(guó)各省級(jí)及計(jì)劃單列市國(guó)稅局、地稅局合并統(tǒng)一掛牌，稅收征管體制改革正式拉開(kāi)序幕。同年7月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》，明確改革的目標(biāo)和主要任務(wù)是改革國(guó)稅地稅征管體制，合并省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)、劃轉(zhuǎn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)、構(gòu)建高效統(tǒng)一的稅收征管體系等。人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)有必要與改革后稅收征收模式重新對(duì)接，這對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)流程和管理造成一定影響，對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)管履職提出了新要求。本文對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行總結(jié)和分析，以促進(jìn)更好地履行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)。

關(guān)鍵詞： 稅收改革 國(guó)庫(kù) 征管體制

一、稅收征管體制改革：政策回顧

我國(guó)現(xiàn)行稅制來(lái)源于1994年的分稅制改革，在當(dāng)時(shí)中央財(cái)政收入持續(xù)減少的背景下，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的建立，確立了“分稅制”財(cái)政體制，對(duì)稅收管理權(quán)限進(jìn)行了劃分，并建立了適應(yīng)分稅制需要的國(guó)庫(kù)體系和轉(zhuǎn)移支付制度。隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，各項(xiàng)財(cái)稅體制改革的不斷更替，分稅制稅收征管模式已逐漸出現(xiàn)弊端，稅收征管體制改革成為時(shí)代發(fā)展的必然。2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確規(guī)定：將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé);為提高社會(huì)保險(xiǎn)資金征管效率，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收。2018年7月20 日，《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》正式公布并明確提出，先合并國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)再接收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)，并規(guī)定從2019年1月1日起，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收，對(duì)依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進(jìn)。改革實(shí)現(xiàn)了分稅制模式轉(zhuǎn)換，由一個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)及其它非稅收入的征管，構(gòu)建了新型財(cái)政管理體制。

二、稅收征管體制改革成果

稅收征管體制改革徹底打破原國(guó)稅地稅之間的壁壘，有效實(shí)現(xiàn)優(yōu)化整合。對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，“二合一”給稅務(wù)管理帶來(lái)了諸多好處，例如國(guó)地稅系統(tǒng)打通、數(shù)據(jù)共享，使得稅收風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制中的諸多難點(diǎn)也迎刃而解，稅務(wù)征管能力、征管質(zhì)效全面提升。對(duì)納稅人來(lái)說(shuō)，一方面大大節(jié)省了業(yè)務(wù)辦理時(shí)間及成本，另一方面增強(qiáng)了企業(yè)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的強(qiáng)制性。改革帶來(lái)的變化無(wú)疑是巨大的，隨著改革向逐級(jí)接收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)等領(lǐng)域縱深推進(jìn)，也為人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，國(guó)庫(kù)應(yīng)以此為契機(jī)，進(jìn)一步發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、履行職責(zé)，為改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)國(guó)庫(kù)力量。

改革推行一年多來(lái)，省、市、縣三級(jí)新稅務(wù)機(jī)構(gòu)完成了對(duì)外掛牌，稅務(wù)系統(tǒng)已實(shí)現(xiàn)原國(guó)稅地稅業(yè)務(wù)“一廳通辦”，由兩個(gè)機(jī)構(gòu)、兩支隊(duì)伍、兩套信息系統(tǒng)完成“六個(gè)統(tǒng)一”，形成了規(guī)范高效的稅收體制的雛形，有效降低了征管成本，節(jié)約了納稅人的納稅成本。另一方面，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)及非稅收入征收職責(zé)的劃轉(zhuǎn)穩(wěn)步推行中。以濟(jì)南市為例，2019年2月，濟(jì)南市轄內(nèi)機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一由社保部門(mén)征收劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門(mén)征收，2019年6月，部分城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)。濟(jì)南市及所轄各區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)全部在營(yíng)管部入庫(kù)，省級(jí)社保業(yè)務(wù)交付營(yíng)管部辦理;部分中央級(jí)非稅收入已實(shí)現(xiàn)由稅務(wù)部門(mén)發(fā)起指令，通過(guò)橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)直繳入庫(kù)。此次征管體制改革擴(kuò)大了直繳入庫(kù)的財(cái)政資金范圍，并為實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、非稅收入及其他財(cái)政資金逐筆直繳入庫(kù)以及由國(guó)庫(kù)直接撥付到最終收款人，即真正的國(guó)庫(kù)一本賬提供了可能。

三、稅收征管體制改革對(duì)國(guó)庫(kù)工作的影響及挑戰(zhàn)

（一）增強(qiáng)了人民銀行在國(guó)家治理中的作用

征管體制改革將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、非稅收入劃歸到稅務(wù)部門(mén)征收管理，人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)范圍進(jìn)一步擴(kuò)展，職能得到進(jìn)一步發(fā)揮。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入作為居民重要的保障性收入、非稅收入作為財(cái)政收入的重要來(lái)源，統(tǒng)一通過(guò)國(guó)庫(kù)部門(mén)收繳，再參與到國(guó)民收入的再分配中，提高了國(guó)庫(kù)在優(yōu)化資源配置、提高公共服務(wù)水平和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益主體行為等方面的作用，并增強(qiáng)了國(guó)庫(kù)部門(mén)在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督地位及信息反映能力。人民銀行在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性、保障性作用更加凸顯。

（二）征收機(jī)關(guān)合二為一，簡(jiǎn)化了部分業(yè)務(wù)

原國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，國(guó)庫(kù)所開(kāi)設(shè)的征收機(jī)關(guān)賬戶減半，各國(guó)庫(kù)相關(guān)系統(tǒng)參數(shù)設(shè)置數(shù)量減半，報(bào)表份數(shù)、會(huì)計(jì)檔案數(shù)量也隨之減少，保管成本相應(yīng)降低，對(duì)賬工作量及壓力減小。串征收機(jī)關(guān)的差錯(cuò)將不再存在，減少了稅收征繳入庫(kù)差錯(cuò)率及更正業(yè)務(wù)量。同時(shí)國(guó)庫(kù)與征收機(jī)關(guān)的溝通更為簡(jiǎn)化、便捷，工作效率得到進(jìn)一步提高。

（三）增加了國(guó)庫(kù)部門(mén)業(yè)務(wù)量

征管體制改革后，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)方式發(fā)生了重大變化，以濟(jì)南市為例，按繳費(fèi)對(duì)象分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)及居民兩費(fèi)。其中單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)可通過(guò)稅務(wù)與銀行就社保發(fā)放單位賬戶簽訂委托劃款協(xié)議或單位直接到社保大廳的稅務(wù)窗口（或稅務(wù)機(jī)關(guān)辦稅大廳）申報(bào)，將社保資金直接通過(guò)TIPS系統(tǒng)繳入國(guó)庫(kù)。在社保部門(mén)備案的城鄉(xiāng)居民到與稅務(wù)部門(mén)簽訂協(xié)議的繳費(fèi)銀行繳費(fèi)，稅務(wù)部門(mén)再匯總后通過(guò)TIPS系統(tǒng)繳入國(guó)庫(kù)。另一方面，國(guó)庫(kù)原則上根據(jù)財(cái)政部門(mén)電子劃款指令或紙質(zhì)劃款憑證等按旬將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)匯總劃轉(zhuǎn)至相應(yīng)財(cái)政專(zhuān)戶。國(guó)庫(kù)部門(mén)同時(shí)承擔(dān)起稅收、非稅收入、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的收付職責(zé)，業(yè)務(wù)量及核算壓力大幅增加。

（四）對(duì)國(guó)庫(kù)核算效率及服務(wù)水平提出更高要求

稅收征管體制改革是一場(chǎng)全國(guó)稅收工作的重大改革，引起社會(huì)各界關(guān)注，不僅直接改善了納稅人辦稅體驗(yàn)，更增強(qiáng)了納稅人權(quán)利意識(shí)。尤其是國(guó)地稅部門(mén)合并后，“一廳通辦”避免了納稅人“來(lái)回跑”，并通過(guò)統(tǒng)一資料報(bào)送、簡(jiǎn)化納稅流程，降低了納稅人的納稅及退稅業(yè)務(wù)辦理成本，加快了辦理速度。另外，非稅收入通過(guò)完成征繳職能劃轉(zhuǎn)并建立健全征繳體制后，依托完善的金稅三期系統(tǒng)及電子稅務(wù)局，可以逐步實(shí)現(xiàn)納稅人、繳費(fèi)人在家辦稅繳費(fèi)。經(jīng)過(guò)改革利民便民成效的廣泛宣傳及稅務(wù)機(jī)關(guān)服務(wù)水平不斷提升的對(duì)比作用影響，納稅人對(duì)于國(guó)庫(kù)這一業(yè)務(wù)處理最終環(huán)節(jié)的了解及認(rèn)識(shí)明顯加深。國(guó)庫(kù)如何順應(yīng)時(shí)代發(fā)展、業(yè)務(wù)狀況變化及政府部門(mén)角色轉(zhuǎn)化，在人員規(guī)模不變的條件下，進(jìn)一步提升業(yè)務(wù)能力、提高服務(wù)質(zhì)效，以滿足納稅人日益增長(zhǎng)的要求，成為國(guó)庫(kù)面臨的一大挑戰(zhàn)。

四、稅收征管體制改革對(duì)國(guó)庫(kù)工作產(chǎn)生的問(wèn)題

（一）國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)缺乏具體的政策法規(guī)指導(dǎo)

國(guó)家發(fā)布《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》規(guī)定從 2019 年開(kāi)始由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)及非稅收入。2019年4月4 日，國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)布《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》，決定企業(yè)職工各險(xiǎn)種原則上暫按現(xiàn)行征收體制繼續(xù)征收，“成熟一省、移交一省”，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管職責(zé)如期劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門(mén)。另外，非稅收入僅實(shí)現(xiàn)了部分中央級(jí)收入劃轉(zhuǎn)，在劃轉(zhuǎn)征管職責(zé)及征收主體過(guò)程中仍缺乏制度約束和法律依據(jù)。頂層制度缺失，致使國(guó)庫(kù)部門(mén)無(wú)法就辦理社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入相關(guān)業(yè)務(wù)制定可操作性強(qiáng)的規(guī)范性制度。

（二）國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督職能難以發(fā)揮

稅收征管體制改革后，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)范圍涵蓋了由銀行代收并直繳入庫(kù)的非稅收入及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，相應(yīng)的事中監(jiān)督范圍得到進(jìn)一步擴(kuò)展，但難見(jiàn)實(shí)效。一是非稅收入劃轉(zhuǎn)規(guī)模仍然較小，現(xiàn)在僅有部分中央級(jí)非稅收入完成劃轉(zhuǎn)。二是《關(guān)于平穩(wěn)有序做好社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)后征繳工作的通知》明確規(guī)定“財(cái)政部門(mén)原則上按旬以電子劃款指令或紙質(zhì)劃款憑證通知國(guó)庫(kù)部門(mén)將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)匯總劃轉(zhuǎn)至相應(yīng)財(cái)政專(zhuān)戶?！睆闹贫葘用嫦拗屏藝?guó)庫(kù)在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)支出環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度。三是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳流程限制，例如國(guó)庫(kù)對(duì)于采用簽約劃款或銀行代收方式匯總?cè)霂?kù)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入，僅履行了資金征收職責(zé)，難以進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。

（三）信息不對(duì)稱(chēng)影響了國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)的完整性

國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，伴隨著金稅三期工程系統(tǒng)的整合，原來(lái)分屬于國(guó)稅、地稅的信息實(shí)現(xiàn)聚合，并已實(shí)現(xiàn)與國(guó)庫(kù)無(wú)縫對(duì)接。但新劃轉(zhuǎn)稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)據(jù)交換不完全，繳費(fèi)人報(bào)送的數(shù)據(jù)、第三方數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)部門(mén)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)無(wú)法進(jìn)行交叉分析和有效利用，使得國(guó)庫(kù)端社保繳費(fèi)信息不完整，未實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)查詢(xún)。另一方面，國(guó)庫(kù)計(jì)付社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)利息為匯總核算，不能為財(cái)政部門(mén)提供以險(xiǎn)種分類(lèi)計(jì)息的精確數(shù)據(jù)。

五、相關(guān)建議及對(duì)策

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，推動(dòng)體制改革

稅收征管體制改革是稅務(wù)機(jī)構(gòu)行使公共權(quán)力的一種方式，體現(xiàn)了人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)經(jīng)理國(guó)庫(kù)的法定職能。財(cái)政、稅務(wù)、人民銀行、人社等部門(mén)應(yīng)從項(xiàng)目審批、標(biāo)準(zhǔn)制定、征收管理、財(cái)政分配資金使用等方面著手，聯(lián)合制定統(tǒng)一的管理?xiàng)l例，明確政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一改革進(jìn)度，消除政策執(zhí)行上的差異，維護(hù)稅收公平。各地政府可會(huì)同人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)及非稅收入管理工作的推進(jìn)方案及實(shí)施細(xì)則，例如對(duì)險(xiǎn)種的限繳期限、入庫(kù)級(jí)次、征收方式等進(jìn)行明確，提高國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)辦理可操作性及規(guī)范性，切實(shí)完成各項(xiàng)政府資金收繳工作，并進(jìn)一步深化“放管服”改革。

（二）信息聚合，構(gòu)建一體化運(yùn)行管理體系

通過(guò)完善國(guó)庫(kù)信息處理系統(tǒng)，增強(qiáng)信息處理能力，為實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)逐筆直繳入庫(kù)提供技術(shù)保障;改造稅務(wù)征收管理系統(tǒng)、完善稅務(wù)登記制度，進(jìn)一步將稅收、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)及非稅收入征管業(yè)務(wù)流程與金稅工程三期系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)信息處理系統(tǒng)進(jìn)行功能整合，全面提升信息交換的完整性，并建設(shè)分工有序、密切配合、數(shù)據(jù)共享的財(cái)政資金收支管理體系。通過(guò)提升國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)的完整性，進(jìn)一步利用國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)這座“金山”，充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)反映職能，為征管體制改革及宏觀經(jīng)濟(jì)決策提供科學(xué)依據(jù)。

（三）打造專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提升服務(wù)質(zhì)效

一是及時(shí)補(bǔ)充國(guó)庫(kù)人員，選取業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、接受能力快的工作人員，打造專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，并進(jìn)一步加強(qiáng)人員管理，規(guī)范職業(yè)操守。二是通過(guò)崗位調(diào)整和流程優(yōu)化，有效整合國(guó)庫(kù)資源，發(fā)揮最大效能。三是轉(zhuǎn)變理念，以納稅人需求為導(dǎo)向，從業(yè)務(wù)流程再造、優(yōu)化要素配置著手，深挖內(nèi)部潛力，不斷提升業(yè)務(wù)效率，持續(xù)提高服務(wù)質(zhì)效，促進(jìn)改革扎實(shí)推進(jìn)。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)，促進(jìn)高效聯(lián)動(dòng)

一是進(jìn)一步明確征管體制改革各項(xiàng)工作涉及部門(mén)的職責(zé)任務(wù)，加強(qiáng)與稅務(wù)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，建立聯(lián)席會(huì)議制度，理順征繳業(yè)務(wù)流程，順暢各項(xiàng)稅收國(guó)庫(kù)端入庫(kù)路徑，及時(shí)解決改革過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題和難點(diǎn)，提高工作效率。二是持續(xù)開(kāi)展征管體制改革等政策學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)，共同提升履職能力，形成工作合力。

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作者單位：中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行營(yíng)業(yè)管理部