從國(guó)際大規(guī)模經(jīng)濟(jì)救助背景看中國(guó)的赤字率

馮俏彬

新冠肺炎疫情對(duì)世界經(jīng)濟(jì)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響非常大。一季度IMF發(fā)布報(bào)告，預(yù)計(jì)全球經(jīng)濟(jì)今年將萎縮3%，但5月底其負(fù)責(zé)人糾正說，這個(gè)預(yù)測(cè)可能過于樂觀了，預(yù)計(jì)到6月份發(fā)布二季度數(shù)據(jù)時(shí)，還會(huì)進(jìn)一步往下調(diào)。這表明世界經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入深度衰退當(dāng)中。目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已深深地融入到世界經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)衰退所帶來的嚴(yán)重性，我們一定要有足夠的認(rèn)識(shí)，對(duì)已經(jīng)發(fā)生的沖擊、未來將要發(fā)生的沖擊，也要有非常準(zhǔn)確的認(rèn)知。

在疫情發(fā)生之后，各個(gè)國(guó)家都出臺(tái)了大規(guī)模的財(cái)政救助計(jì)劃。其中，大家覺得比較震撼的是美國(guó)，美聯(lián)儲(chǔ)在極短的時(shí)間里推出了零利率、無限量購(gòu)買等超級(jí)政策應(yīng)對(duì)，其動(dòng)作之大，剛開始甚至對(duì)市場(chǎng)有一些驚嚇，很多人覺得還不至于要采用這么大力度的政策。后來的情況表明，在上世紀(jì)大蕭條之后，美國(guó)關(guān)于危機(jī)經(jīng)濟(jì)學(xué)、蕭條經(jīng)濟(jì)學(xué)研究已形成了龐大的分支，經(jīng)濟(jì)學(xué)界有很充分的研究，基本結(jié)論就是如果遇到這種級(jí)別的危機(jī)，在危機(jī)剛剛開始的時(shí)候就要以盡可能大的力度來制止和對(duì)沖，以防范多米諾骨牌效應(yīng)的發(fā)生。美聯(lián)儲(chǔ)這次看似強(qiáng)烈、甚至市場(chǎng)認(rèn)為有些過度的反應(yīng)，正是他們基于對(duì)蕭條和危機(jī)的長(zhǎng)期和全面研究，所做出的理性、超前應(yīng)對(duì)。目前，通過財(cái)政刺激辦法來救助經(jīng)濟(jì)社會(huì)，已成為很多國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)操作。

國(guó)際貨幣基金組織對(duì)各國(guó)財(cái)政救助政策進(jìn)行了追蹤，我們以此對(duì)15個(gè)國(guó)家的政策進(jìn)行了梳理?？偟那闆r有以下兩個(gè)方面：

一是各國(guó)救助力度很大，政策規(guī)模多在10%-20%之間（以2019年GDP為基數(shù)）。如美國(guó)是在10%左右，德國(guó)達(dá)到了20%，日本現(xiàn)在已經(jīng)到了40%。特別值得一提的是德國(guó)，長(zhǎng)期以來德國(guó)的財(cái)政紀(jì)律非常嚴(yán)格，對(duì)赤字、債務(wù)拒之于千里之外。去年以來，歐盟很多國(guó)家要求德國(guó)增加預(yù)算、提高赤字率等等，但德國(guó)都不表態(tài)。這次疫情暴發(fā)以后，德國(guó)的刺激力度達(dá)到20%，一舉突破它執(zhí)行十多年的“黑零政策”和“債務(wù)剎車”規(guī)則。

二是使用的政策工具突破常規(guī)。貨幣政策方面，各國(guó)一再打破常規(guī)，包括無限量地購(gòu)買政府債務(wù)，甚至央行親自下場(chǎng)購(gòu)買商業(yè)企業(yè)債券等，以為企業(yè)提供充足的流動(dòng)性。進(jìn)一步地，不僅僅是為企業(yè)提供流動(dòng)性，各國(guó)央行也為政府提供流動(dòng)性。但危機(jī)狀態(tài)下，要對(duì)企業(yè)、家庭和個(gè)人進(jìn)行救助，無法按照商業(yè)、按貸款的原則去處理，只有政府能承擔(dān)起責(zé)任，所以財(cái)政政策被提到一個(gè)空前重要的位置。目前，各國(guó)也使用了一些非常規(guī)的財(cái)政政策工具，比如“直升機(jī)撒錢”，直接發(fā)錢給企業(yè)或公民。但是我注意到，盡管各國(guó)非常強(qiáng)調(diào)“要不惜一切代價(jià)”“動(dòng)用一切可能的政策工具”對(duì)社會(huì)進(jìn)行救助和保護(hù)，但這些國(guó)家還是大量地使用了介于財(cái)政和金融之間的政策工具對(duì)企業(yè)進(jìn)行救助，包括定向貸款、政府擔(dān)保、財(cái)政貼息，還有設(shè)立特殊目的公司去購(gòu)買一些企業(yè)的資產(chǎn)等。換句話說，“直升機(jī)撒錢”只是針對(duì)家庭、個(gè)人和一些中小微企業(yè)，對(duì)大部分需要政府救助的規(guī)模企業(yè)，還是較多地使用了財(cái)政擔(dān)保、貼息、緩延稅款等方式，以放大資金使用效應(yīng)。

因此，在疫情沖擊之下各國(guó)使用的極端財(cái)政政策和貨幣政策，其實(shí)質(zhì)是短期政策。對(duì)于疫情，國(guó)外一般對(duì)它的定性是：一個(gè)自然災(zāi)害、一個(gè)遲早會(huì)過去的短期沖擊、一個(gè)是對(duì)經(jīng)濟(jì)體系外生的沖擊。因此政策的出發(fā)點(diǎn)就是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)制造出一個(gè)“保護(hù)墊”和“緩沖區(qū)”，以防止經(jīng)濟(jì)體系分崩離析，防止社會(huì)動(dòng)蕩并尋求疫后最快恢復(fù)。換句話說，是在外來沖擊到來的時(shí)候，由政府用資金來形成一個(gè)“保護(hù)墊”，使這個(gè)沖擊能夠小一些、沖擊力能夠弱一些，經(jīng)濟(jì)社會(huì)整個(gè)不至于垮掉。這種應(yīng)對(duì)大危機(jī)的政策操作，既不是平常做法可以比的，也不是平常思維可以套用的。在這種情況下，政策的特點(diǎn)是“短期”，任何靠中央銀行提供無限量的貨幣資產(chǎn)去購(gòu)買政府債務(wù)或購(gòu)買企業(yè)的商業(yè)債務(wù)的辦法，都不可能長(zhǎng)期持續(xù)。不要說長(zhǎng)期，就是時(shí)間稍微長(zhǎng)一點(diǎn)，也沒有哪個(gè)國(guó)家和政府能承受得住。所以這一定是短期政策，而且這個(gè)短期政策很大程度上是給社會(huì)增加信心，還并不意味著政府果真全這樣做、全無底線地開動(dòng)印鈔機(jī)?！岸唐凇焙汀氨Ｗo(hù)”，這是我們理解各國(guó)財(cái)政救助政策的兩個(gè)關(guān)鍵詞。

地方債是新的財(cái)政政策和貨幣政策都需要高度重視的問題。圖/IC

在這樣的背景下，就可以確立一個(gè)理解中國(guó)今年財(cái)政政策的背景板。第一，積極財(cái)政政策的目的是要應(yīng)對(duì)疫情這個(gè)外生沖擊，而這高度依賴疫情持續(xù)的時(shí)間。第二，疫情說到底是短期事件，遲早會(huì)過去，因此短期政策力度大一些，是可以承受的。雖然現(xiàn)在疫情的發(fā)展變化還有很多不確定性，但再不確定，最多也就一兩年，并不要求這些緊急政策長(zhǎng)期無限制存在。第三，超大力度的財(cái)政貨幣政策，在救助經(jīng)濟(jì)社會(huì)的同時(shí)，也會(huì)大大增加今后整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的脆弱性，大大縮小未來政策可用空間，這在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不明朗、地緣政治加劇的情況下，并不可取。所以這類財(cái)政政策確定有很大負(fù)作用，只不過在目前情形下必須“兩害相權(quán)取其輕”，明知有負(fù)作用，也總比當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系就崩潰了好得多。

疫情沖擊波目前還是在延續(xù)過程當(dāng)中。但總體趨于好轉(zhuǎn)，大家認(rèn)為第三波疫情沖擊會(huì)發(fā)生在非洲和印度，但現(xiàn)在情況看非洲沒有大規(guī)模暴發(fā)和擴(kuò)散，印度則有點(diǎn)不妙。另外，中國(guó)軍事科學(xué)院陳薇院士主持研究的疫苗，現(xiàn)在已經(jīng)到加拿大做第三期臨床了。因此從各方面的情況看，現(xiàn)在已經(jīng)從最高峰期、最壞的時(shí)間走出來了，開始在朝好的方面演化。這在一定程度上能解除我們對(duì)于大規(guī)模赤字將會(huì)長(zhǎng)期存在的焦慮。

疫情對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊毫無疑問非常之大。今年一季度，我國(guó)GDP增長(zhǎng)負(fù)6.8%，是改革開放40年以來第一次。其他所有指標(biāo)如三大需求，固定資產(chǎn)、社會(huì)消費(fèi)、進(jìn)出口全部都下降。疫情對(duì)財(cái)政的影響也非常顯著，一季度財(cái)政收入下降14.3%，而且中央和地方雙雙下降，其中稅收下降得更猛一些。今年的財(cái)政政策就是在以上危機(jī)管理的背景下出臺(tái)的。

《政府工作報(bào)告》當(dāng)中提到三件事，提高赤字率，增加政府專項(xiàng)債，發(fā)行特別國(guó)債，這三件事實(shí)質(zhì)上是同一事件——籌資。危機(jī)狀態(tài)下，支出不僅降不下來還要增加上去，而收入又大幅度下降了，因此“三箭齊發(fā)”的共同目的就是籌資，要為整個(gè)國(guó)家的危機(jī)管理籌集資金?，F(xiàn)在來看，提高赤字率到3.6%以上將新增資金1萬億元，地方政府專項(xiàng)債增加1.6萬億元，發(fā)行特別國(guó)債1萬億元，加起來3.6萬億元，相當(dāng)于2019年GDP的4%左右。與其他國(guó)家財(cái)政救助10%-20%的力度相比，我們要小得多。此前有一種預(yù)測(cè)，認(rèn)為其他國(guó)家特別是比較大的經(jīng)濟(jì)體，財(cái)政救助規(guī)模都在GDP的0%-20%的水平，中國(guó)即使不按最高的標(biāo)準(zhǔn)，就按10%也應(yīng)該有10萬億元左右的刺激規(guī)模。有的專家期待抗疫特別國(guó)債能增加到5萬億元。從《政府工作報(bào)告》公布情況來看，特別國(guó)債只有1萬億元，地方政府專項(xiàng)債確實(shí)增加了1.7萬億元，赤字率也增加了將近1萬億元，真正新增部分大概就是3.6萬億元左右。從這個(gè)角度來講，中國(guó)的赤字規(guī)模、債務(wù)規(guī)模，和世界上其他經(jīng)濟(jì)體相比，是很節(jié)制而且留有余地的。

《政府工作報(bào)告》中最大的亮點(diǎn)之一，是新增的2萬億元資金——赤字率增加的1萬億元和特別國(guó)債增加的1萬億元——中央一分不留，省級(jí)財(cái)政也是“過路財(cái)神”，全部直達(dá)基層。這是因?yàn)榫戎髽I(yè)、?；鶎诱?quán)運(yùn)行、保民生等主要的責(zé)任主體在市縣，將這2萬億元新增加的資金全部到達(dá)基層，特別符合“六保”的要求，有利于地方政府做好自己的工作。這是我們?cè)谘芯繉用媸孪葲]有想到的，也從另一角度說明中央高明。

《政府工作報(bào)告》公布之后，各方面十分擔(dān)心赤字率提高到3.6%給中國(guó)財(cái)政帶來的風(fēng)險(xiǎn)問題。根據(jù)上面的分析，今年3.6%的赤字率，總體來講是非常節(jié)制的。之所以有人感覺到很受刺激、很受震動(dòng)，是因?yàn)樨?cái)政部門在理財(cái)中長(zhǎng)期堅(jiān)守了3%的赤字紅線。關(guān)于這個(gè)紅線，財(cái)政界已討論多年，有的人態(tài)度非常堅(jiān)決反對(duì)提高和突破，但也有人指出，3%的赤字率是歐盟基于幾十年前的情況設(shè)定的，當(dāng)代并非一定不可突破。不過我國(guó)多年來——不管真實(shí)赤字是大還是小——形式上還是非常堅(jiān)持3%的赤字率，這給了各方面很大的心理安慰，也是今年政府工作報(bào)告提出3.6%的赤字率之后，大家有些激動(dòng)的原因。但實(shí)際上，中國(guó)的較大口徑的赤字早已超過3%了。政府工作報(bào)告中的赤字率，僅僅是指一般公共預(yù)算里的赤字率，去年2.8%，今年3.6%，看上去確實(shí)不高。但按國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來看，2019年中國(guó)的赤字率是5%左右，如果按廣義口徑（把所有的政府債務(wù)，隱性債務(wù)除外）計(jì)算，2019年則已達(dá)到7.01%。

從近年來的全國(guó)公共財(cái)政收支情況看，財(cái)政收入與支出之間的“剪刀差”越來越大。新冠肺炎疫情發(fā)生之前，財(cái)政支出大于財(cái)政收入已經(jīng)成為常態(tài)，疫情發(fā)生之后，缺口進(jìn)一步加大。在這種情況下，要進(jìn)一步在收入、支出、債務(wù)之間做好平衡，難度在加大。筆者一直主張要對(duì)收入端進(jìn)行重新整理，當(dāng)然還可以調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、壓減支出總量。但現(xiàn)在來看，這些常規(guī)的處理方法都難以應(yīng)對(duì)當(dāng)前的危機(jī)狀況。面對(duì)危機(jī)，唯有擴(kuò)大政府債務(wù)。

多年以來，中國(guó)財(cái)政收入尤其稅收收入和GDP之間的關(guān)系走勢(shì)很令人擔(dān)心。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好的時(shí)候，稅收的增長(zhǎng)率或財(cái)政增長(zhǎng)率往往比GDP的增長(zhǎng)率更高，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好的時(shí)候，稅收收入和財(cái)政收入的下降幅度卻比GDP降幅還要猛。比如今年一季度，GDP是-6.8%，財(cái)政收入居然是-14.8%，2倍都不止。這個(gè)事情很值得引起重視。也就是說，今后財(cái)政收入下降而支出上升，很可能是財(cái)政管理必須面臨的某種新常態(tài)。這個(gè)情形下怎么理財(cái)，恐怕是一個(gè)全新的命題。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們有一個(gè)觀察，2008年之后全世界似乎都要用更多的資金才能換取以前同樣規(guī)模的產(chǎn)出，這似乎成為了一個(gè)常態(tài)。這個(gè)情況以前更多存在于西方國(guó)家，目前中國(guó)也正在進(jìn)入這個(gè)新常態(tài)。其中的警示之處在于：從現(xiàn)在開始，經(jīng)濟(jì)研究、財(cái)政研究中要更加高度地重視債務(wù)問題，重視財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)問題。多年以前，這兩者的交集主要是國(guó)債，現(xiàn)在則是地方債成為新的財(cái)政貨幣政策的交集。關(guān)于地方債，多年以來財(cái)政部門以為這是一個(gè)財(cái)政問題，金融部門也認(rèn)為這是一個(gè)財(cái)政問題。但現(xiàn)在看來，這種認(rèn)識(shí)已經(jīng)不全面了。

已經(jīng)越來越清楚，地方債問題，既是一個(gè)財(cái)政問題，也是一個(gè)金融問題。怎么協(xié)調(diào)、怎么破解、怎么管理，既不引爆債務(wù)又能維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融安全，涉及到很多體制機(jī)制方面的創(chuàng)新，需要各方面共同努力。

（編輯：王延春）