從法治層面保障現(xiàn)代中央銀行制度建設(shè)

羅喆

中央銀行制度是國家最重要的貨幣金融管理制度，在國家金融體系中居于基礎(chǔ)地位。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對人民銀行職能做出新規(guī)定，強(qiáng)化了人民銀行宏觀審慎管理、系統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)防范、統(tǒng)籌金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管等職責(zé)，使我國的中央銀行制度與高質(zhì)量發(fā)展更相適應(yīng)。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出要“建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度”。適時(shí)修訂《中國人民銀行法》，從立法層面保障現(xiàn)代中央銀行制度建設(shè)，有利于按照十九屆四中全會(huì)確定的目標(biāo)和要求，立足國情，推動(dòng)建設(shè)更加成熟、定型的現(xiàn)代中央銀行制度。

一、建設(shè)中國特色現(xiàn)代中央銀行制度的基本內(nèi)涵

（一）堅(jiān)持黨對中央銀行工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨對中央銀行工作的領(lǐng)導(dǎo)，符合人民銀行歷史。人民銀行誕生在戰(zhàn)火紛飛的年代。1932年2月，中華蘇維埃共和國國家銀行在瑞金葉坪成立，黨的紅色金融事業(yè)至此生根發(fā)芽。1948年12月1日，中國人民銀行正式成立。隨著新中國成立、改革開放全面推進(jìn)，再到中國特色社會(huì)主義邁入新時(shí)代，人民銀行始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下銳意進(jìn)取、開拓創(chuàng)新，引領(lǐng)和推動(dòng)我國金融業(yè)改革發(fā)展取得了一個(gè)又一個(gè)的歷史性進(jìn)步，以實(shí)際行動(dòng)詮釋和踐行了對黨忠誠、服務(wù)人民的初心和使命?？v觀人民銀行的歷史，是一部黨領(lǐng)導(dǎo)下的金融發(fā)展史，堅(jiān)持黨對中央銀行工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于確?，F(xiàn)代中央銀行制度建設(shè)沿著正確方向前進(jìn)。

堅(jiān)持黨對中央銀行工作的領(lǐng)導(dǎo)，符合我國國情。我國堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基本體制，決定了中央銀行是政府的一個(gè)重要組成部門，其職能目標(biāo)必須與政府的財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融監(jiān)管政策等相統(tǒng)一、相一致;相對而言，增強(qiáng)中央銀行的獨(dú)立性、單一盯住通脹目標(biāo)等，并不符合我國基本經(jīng)濟(jì)管理體制的內(nèi)在要求。作為中央銀行，人民銀行是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的宏觀調(diào)控部門，是重要的國家機(jī)關(guān)，具有鮮明的政治屬性。

堅(jiān)持黨對中央銀行工作的領(lǐng)導(dǎo)，符合人民銀行發(fā)展實(shí)踐。上世紀(jì)80年代末，為抑制嚴(yán)重的“經(jīng)濟(jì)過熱”和通貨膨脹，人民銀行在中央領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)了貨幣信貸總量控制和金融治理整頓;2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，人民銀行堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央決策部署，及時(shí)調(diào)整貨幣政策方向、重點(diǎn)和力度，探索建立雙支柱調(diào)控框架;2018年以來，面對經(jīng)濟(jì)周期性下行，人民銀行堅(jiān)持預(yù)調(diào)微調(diào)，健全雙支柱調(diào)控框架。這些雖是專業(yè)的金融調(diào)控工作，但同時(shí)具有極強(qiáng)的政治性，是不折不扣貫徹黨中央決策部署的體現(xiàn)，捍衛(wèi)的是國家安全和人民利益。

（二）堅(jiān)持服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

當(dāng)前，我國社會(huì)生產(chǎn)力水平總體上顯著提高，人民群眾的需要更加多元，對美好生活的向往更加強(qiáng)烈，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。金融調(diào)控必須以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向，堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持穩(wěn)健貨幣政策，把好貨幣政策總閘門，堅(jiān)決不搞大水漫灌。針對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)揮好貨幣政策和宏觀信貸政策的引導(dǎo)作用，優(yōu)化金融資源投向和結(jié)構(gòu)。

從云南省情況來看，2019年面對復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢，人民銀行昆明中心支行多措并舉，為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供了適宜的貨幣環(huán)境。貫徹執(zhí)行穩(wěn)健的貨幣政策。加大逆周期調(diào)節(jié)力度，疏通貨幣政策傳導(dǎo)渠道，用好定向降準(zhǔn)、再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大信貸投放，有力支撐了全省GDP增長。截至2019年末，全省金融機(jī)構(gòu)本外幣各項(xiàng)貸款余額31，565.01億元，同比增長10.81%;再貼現(xiàn)余額175.07億元，支小再貸款余額32.45億元，支農(nóng)再貸款余額111.15億元。

做好小微企業(yè)金融服務(wù)。發(fā)揮再貸款再貼現(xiàn)調(diào)控功能，2019年，支小再貸款同比增長99.08%，再貼現(xiàn)累計(jì)辦理469.61億元，再創(chuàng)歷史新高。落實(shí)下調(diào)地方法人金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率政策，通過宏觀審慎評估MPA、考核等手段，引導(dǎo)全省地方法人金融機(jī)構(gòu)將釋放的308.41億元降準(zhǔn)資金主要用于民營企業(yè)小微企業(yè)的貸款投放，促進(jìn)降低企業(yè)融資成本。截至2019年末，全省普惠口徑小微企業(yè)貸款余額1722.87億元，較年初增長8.4%;授信戶數(shù)73.13萬戶，較年初增加13.82萬戶。

大力推進(jìn)金融支持打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。截至2019年末，全省金融精準(zhǔn)扶貧貸款余額為2975.56億元，在全國排名靠前;當(dāng)年累計(jì)發(fā)放1145.86億元，同比增長12.73%?！叭齾^(qū)三州”中的怒江州、迪慶州金融精準(zhǔn)扶貧貸款余額當(dāng)年分別新增30.72%和25.78%，金融聚焦深度貧困地區(qū)準(zhǔn)度更精準(zhǔn)。以農(nóng)村信用體系為抓手，推動(dòng)獨(dú)龍江鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)整鄉(xiāng)建檔，“直過民族”獨(dú)龍族整族授信。積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)推廣金融科技運(yùn)用，擴(kuò)大深度貧困縣普惠金融服務(wù)覆蓋面。強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)和調(diào)研督導(dǎo)，確保政策落實(shí)到位。

堅(jiān)決打贏防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。壓實(shí)“三個(gè)責(zé)任”，制定高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)化解處置思路和方案，“一行一策”推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)化解，全年實(shí)現(xiàn)7家高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)“摘帽出列”。守好風(fēng)險(xiǎn)防范第一道防線，穩(wěn)妥推進(jìn)央行評級和銀行業(yè)機(jī)構(gòu)壓力測試，做好全省銀行、證券、保險(xiǎn)和企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，強(qiáng)化重大事項(xiàng)報(bào)告。

堅(jiān)持統(tǒng)籌好金融支持防疫與穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。2020年新冠疫情發(fā)生以來，昆明中心支行圍繞“快速、精準(zhǔn)、有效”的要求，結(jié)合疫情防控工作實(shí)際，迅速行動(dòng)、精準(zhǔn)施策，各項(xiàng)政策成效逐漸顯現(xiàn)。截至3月16日，全省金融機(jī)構(gòu)共對71家名單內(nèi)企業(yè)發(fā)放優(yōu)惠利率貸款24.95億元，加權(quán)平均利率2.27%，較最新公布的一年期LPR低178個(gè)基點(diǎn)。合理安排還款計(jì)劃，保障企業(yè)和個(gè)人資金鏈安全。截至2月25日，全省金融機(jī)構(gòu)共為747戶受疫情影響企業(yè)重新安排還款計(jì)劃，涉及金額185.24億元，為1.67萬人重新安排還款計(jì)劃，涉及金額55.33億元。2020年1-2月，企業(yè)和住戶累計(jì)延期還款金額比上年同期多增153.9億元;全省人民幣各項(xiàng)貸款累計(jì)發(fā)放2833.67億元，比上年同期多投放59.86億元。

（三）堅(jiān)持完善雙支柱調(diào)控框架

堅(jiān)持在黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法制定和執(zhí)行貨幣政策，更好地發(fā)揮貨幣政策委員會(huì)在國家宏觀調(diào)控、貨幣政策制定和調(diào)整中的重要作用。從危機(jī)防范、危機(jī)應(yīng)對和周期管理“三個(gè)角度”明確宏觀審慎政策目標(biāo)，充分發(fā)揮宏觀審慎在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別中的作用，強(qiáng)化雙支柱調(diào)控的協(xié)調(diào)配合。

2017年，“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”被正式寫入黨的十九大報(bào)告。我國較早開始了宏觀審慎政策方面的探索和實(shí)踐：2003年以來對房地產(chǎn)市場執(zhí)行的差別化住房信貸政策，實(shí)際上即具有宏觀審慎管理的屬性;2011年，在汲取2008年金融危機(jī)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整制度，把銀行信貸擴(kuò)張與基于宏觀審慎要求的資本水平掛鉤，促進(jìn)銀行合理把握信貸投放和穩(wěn)健經(jīng)營;隨著經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化，不斷完善差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，2016年構(gòu)建起更加全面的宏觀審慎評估體系（MPA），從資本和杠桿、資產(chǎn)負(fù)債、流動(dòng)性、定價(jià)行為、資產(chǎn)質(zhì)量、跨境融資風(fēng)險(xiǎn)、信貸政策執(zhí)行情況等方面對金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性進(jìn)行評估，并從以往僅盯貸款投放擴(kuò)展為廣義信貸;2017年將表外理財(cái)納入MPA廣義信貸指標(biāo)范圍，以引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)表外業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理;2018年將同業(yè)存單納入同業(yè)負(fù)債占比指標(biāo)，2019年又將制造業(yè)中長期貸款和信用貸款等指標(biāo)納入考核。此外，針對跨境資本流動(dòng)存在的順周期波動(dòng)問題，我國構(gòu)建了跨境資本流動(dòng)宏觀審慎管理框架，通過逆周期調(diào)節(jié)有效抑制跨境資本順周期波動(dòng)可能對宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的沖擊。第五次全國金融工作會(huì)議決定設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，并將辦公室設(shè)在人民銀行，強(qiáng)化了人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)。

在強(qiáng)化宏觀審慎政策的同時(shí)，我國在貨幣政策和宏觀審慎政策相結(jié)合方面也進(jìn)行著持續(xù)探索和實(shí)踐。國際收支大額雙順差時(shí)期，中央銀行購匯吐出大量流動(dòng)性，央行通過提高準(zhǔn)備金率和發(fā)行央票進(jìn)行對沖，但考慮到利率平價(jià)等約束，銀行體系流動(dòng)性總體上還是偏多的，此時(shí)運(yùn)用窗口指導(dǎo)等具有宏觀審慎屬性的政策工具，對于抑制貨幣信貸過快增長、促進(jìn)銀行穩(wěn)健經(jīng)營就會(huì)發(fā)揮重要作用。隨著我國金融市場發(fā)展和利率市場化改革推進(jìn)，貨幣政策正逐步從數(shù)量型調(diào)控為主向價(jià)格型調(diào)控為主轉(zhuǎn)變。受制于轉(zhuǎn)型期多方面因素及部分經(jīng)濟(jì)主體對利率敏感度不強(qiáng)等約束，僅靠利率調(diào)控難以完全調(diào)節(jié)信貸增長，這也需要借助必要的宏觀審慎政策手段。2003年我國房地產(chǎn)市場開始出現(xiàn)過熱苗頭，但整體經(jīng)濟(jì)剛從之前較長時(shí)間的疲弱和通縮中復(fù)蘇，加之還出現(xiàn)了疫情沖擊，這種形勢下并不適用采取加息等總量措施，而應(yīng)當(dāng)采用收緊貸款價(jià)值比等宏觀審慎政策工具，更有針對性地對房地產(chǎn)市場適度降溫，避免對整體經(jīng)濟(jì)造成沖擊。2020年新冠肺炎疫情以來，為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決策部署，加大金融支持有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)力度，人民銀行決定增加再貸款、再貼現(xiàn)專用額度共計(jì)5000億元，加大對有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)、脫貧攻堅(jiān)、春耕備耕、禽畜養(yǎng)殖、外貿(mào)行業(yè)等的金融支持力度，同時(shí)向受疫情影響較大的旅游娛樂、住宿餐飲、交通運(yùn)輸行業(yè)的小微企業(yè)提供普惠式金融服務(wù)，將金融機(jī)構(gòu)使用支農(nóng)再貸款、支小再貸款的情況納入宏觀審慎評估（MPA）考核，確保支農(nóng)再貸款、支小再貸款、再貼現(xiàn)專用額度資金精準(zhǔn)投放，為支持統(tǒng)籌疫情防控和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用?？偟膩砜矗覈纬闪藬?shù)量、價(jià)格和宏觀審慎管理相互結(jié)合的調(diào)控模式，取得了較好效果。

從我國國情和人民銀行發(fā)展來看，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行內(nèi)涵豐富，除了上述內(nèi)容外，還應(yīng)該包括提升央行國際化水平、深化人民幣匯率形成機(jī)制以及央行牽頭的現(xiàn)代金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制等方面內(nèi)容。

二、建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度法治保障需要

1995年，《中國人民銀行法》正式頒布，標(biāo)志著我國的中央銀行制度邁向了法制化、規(guī)范化的新階段。2003年，鑒于人民銀行和銀監(jiān)會(huì)分設(shè)，十屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議通過《中華人民共和國中國人民銀行法》修正案，以前瞻性眼光確立了我國央行的新職能，并對其職能的發(fā)揮作出了規(guī)范。然而隨著國內(nèi)金融改革的深化和宏觀形勢的發(fā)展，我國中央銀行的職責(zé)發(fā)生了較大變化，特別是面臨建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的要求，需要對現(xiàn)行人民銀行法進(jìn)行反思和完善。

一是近年來人民銀行職能進(jìn)一步豐富。黨的十九大、第五次全國金融工作會(huì)議、十九屆四中全會(huì)對金融領(lǐng)域改革作出了一系列重大部署，要求緊緊圍繞服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革三項(xiàng)任務(wù)，推進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，健全金融法治，保障國家金融安全;要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn);將擬訂金融業(yè)重大法律法規(guī)草案和制定審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入人民銀行;要建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度。黨中央、國務(wù)院還對人民銀行履職提出了新要求，強(qiáng)化宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范，統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司等金融集團(tuán)，統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)等。此外，從金融市場營商環(huán)境的立法及規(guī)制看，人民銀行作為中央銀行還要承擔(dān)制定金融領(lǐng)域競爭政策、開展金融領(lǐng)域反壟斷和反不正當(dāng)競爭工作的職責(zé)。但是，由于缺乏明確的法律依據(jù)和必要的落實(shí)手段，影響了相關(guān)工作的順利開展。

二是國際金融監(jiān)管改革的趨勢提出新要求。2008年國際金融危機(jī)以來，各國深刻認(rèn)識(shí)到系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)成為金融監(jiān)管的重要領(lǐng)域，也應(yīng)成為金融穩(wěn)定的主要目標(biāo)。強(qiáng)化中央銀行的宏觀審慎管理職能，成為了危機(jī)后英美等國家金融監(jiān)管改革的核心。為有效應(yīng)對挑戰(zhàn)，許多國家的中央銀行進(jìn)行變革，修改了原有制度體系，出臺(tái)了新的監(jiān)管規(guī)定，增加了新的職責(zé)，創(chuàng)新了監(jiān)管手段。國外金融監(jiān)管改革的有益經(jīng)驗(yàn)，亟待通過修改完善《中國人民銀行法》在我國得以體現(xiàn)。

三是中央銀行宏觀職能履行的法律制度支撐不足?！吨袊嗣胥y行法》在分離銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能和擴(kuò)充金融宏觀職能的同時(shí)，并沒有相應(yīng)地充實(shí)宏觀職能有效履行的法律制度基礎(chǔ)，宏觀職能履行的制度保障主要仍是過去對銀行業(yè)適用的老制度，以致于人民銀行在金融體系中“銀行”特征突出，但“中央”地位模糊。系列宏觀職責(zé)的履行缺乏制度保障。如第4條規(guī)定“負(fù)責(zé)金融業(yè)統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、分析和預(yù)測”，第6條規(guī)定“向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出金融業(yè)運(yùn)行情況的工作報(bào)告”，第31條規(guī)定“依法監(jiān)測金融市場運(yùn)行情況”等，但并沒有相應(yīng)地規(guī)定履行這些職責(zé)所需要的有效、完備的配套措施或手段，保證銀行業(yè)以外的證券、保險(xiǎn)等金融行業(yè)和市場運(yùn)行情況監(jiān)測和采集的及時(shí)、真實(shí)、準(zhǔn)確和完整。金融穩(wěn)定職能履行缺少可操作性的制度規(guī)定。除銀行業(yè)外，對證券和保險(xiǎn)等行業(yè)的必要監(jiān)督以及與證券、保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)職能關(guān)系處理沒有制度規(guī)定，《證券法》和《保險(xiǎn)法》對此未提及。即使與金融穩(wěn)定相關(guān)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制也只是規(guī)定了一句話，未進(jìn)一步作出符合金融穩(wěn)定需要的具有指導(dǎo)意義的方向性和框架性規(guī)定。

四是對銀行業(yè)的系列制度安排缺陷嚴(yán)重可操作性不足。2019年2月22日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要解決金融領(lǐng)域特別是資本市場違法違規(guī)成本過低的問題。但由于現(xiàn)行法律相關(guān)處罰力度有待提高，違法成本相對較低，金融領(lǐng)域行政執(zhí)法震懾力不足，違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。第35條規(guī)定的報(bào)表資料要求權(quán)權(quán)能殘缺不全，即使加上《商業(yè)銀行法》第77條規(guī)定的行政處罰權(quán)，仍缺少直接監(jiān)督檢查權(quán)，從而致使中央銀行在報(bào)表資料這個(gè)至關(guān)重要的問題上自主操控能力嚴(yán)重不足，在一定程度上被迫依賴尚未建立的金融監(jiān)管信息共享機(jī)制和金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量作為重大決策的信息基礎(chǔ)。第33條和34條規(guī)定的建議檢查監(jiān)督權(quán)和特定檢查監(jiān)督權(quán)局限性較大，難以滿足金融穩(wěn)定和貨幣政策職能履行的要求。銀監(jiān)會(huì)對檢查監(jiān)督建議有回復(fù)的法定義務(wù)，但即使結(jié)合《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》看也沒有規(guī)定按期回復(fù)的法律責(zé)任保障，至于拒絕上述建議的理由限制、錯(cuò)誤拒絕導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)后果的責(zé)任承擔(dān)、錯(cuò)誤拒絕的救濟(jì)機(jī)制等更是無從談起。特定檢查監(jiān)督權(quán)行使的程序條件是國務(wù)院批準(zhǔn)，屬剛性約束，削弱了人民銀行靈活應(yīng)對緊急突發(fā)事件的能力。

五是重新審視人民銀行分支機(jī)構(gòu)在地方的地位。確保分支機(jī)構(gòu)與總行作用的一致性。由于第13條沒有對人民銀行分支機(jī)構(gòu)確立相應(yīng)的地位和監(jiān)督管理權(quán)，所以當(dāng)前人民銀行分支機(jī)構(gòu)在地方金融機(jī)構(gòu)或政府間的地位和影響力要遠(yuǎn)遜于總行在中央部委機(jī)關(guān)間的地位和影響力。這也使得人民銀行分支機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)厥欠裼杏绊懥?，在很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)者自身的個(gè)人能力或魅力，結(jié)果導(dǎo)致各地人民銀行工作局面開展不一。為此，《中國人民銀行法》要賦予人民銀行分支機(jī)構(gòu)足夠的權(quán)限和履職空間，以保證總行的決策能夠執(zhí)行到位。

三、建議

第一，明確建立在黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代中央銀行制度。中央銀行制度是一國經(jīng)濟(jì)架構(gòu)與制度體系的重要組成部分，需要通過法律法規(guī)賦予中央銀行機(jī)構(gòu)地位、職能目標(biāo)、政策工具、運(yùn)作規(guī)范等在內(nèi)的一系列制度體系。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度符合當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和需要，也適應(yīng)當(dāng)前全球金融監(jiān)管變革的大趨勢和金融市場發(fā)展動(dòng)向。建議將建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度寫入《中國人民銀行法》的第一條，并強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨對人民銀行工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

第二，進(jìn)一步完善雙支柱調(diào)控框架。2008年國際金融危機(jī)后，各國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)意識(shí)到傳統(tǒng)的貨幣政策無力抑制資產(chǎn)價(jià)格和金融市場波動(dòng)，引入宏觀審慎評估以維持金融穩(wěn)定以及遏制金融系統(tǒng)的順周期性，反映了國際金融監(jiān)管從微觀審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向宏觀審慎監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，健全貨幣政策和宏觀審慎雙制度調(diào)控框架。將完善雙支柱調(diào)控框架，特別是宏觀審慎框架寫入《中國人民銀行法》，一方面有利于發(fā)揮貨幣政策在宏觀上、總量上的作用;另一方面，可在微觀上、結(jié)構(gòu)上發(fā)揮效果，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線，打通金融和經(jīng)濟(jì)彼此促進(jìn)、融通發(fā)展的雙向通道，疏通貨幣政策傳導(dǎo)渠道，真正實(shí)現(xiàn)金融為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

第三，增加中國人民銀行的新職責(zé)。為有效應(yīng)對我國當(dāng)前所處錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)，同時(shí)為構(gòu)建現(xiàn)代中央銀行法律體系，第五次中央金融工作會(huì)議和黨的十九屆三中全會(huì)以來，中央和國務(wù)院賦予人民銀行部分新的職責(zé)。建議將“監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施”“指導(dǎo)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)”“統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)”“承擔(dān)國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室職責(zé)”等新職責(zé)寫入《中國人民銀行法》，為人民銀行更好履職提供法律保障。

第四，更好發(fā)揮中國人民銀行金融監(jiān)督管理職能。黨的十九屆三中全會(huì)提出，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，必須高度重視防控金融風(fēng)險(xiǎn)、保障國家金融安全。當(dāng)前，面對金融業(yè)務(wù)跨市場、跨機(jī)構(gòu)的融合發(fā)展趨勢，金融監(jiān)管存在套利空間。人民銀行作為“最后貸款人”，承擔(dān)維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)。建議在《中國人民銀行法》中明確由人民銀行牽頭金融監(jiān)督管理職能，賦予對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司的直接檢查權(quán)，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管。同時(shí)建議，對照“中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定的需要，可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督”的權(quán)利，賦予人民銀行中心支行對應(yīng)向所在地區(qū)銀保監(jiān)分支機(jī)構(gòu)建議權(quán)，便于金融風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早處置。此外，為順應(yīng)“嚴(yán)監(jiān)管、重處罰”的趨勢，強(qiáng)化事后監(jiān)管，建議對《中國人民銀行法》第七章“法律責(zé)任”進(jìn)行修改，擴(kuò)大對沒收違法所得并處罰金適用范圍，提高罰金上限，增加違法成本，切實(shí)增強(qiáng)對金融違法行為的震懾力度。

作者單位：中國人民銀行昆明中心支行