平原河網(wǎng)地區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革驗(yàn)收方法探討

錢 暉，錢建鋒，羌新春，崔延松

（1.江蘇省南通市江海測繪院有限公司，226001，南通；2.南通市通州區(qū)水利局，226300，南通；3.南通大學(xué)，226019，南通）

一、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革驗(yàn)收背景

2016 年1 月國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2 號(hào)）文件，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革由試點(diǎn)開始在全國面上推開。 根據(jù)文件要求，全國面上改革計(jì)劃用10 年左右時(shí)間完成， 農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的局部地區(qū)要求加快改革進(jìn)度，3～5 年率先實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。 北京、上海、江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)田水利工程設(shè)施較好、農(nóng)戶用水商品意識(shí)較強(qiáng)的省（直轄市）計(jì)劃至2020 年年底全面完成改革任務(wù)。

國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部等部委于2017 年6 月印發(fā) 《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2017〕1080 號(hào)）文件，從建立改革工作績效評(píng)價(jià)機(jī)制角度出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作績效評(píng)價(jià)辦法（試行）》，針對(duì)2017 年績效評(píng)價(jià)，在“工作評(píng)價(jià)”中列出了“省級(jí)改革激勵(lì)機(jī)制建立及工作開展情況”等6 項(xiàng)內(nèi)容；在“任務(wù)評(píng)價(jià)”中列出了“建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制” 等14 項(xiàng)內(nèi)容， 并以百分制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)20 項(xiàng)評(píng)價(jià)內(nèi)容明確了賦值權(quán)重。 對(duì)于2018年績效評(píng)價(jià)，國家有關(guān)部門先在內(nèi)部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革驗(yàn)收指導(dǎo)意見（征求意見稿）》及其修訂后《農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革績效評(píng)價(jià)表（征求意見稿）》；該指導(dǎo)意見及其評(píng)價(jià)表因故當(dāng)年未正式印發(fā)，即2018 年?。ㄖ陛犑校?級(jí)評(píng)價(jià)依據(jù)2017 年績效評(píng)價(jià)規(guī)定進(jìn)行年度考核。 北京、上海、江蘇、浙江等?。ㄖ陛犑校┛紤]到2020 年即將進(jìn)行改革總體驗(yàn)收考核， 在2019年上半年即開始制定符合本?。ㄖ陛犑校?shí)際的總體驗(yàn)收辦法，江蘇省在2019 年底出臺(tái)了驗(yàn)收辦法。

二、平原河網(wǎng)地區(qū)改革特點(diǎn)方法

1.平原河網(wǎng)地區(qū)種植結(jié)構(gòu)

按農(nóng)業(yè)大類劃分，平原河網(wǎng)地區(qū)種植類型主要有水稻、小麥、葉菜、瓜果、林果及其特色農(nóng)作物。 按水利工程水費(fèi)收繳類型，劃分為水田、旱作物、經(jīng)濟(jì)作物。 種植方式多為水稻小麥輪作，即“一稻一麥”耕種方式；其他農(nóng)作物多為多類型或多品種套種、輪作，少部分區(qū)域?qū)嵭行莞蜷g播。

2.平原河網(wǎng)地區(qū)推進(jìn)方法

由于平原河網(wǎng)地區(qū)種植比例較高的是稻麥輪作，灌溉管理多以灌區(qū)為單元，且水稻灌溉用水占的比例高，因此這些地區(qū)改革的重點(diǎn)內(nèi)容或改革的主要制度落實(shí)，大多是針對(duì)水稻用水出臺(tái)有關(guān)政策，進(jìn)行節(jié)水考核并落實(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)措施。 由于國家落實(shí)省市改革任務(wù)是以有效灌溉面積作為指標(biāo)下達(dá)的，省市為完成改革面積，又需要將列入灌區(qū)控制范圍的旱作物、經(jīng)濟(jì)作物列入改革任務(wù)，即農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革應(yīng)改面積為實(shí)際灌溉面積加灌區(qū)控制范圍內(nèi)的不灌溉面積，部分地區(qū)還要調(diào)整由于水文年份影響形成的機(jī)會(huì)灌溉面積。

三、驗(yàn)收方法認(rèn)識(shí)及思路

1.對(duì)驗(yàn)收方法的認(rèn)識(shí)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的復(fù)雜性在于推進(jìn)區(qū)的差異性。 這種差異性表現(xiàn)在水源結(jié)構(gòu)、水資源豐沛程度、農(nóng)水工程設(shè)施配套現(xiàn)狀、 灌溉管理方式、財(cái)政支付能力、農(nóng)民承擔(dān)意愿、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、 計(jì)量條件及其方法選擇、管護(hù)制度等，甚至還涉及農(nóng)業(yè)面源污染治理水平、農(nóng)民用水習(xí)性等多種因素。 推進(jìn)區(qū)域的差異性決定全國各省（自治區(qū)、直轄市）按同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收是不切實(shí)際的。

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革設(shè)計(jì)的制度從國家層面分析具有一定的指導(dǎo)性，但也存在區(qū)域適應(yīng)性不足、決策過于理性等問題。 為體現(xiàn)改革適應(yīng)性、長效性要求，如何選擇驗(yàn)收考核單元至關(guān)重要。 根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》文件規(guī)定，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革主體是以縣級(jí)行政區(qū)為推進(jìn)單元，區(qū)域改革政策、 推進(jìn)措施由縣級(jí)政府制定， 且體現(xiàn)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的行政責(zé)任。 因此驗(yàn)收考核單元既不能是省級(jí)也不應(yīng)該是市級(jí)， 而只能是縣級(jí)，通過行政手段落實(shí)到鄉(xiāng)級(jí)政府。

2.驗(yàn)收方法制定的思路

驗(yàn)收方法制定思路應(yīng)體現(xiàn)：一是依據(jù)國家政策體現(xiàn)縣級(jí)特色。 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革在探索實(shí)踐中推進(jìn)到現(xiàn)在， 作為必須完成的一項(xiàng)改革任務(wù)，以縣級(jí)為單元制定驗(yàn)收方法只能體現(xiàn)與國家政策 “不違背、 不照搬”要求。 二是堅(jiān)持典型引領(lǐng)，兼顧縣域差別。 因地制宜推進(jìn)改革，關(guān)鍵是堅(jiān)持典型引領(lǐng)，突出鄉(xiāng)村級(jí)改革條件的適應(yīng)性，堅(jiān)持實(shí)效引領(lǐng)長效。 三是突出改革重點(diǎn)，注重實(shí)效評(píng)價(jià)。 農(nóng)業(yè)水價(jià)改革節(jié)水是關(guān)鍵， 水稻灌溉節(jié)水是重中之重。 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的水權(quán)定額、計(jì)量考核、水價(jià)機(jī)制、獎(jiǎng)補(bǔ)規(guī)定、管水組織、長效管護(hù)6 項(xiàng)改革內(nèi)容必須落實(shí)到水稻灌溉節(jié)水管理方向上。 四是明確部門職責(zé)，量化驗(yàn)收指標(biāo)。 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革體現(xiàn)在改革內(nèi)容的綜合性。 改革內(nèi)容的綜合性決定了多部門履職的必要性。五是立足改革過程，堅(jiān)持政策延續(xù)。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)長期任務(wù)， 需要在政策協(xié)調(diào)的前提下形成長效運(yùn)行機(jī)制。

表1 大中型灌區(qū)驗(yàn)收指標(biāo)考核權(quán)重欄式表

表2 小型灌溉區(qū)驗(yàn)收指標(biāo)考核權(quán)重欄式表

四、驗(yàn)收指標(biāo)結(jié)構(gòu)及其賦值權(quán)重

1.驗(yàn)收指標(biāo)選擇方法

按照“四分”方法選擇驗(yàn)收指標(biāo)。一是分區(qū)。 結(jié)合灌區(qū)實(shí)際，劃分為大中型灌區(qū)、小型灌區(qū)。二是分類。分水稻類、經(jīng)濟(jì)作物類、旱作物谷麥類三大種植類型。 三是分考核指標(biāo)。 針對(duì)分區(qū)、分類，分別確定既有聯(lián)系又有區(qū)別的驗(yàn)收考核指標(biāo)。 四是分評(píng)價(jià)權(quán)重。 針對(duì)分區(qū)、分類和驗(yàn)收考核指標(biāo)、地區(qū)發(fā)展的差距，結(jié)合改革前已經(jīng)形成、 取得成效的管理政策等因素，以評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重賦值進(jìn)行差別性調(diào)整。

按照“四分”方法選擇驗(yàn)收指標(biāo)既可體現(xiàn)區(qū)域特色、 注重實(shí)效的要求，且方便操作、符合政策規(guī)定。

2.驗(yàn)收指標(biāo)體系組成

（1）大中型灌區(qū)指標(biāo)體系

一級(jí)指標(biāo)共分3 個(gè)， 二級(jí)指標(biāo)共分14 個(gè)，三級(jí)指標(biāo)共15 個(gè)，具體參見表1。

（2）小型灌區(qū)指標(biāo)體系

小型灌區(qū)設(shè)群眾滿意、 過程監(jiān)督、預(yù)算安排3 個(gè)前置性指標(biāo)，只設(shè)改革成效1 個(gè)一級(jí)指標(biāo)。 前置性指標(biāo)考核達(dá)標(biāo)后再考核改革成效指標(biāo)?！案母锍尚А痹O(shè)定額控制、用水計(jì)量、水價(jià)機(jī)制、獎(jiǎng)補(bǔ)規(guī)定、管水組織、長效管護(hù)6 個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

（3）經(jīng)濟(jì)作物類指標(biāo)體系

經(jīng)濟(jì)作物類驗(yàn)收指標(biāo)有： ①水利工程水費(fèi)收繳率（或財(cái)政補(bǔ)貼水平）；②用水戶滿意程度；③經(jīng)濟(jì)作物規(guī)模和分布；④定額考核落實(shí)措施；⑤水源工程配套程度； ⑥干旱應(yīng)急供水預(yù)案（方案）；⑦取水許可等相關(guān)制度；⑧設(shè)施農(nóng)業(yè)（農(nóng)業(yè)園區(qū)）運(yùn)行管理等相關(guān)制度。

（4）旱作物谷麥類指標(biāo)體系

旱作物谷麥類驗(yàn)收指標(biāo)有： ①水利工程水費(fèi)收繳率；②零星取水許可方式（取水許可）；③旱作物谷麥類規(guī)模和分布；④群眾滿意程度；⑤水源（骨干）工程配套程度； ⑥旱改水實(shí)施方式和程度；⑦干旱應(yīng)急供水預(yù)案（方案）。

表3 經(jīng)濟(jì)作物和旱作物谷麥類驗(yàn)收指標(biāo)考核權(quán)重欄式表

圖1 驗(yàn)收階段責(zé)任主體路徑圖

3.驗(yàn)收指標(biāo)權(quán)重選擇

（1）大中型灌區(qū)指標(biāo)權(quán)重

平原河網(wǎng)地區(qū)大中型灌區(qū)具有投資強(qiáng)度高、長效管理要求高、改革體量大、節(jié)水潛力大、水系水源復(fù)雜等特點(diǎn)。 參見表1。

（2）小型灌溉區(qū)指標(biāo)權(quán)重

平原河網(wǎng)地區(qū)小型灌溉區(qū)多是實(shí)行“一站一控”終端灌溉方式，位于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，具有土地流轉(zhuǎn)頻次高、投資強(qiáng)度高、水田畝均用水量高、種植結(jié)構(gòu)變化快、財(cái)政補(bǔ)貼力度大、管理方式規(guī)范等特點(diǎn)。 小型灌溉區(qū)驗(yàn)收指標(biāo)考核權(quán)重見表2。

（3）其他類型區(qū)指標(biāo)權(quán)重

經(jīng)濟(jì)作物類灌溉區(qū)多以設(shè)施類農(nóng)業(yè)為主，具有用水量少、取水類型多樣、 高效節(jié)水灌溉程度高等特點(diǎn)。旱作物谷麥類灌溉區(qū)多為插花田、輪耕田或是后續(xù)農(nóng)水工程建設(shè)過渡區(qū)，特色農(nóng)作物占的比例高。 且由于經(jīng)濟(jì)作物、旱作物列入有效灌溉面積進(jìn)行改革，為體現(xiàn)考核政策協(xié)調(diào)，需要單列指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行驗(yàn)收考核。 經(jīng)濟(jì)作物類、旱作物谷麥類指標(biāo)權(quán)重見表3。

五、驗(yàn)收路徑及其驗(yàn)收佐證資料

1.責(zé)任主體和驗(yàn)收路徑

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是以行政級(jí)次推進(jìn)的， 按照落實(shí)部門責(zé)任實(shí)施的。 組織總體驗(yàn)收需要通過明確行政主體責(zé)任， 細(xì)化驗(yàn)收內(nèi)容， 按照公正原則形成分級(jí)責(zé)任體系， 力戒形式和責(zé)任推諉。 初擬的驗(yàn)收階段、 責(zé)任主體、 驗(yàn)收內(nèi)容路徑圖見圖1。

2.驗(yàn)收佐證資料和分類

驗(yàn)收佐證資料應(yīng)具有可得性、證明性、 政策銜接性及其與相關(guān)工作的聯(lián)系性。初擬以下10 個(gè)類型驗(yàn)收佐證資料： ①文件、 制度類證明材料。 ②影像、刊物類證明材料。 ③經(jīng)費(fèi)投入、 財(cái)政結(jié)算類證明材料。④專業(yè)部門出具的群眾滿意度調(diào)查報(bào)告。 ⑤專業(yè)部門繪制的水系、計(jì)量設(shè)施、 管水組織布局圖。 ⑥業(yè)務(wù)部門出具的水稻、 經(jīng)濟(jì)作物、 旱作物規(guī)模統(tǒng)計(jì)表。 ⑦日常運(yùn)行管理的臺(tái)賬、統(tǒng)計(jì)表、結(jié)算證明等。 ⑧可供隨機(jī)抽查的3～5 個(gè)示范區(qū)現(xiàn)場路徑圖。 ⑨其他相關(guān)可供評(píng)分參考的證明材料。 如河長制材料、 小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)改革材料、 最嚴(yán)格水資源制度材料及其相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)、 認(rèn)定、 表彰等材料。 ⑩改革前出臺(tái)的具有較強(qiáng)相關(guān)性的政策文件、實(shí)施細(xì)則、管理方法等證明材料。 ■