“放管服”改革背景下水土保持方案評審制度探討

李苗苗，曹 敏，張紅梅，盛淑忠

（山東濱州市水土流失防治中心，256603，濱州）

山東省濱州市地處黃河三角洲腹地，境內(nèi)南部為山區(qū)、中部為黃泛平原、北部為沿海灘涂，加之河網(wǎng)縱橫、渠系交錯(cuò)，水土流失較為嚴(yán)重。 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審查作為人為水土流失防治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，多年來一直是全市水土保持工作的重點(diǎn)。

為深入落實(shí)黨中央、國務(wù)院深化“放管服”改革部署要求，2019 年4 月4 日，濱州市行政審批服務(wù)局、濱州市水利局聯(lián)合出臺了《關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革 全面加強(qiáng)水土保持審批與監(jiān)管的通知》（濱審批字〔2019〕22 號）， 主要內(nèi)容包括水土保持方案分類分級管理、簡化審批流程等。 該通知與2019 年5 月31 日出臺的《水利部關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見》共同作為全市水土保持方案審批與監(jiān)管的指導(dǎo)性文件，提高了行政審批效率和服務(wù)管理水平，是濱州市加快市政府職能轉(zhuǎn)變的重要探索。

一、濱州市水土保持方案評審工作開展情況

2014 年至2019 年年底， 濱州市共審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案300 余項(xiàng)。年審批量在2018 年后呈現(xiàn)顯著上升趨勢（見圖1），尤其近兩年來發(fā)展迅速。 隨著水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度加大和水土保持方案審批管理制度化、規(guī)范化，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)率不斷提高，水土保持方案技術(shù)審查制度社會認(rèn)知度及影響力顯著提升。

二、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目分類

根據(jù) 《山東省水土保持規(guī)劃（2016—2030 年）》，全市7 個(gè)區(qū)（市、縣）中1 個(gè)屬于山丘區(qū)、4 個(gè)屬于風(fēng)沙區(qū)、2 個(gè)屬于“其他水土流失易發(fā)區(qū)”。按照水土保持法第二十五條規(guī)定，全市范圍內(nèi)所有可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，報(bào)有關(guān)部門審批，并按照經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案，采取水土流失預(yù)防和治理措施。 可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目按照征占地面積和挖填土石方量分應(yīng)編報(bào)水土保持方案報(bào)告書（征占地面積＞5 hm2，或挖填土石方總量＞50 000 m3）、應(yīng)編報(bào)水土保持方案報(bào)告表 （0.5 hm2≤征占地面積≤5 hm2， 或1 000 m3≤挖填土石方總量≤50 000 m3） 和不需辦理水土保持方案審批手續(xù)（征占地面積＜0.5 hm2且挖填土石方總量＜1 000 m3）三類。

三、水土保持方案審批流程

1.水土保持方案報(bào)告書審批流程

濱州市水土保持方案報(bào)告書審批流程一般分為三個(gè)階段。

①收件及受理。生產(chǎn)建設(shè)單位通過山東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)或者濱州市政務(wù)服務(wù)中心窗口、信函提報(bào)審批申請和相關(guān)材料，包括生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批申請、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案（送審稿）等。 受理人對照審批條件進(jìn)行審核，根據(jù)下列不同情形分別做出處理：申請材料齊全、符合法定形式、 屬于本機(jī)關(guān)受理范圍的，予以受理，并發(fā)出受理通知書；提交的材料不完備或者申請書內(nèi)容填注不明的，通知申請人補(bǔ)正；不屬于本機(jī)關(guān)受理范圍的，告知申請人向有受理權(quán)限的機(jī)關(guān)提出申請。

②技術(shù)審查。 由審批部門組織開展技術(shù)評審，一般采取專家會議審查方式。 評審后報(bào)告需要修改完善的，應(yīng)將修改后的方案報(bào)告書提交專家組長審核并簽字確認(rèn)后報(bào)批。 申請受理至做出行政許可決定的承諾辦結(jié)時(shí)限為3 天， 審批單位組織現(xiàn)場核查、技術(shù)審查及方案編報(bào)單位根據(jù)專家意見對方案報(bào)告書進(jìn)行修改的時(shí)間不計(jì)入審批時(shí)限。

③決定及送達(dá)。 收到報(bào)批材料、部門及專家簽署的意見后，審批部門進(jìn)行審核、做出行政許可決定、擬文、簽批并印發(fā)批文。 批準(zhǔn)，印發(fā)《準(zhǔn)予行政許可決定書》；不批準(zhǔn)，印發(fā)《不予行政許可決定書》并向申請人說明理由。 根據(jù)受理時(shí)客戶的要求，窗口將行政許可決定書直接送達(dá)或郵寄給申請人。 將審批文件推送至相關(guān)部門，進(jìn)行網(wǎng)上公開，審批資料歸檔。

2.水土保持方案報(bào)告表審批流程

濱州市水土保持方案報(bào)告表審批流程一般分為兩個(gè)階段。

①自行送審。 水土保持方案報(bào)告表實(shí)行承諾制管理，由生產(chǎn)建設(shè)單位從省級水行政主管部門水土保持方案專家?guī)熘凶孕羞x取一名專家簽署是否同意意見，審批部門不再組織技術(shù)評審。

②受理及批復(fù)。 生產(chǎn)建設(shè)單位通過山東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)或者濱州市政務(wù)服務(wù)中心窗口、信函提報(bào)審批申請和相關(guān)材料，包括生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告表（報(bào)批稿）及專家意見等。 審批部門進(jìn)行審核、做出行政許可決定、擬文、簽批并印發(fā)批文。

四、存在的問題

1.方案審批部門不一

機(jī)構(gòu)改革后，由濱州市行政審批服務(wù)局負(fù)責(zé)市級立項(xiàng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批，并負(fù)責(zé)組織開展技術(shù)評審。全市轄7 縣（市、區(qū)）中有4個(gè)由縣級行政審批服務(wù)部門負(fù)責(zé)方案審批， 有2 個(gè)由水行政主管部門負(fù)責(zé)審批， 另外1 個(gè)區(qū)由縣級審批服務(wù)部門審批新立項(xiàng)項(xiàng)目而水行政主管部門審批“天地一體化”監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的“未批先建”項(xiàng)目補(bǔ)報(bào)方案。 市、縣兩級審批部門不統(tǒng)一，影響方案審批標(biāo)準(zhǔn)和審批流程的建立，不利于開展上下聯(lián)動，難以發(fā)揮上級對下級的指導(dǎo)作用。 因?yàn)槿兴帘３謱I(yè)技術(shù)人員數(shù)量較少，機(jī)構(gòu)改革后更凸顯出水土保持專業(yè)力量的薄弱，導(dǎo)致對方案基本要素、措施數(shù)量、表格內(nèi)容、編制格式等的方案規(guī)范性初審把關(guān)力度不足。 方案審批部門只執(zhí)行程序性行政審批，而由專家技術(shù)評審承擔(dān)全部規(guī)范性和技術(shù)性審核責(zé)任，提出審查意見，作為是否批準(zhǔn)水土保持方案的技術(shù)依據(jù)，無形中增加了專家評審工作量和工作時(shí)間， 并模糊了審查重點(diǎn)、降低了技術(shù)性評審深度和效率。

圖1 2014—2019 年濱州市水土保持方案審批情況

2.審批與監(jiān)管鏈接不順暢

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)后，除審批外的跟蹤檢查、自主驗(yàn)收報(bào)備、驗(yàn)收核查等均由各級水行政主管部門按照“屬地管理”原則負(fù)責(zé)。 對于項(xiàng)目審批進(jìn)展、方案評審意見、審批結(jié)果等信息共享方式，目前無相關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)范性文件做出規(guī)定。 由于方案審批和項(xiàng)目水土保持監(jiān)管部門在市、縣兩級不一致，水行政主管部門出現(xiàn)項(xiàng)目監(jiān)管范圍不明、 追蹤檢查不及時(shí)、 水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收效率低等問題。

3.專家評審制度不健全

①目前方案審批流程對專家評審時(shí)間未作規(guī)定， 不受審批時(shí)限制約。 從生產(chǎn)建設(shè)單位角度看，專家評審時(shí)間不可預(yù)測，全由審批部門決定，可能造成評審效率低下， 無形中放大技術(shù)審查權(quán)力、產(chǎn)生“尋租”空間。

②專家評審會議較少安排查看項(xiàng)目現(xiàn)場環(huán)節(jié)，只要求方案編制單位準(zhǔn)備現(xiàn)場影像， 對影像拍攝內(nèi)容、角度、時(shí)長等未作明確要求，導(dǎo)致專家們常常無法從影像中獲得真實(shí)、直觀、整體的項(xiàng)目信息，包括項(xiàng)目區(qū)地貌、植被、周邊敏感區(qū)域及工程布置、建設(shè)進(jìn)展等。

③方案審批限批率過低。 方案編制單位資質(zhì)及編制人員上崗資格取消后市場上方案編制水平參差不齊，亟須審批與監(jiān)管部門匡正、 引導(dǎo)。2019 年全市共受理水土保持方案178 項(xiàng)， 僅有2 項(xiàng)不予通過， 限批率1.1%，說明對方案審批通過的下限標(biāo)準(zhǔn)把握不嚴(yán)，專家評審制度有形同虛設(shè)的危險(xiǎn)。

4.專家?guī)旃芾聿灰?guī)范

目前的市級專家?guī)煨畔⒒捷^低， 無法實(shí)現(xiàn)評審專家的隨機(jī)抽取， 對專家評審效果也無任何評價(jià)、反饋機(jī)制， 不利于改善專家評審方式、提高審查水平，也無法為專家?guī)斓难a(bǔ)充、更新提供支撐。 另外，缺乏對專家的定期培訓(xùn)。 與我國大多數(shù)地級市一樣，濱州市缺乏水土保持專業(yè)技術(shù)人員，水土保持專家?guī)熘饕删邆湎嘟鼘I(yè)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)的專家組成，存在著水平高低不一、對水土保持最新標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范掌握不到位的情況。

五、相關(guān)建議

1.理順?biāo)帘３址桨笇彶榕c監(jiān)管工作機(jī)制

“放管服” 改革目前已初步取得成效，除各部門內(nèi)部要對各自職責(zé)范圍內(nèi)業(yè)務(wù)流程精心打磨外，尚需進(jìn)一步在機(jī)構(gòu)建設(shè)、 職能劃分上加以完善。 為克服當(dāng)前審批部門不一問題，需積極推進(jìn)縣級水行政主管部門審批職能移交，加強(qiáng)行政審批服務(wù)部門專業(yè)人員配置，重視水土保持審批業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使審批職能與審批責(zé)任相匹配。 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管需加強(qiáng)發(fā)改、審批服務(wù)、水利、執(zhí)法等部門的聯(lián)系溝通，建立高效的信息共享平臺，通過立項(xiàng)告知、流程再造、聯(lián)合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失全流程防治。 在制度層面上，制定水土保持權(quán)責(zé)清單，明確各部門權(quán)責(zé)事項(xiàng)和履責(zé)方式，著眼規(guī)范化、制度化、長效化，推進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失防治工作順利進(jìn)行。

2.優(yōu)化技術(shù)審查流程

各級文件均明確規(guī)定：水土保持方案評審費(fèi)納入各級財(cái)政預(yù)算。建議培養(yǎng)、引進(jìn)規(guī)范的中介機(jī)構(gòu)，政府采購中介技術(shù)審查服務(wù)， 構(gòu)建職能部門和中介機(jī)構(gòu)間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系清晰的審查制度， 由審查部門承擔(dān)評審監(jiān)督和管理責(zé)任。 有必要建立信息化管理平臺，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目情況、專家信息公開及評審專家隨機(jī)選派， 以減少審查流程制定中人為因素作用，暢通公眾監(jiān)督渠道， 促進(jìn)審查工作公平公正。 目前的技術(shù)審查流程中對于審查標(biāo)準(zhǔn)未作明確規(guī)定， 不利于技術(shù)審查的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。 同一類型類似情況的項(xiàng)目在不同地區(qū)、不同專家組評審的情況下因?qū)彶槌叨炔灰豢赡艿贸鼋厝徊煌膶彶榻Y(jié)論。 建議根據(jù)造成人為水土流失特征、 水土保持措施要求對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分類， 在此基礎(chǔ)上梳理出各類項(xiàng)目水土保持方案審查重點(diǎn)，統(tǒng)一審查尺度，明確審查控制因素，嚴(yán)格把守水土保持方案必須反映項(xiàng)目實(shí)際情況、 措施科學(xué)可行的審查底線，該嚴(yán)則嚴(yán)，該放則放，推進(jìn)技術(shù)審查高效進(jìn)行。

3.加強(qiáng)專家?guī)旖ㄔO(shè)及管理

因?qū)彶閷＜沂欠桨讣夹g(shù)審查的主要把關(guān)者， 建議提高專家入庫標(biāo)準(zhǔn)， 并對專家的評審效果進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果對專家?guī)爝M(jìn)行充實(shí)、更新。 另外建議加大專家教育培訓(xùn)力度，提升專家責(zé)任感，及時(shí)跟進(jìn)水土保持政策解讀， 加強(qiáng)對相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件的理解。 水土保持方案涉及的行業(yè)多、地域廣，建設(shè)項(xiàng)目水土保持理論和實(shí)踐也處在快速發(fā)展變化中， 應(yīng)針對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目類型， 重點(diǎn)通過研討增強(qiáng)專家對標(biāo)準(zhǔn)的研判能力。 ■