淺析我國(guó)行政公益訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則

龐慶龍　陳慧君

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 行政公益訴訟 舉證責(zé)任分配

基金項(xiàng)目：玉林師范學(xué)院2018年度校級(jí)科研項(xiàng)目“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟舉證責(zé)任問(wèn)題研究”（課題編號(hào)：2018YJKY03）。

作者簡(jiǎn)介：龐慶龍，玉林師范學(xué)院教師，研究方向：訴訟法學(xué);陳慧君，玉林師范學(xué)院2016級(jí)學(xué)生。

中圖分類號(hào)：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.124

在行政公益訴訟司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)除了承擔(dān)程序性的舉證責(zé)任即訴前程序中應(yīng)提交的一般證明性質(zhì)的材料外，還需承擔(dān)證明行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違法、公共利益受到損害的事實(shí)以及此二者間的因果關(guān)系的舉證責(zé)任。而作為被訴方的行政機(jī)關(guān)僅需對(duì)其主張的有利事實(shí)以及依據(jù)承擔(dān)舉證責(zé)任，且此種責(zé)任不具有強(qiáng)制性，這就容易導(dǎo)致當(dāng)案件處于真?zhèn)尾幻鞯那闆r時(shí)，往往是由檢察機(jī)關(guān)來(lái)對(duì)訴訟不利后果進(jìn)行承擔(dān)。此外對(duì)于司法實(shí)踐的最終目標(biāo)“損害賠償”也無(wú)具體明確的規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的雙方當(dāng)事人，雙方權(quán)力地位平等，此時(shí)是否遵循行政訴訟的一般規(guī)則來(lái)確立舉證責(zé)任分配這一問(wèn)題，還需進(jìn)行更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑O(shè)計(jì)以及結(jié)合多方意見(jiàn)來(lái)進(jìn)行探討。

一、我國(guó)行政公益訴訟舉證責(zé)任分配存在的問(wèn)題

（一）舉證責(zé)任分配制度不合理

從理論上來(lái)說(shuō)，行政公益訴訟是行政訴訟與公益訴訟的結(jié)合體，但從邏輯上來(lái)對(duì)其分析可認(rèn)定其是屬于行政訴訟的下位概念，則其分配規(guī)則也應(yīng)遵循上位概念的行政訴訟來(lái)進(jìn)行限定，而立法者出于對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為行政公訴方的特殊地位等考量，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)地位相等，且擁有調(diào)查取證權(quán)與監(jiān)督權(quán)，在行政公訴中較之其它公訴主體具有優(yōu)越性，故在行政公訴中按照一般訴訟規(guī)則來(lái)進(jìn)行分配舉證責(zé)任。但在行政案件中行政機(jī)關(guān)是作為決策的一方主體，對(duì)案件涉及事情處理的全過(guò)程都參與其中，而檢察機(jī)關(guān)出于檢察建議職能是一種事后的監(jiān)督，對(duì)案件經(jīng)過(guò)并不能很好地了解掌握，而調(diào)查過(guò)程中因證據(jù)的提取涉及許多與行政部門利益相關(guān)的主體，難免會(huì)受到阻礙，因此實(shí)踐表明，由檢察機(jī)關(guān)負(fù)主要的舉證責(zé)任是不合理、不具有現(xiàn)實(shí)性的，而遵循行政訴訟的“舉證責(zé)任倒置”原則來(lái)進(jìn)行分配具有更多的現(xiàn)實(shí)性。

（二）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏保障

檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)在其對(duì)司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，具有十分突出的地位，它是檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的有力通行證及法律憑證?！皺z察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)最早可見(jiàn)于2013年，在修改后的《民事訴訟法》中所確立?！盵1]檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐過(guò)程中不斷對(duì)該項(xiàng)權(quán)利予以運(yùn)用并完善，其后所實(shí)施的《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》中對(duì)檢察機(jī)關(guān)可以采取的調(diào)查收集證據(jù)材料的方式也作了進(jìn)一步的規(guī)定[2]。行政監(jiān)督參照民事監(jiān)督執(zhí)行，為檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)工作提供了法律依據(jù)，而規(guī)則中卻沒(méi)有對(duì)后續(xù)保障性措施進(jìn)行規(guī)定，缺乏保障力度。

調(diào)查核實(shí)權(quán)的實(shí)施具有明顯的被動(dòng)性，法律法規(guī)對(duì)其內(nèi)容、范圍的界定以及案件中相關(guān)被調(diào)查的對(duì)象配合程度的大小等因素都對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的發(fā)揮產(chǎn)生明顯的影響?！霸谶M(jìn)行行政公益訴訟的案件調(diào)查進(jìn)程時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)不具有強(qiáng)制性。”[3]在我國(guó)的司法解釋中對(duì)案件中被調(diào)查的相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)等工作予以配合作了規(guī)定，但卻沒(méi)有規(guī)定如出現(xiàn)拒不配合的情況時(shí)檢察機(jī)關(guān)可以采取什么樣的措施與采取措施的強(qiáng)度，或是該相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任以及承擔(dān)責(zé)任的強(qiáng)度等。在這些情況沒(méi)有得以用法律進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)制時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)在實(shí)行過(guò)程中缺乏保障與震懾力，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過(guò)程中往往會(huì)在受到阻力時(shí)，沒(méi)有強(qiáng)制性保障以促使其工作的順利開(kāi)展。

（三）具體舉證責(zé)任分配不明晰

現(xiàn)行的法律中對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中的“舉證責(zé)任分配”這一問(wèn)題主要是通過(guò)修改后的《行政訴訟法》來(lái)進(jìn)行具體規(guī)制的。我國(guó)法律中對(duì)此類案件中的檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)兩大主體所承擔(dān)責(zé)任的分配方向?yàn)椋簩?duì)于受損事實(shí)方面由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)，而行政行為合法性則由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)?！笆軗p事實(shí)”這一定義由于沒(méi)有具體的對(duì)內(nèi)容與程度等屬性上的法律規(guī)制，在實(shí)踐過(guò)程中檢察機(jī)關(guān)往往難以采取具體的手段以及難以判斷對(duì)損害事實(shí)的調(diào)查深入程度，案件的復(fù)雜程度不同，國(guó)家利益以及社會(huì)利益受到侵害與修復(fù)程度不同，都影響著檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的證明程度不同，案件的梳理以及證據(jù)收集進(jìn)程受此些因素的影響而被阻礙進(jìn)展。后兩高出臺(tái)了一系列辦法與解釋，進(jìn)一步將檢察機(jī)關(guān)應(yīng)提供的材料進(jìn)行了法律規(guī)制，提供了檢察機(jī)關(guān)在對(duì)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行調(diào)取時(shí)的法律依據(jù)，但仍然未就“受損事實(shí)”這一界限進(jìn)行明晰，且如前所述，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)中也沒(méi)有相應(yīng)規(guī)則予以保障，這就容易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)處于一個(gè)負(fù)有責(zé)任卻難以予以證明的尷尬地位。

二、完善行政公益訴訟舉證責(zé)任分配制度的建議

（一）對(duì)舉證責(zé)任分配規(guī)則靈活運(yùn)用

行政機(jī)關(guān)的行為或決定所依據(jù)的一般為規(guī)定的法律條文或規(guī)范性的法律文件，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行政行為是否違法的判斷一般僅是形式上的，其案件信息一般來(lái)源于案件偵查過(guò)程及群眾的舉報(bào)反映，若由檢察機(jī)關(guān)來(lái)負(fù)擔(dān)對(duì)被訴行政行為的違法性，則需要通過(guò)與相關(guān)行政部門的溝通來(lái)調(diào)查取證，這顯然是不可行的，而由行政機(jī)關(guān)職能部門承擔(dān)被訴行政行為作出的合法性的舉證責(zé)任更符合現(xiàn)實(shí)需要。故筆者認(rèn)為在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，在特殊情況下還可依托法官的職業(yè)素養(yǎng)根據(jù)審判案例來(lái)對(duì)不同情況下的舉證責(zé)任進(jìn)行分配，靈活高效地處理環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任分配問(wèn)題。當(dāng)然，此舉證責(zé)任倒置原則是建立在檢察機(jī)關(guān)已按照法律規(guī)定承擔(dān)了基本舉證責(zé)任如一般證明性材料的提交，對(duì)于被告“反證”“辯證”時(shí)才予以適用，而不是一味的弱化公益訴訟方的舉證責(zé)任，避免出現(xiàn)舉證消極懈怠的情況。

（二）豐富相關(guān)證據(jù)種類，保障調(diào)查權(quán)權(quán)威

“依法行政是行政訴訟舉證責(zé)任分配的根本原則”[4]，而證據(jù)種類明確是舉證責(zé)任分配的前提，我國(guó)三大訴訟法對(duì)于證據(jù)種類這一方面都進(jìn)行了詳細(xì)明確的規(guī)定，為檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證明確了方向，行政公益訴訟也應(yīng)對(duì)證據(jù)種類作出明確的規(guī)定以完善公益訴訟的舉證責(zé)任制度，讓“以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”落到實(shí)處。

筆者認(rèn)為，可參考《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》以及司法實(shí)踐現(xiàn)狀，并結(jié)合專家學(xué)者與行業(yè)協(xié)會(huì)等的意見(jiàn)及建議，來(lái)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利進(jìn)行法律上的規(guī)制，對(duì)可以采取的調(diào)查核實(shí)情況進(jìn)行列舉，并通過(guò)“等”或“其它情況”的字樣進(jìn)行一個(gè)兜底性的概括。

（三）當(dāng)事人雙方的舉證責(zé)任承擔(dān)明確化

1.明確初步證明責(zé)任

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)有對(duì)當(dāng)事人主體適格、損害行為、受損害結(jié)果、損害賠償事項(xiàng)等基本方面的問(wèn)題承擔(dān)舉證責(zé)任，當(dāng)事人主體適格包括原、被告雙方主體身份予以證明，這也是法定的起訴條件之一;以及《最高檢實(shí)施辦法》第45條第2款中所規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)證明的程序性內(nèi)容。

“檢察機(jī)關(guān)本身?yè)碛幸欢ǖ恼{(diào)查核實(shí)與證明能力，且其提起行政公益訴訟時(shí)本身也掌握了一些相關(guān)的證據(jù)，因此檢察機(jī)關(guān)通常會(huì)積極承擔(dān)相關(guān)案件的推進(jìn)說(shuō)明的證明責(zé)任?！盵5]但無(wú)論檢察機(jī)關(guān)是否積極承擔(dān)因果關(guān)系舉證責(zé)任這一方面的責(zé)任，對(duì)于因果關(guān)系的歸責(zé)方面，應(yīng)最終由作為被告方的行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)。無(wú)論原告方是否承擔(dān)了因果關(guān)系方面基本的舉證責(zé)任，被告方都有責(zé)任就因果關(guān)系進(jìn)行明確，承擔(dān)對(duì)因果關(guān)系進(jìn)行具體說(shuō)明及舉證證明的責(zé)任。此外，被告方還應(yīng)負(fù)有對(duì)因果關(guān)系不存在而提出反證的舉證責(zé)任，若其不能提出證據(jù)證明其與損害結(jié)果不存在因果聯(lián)系，則需由其承擔(dān)訴訟的不利后果。

2.落實(shí)證明責(zé)任義務(wù)制度

公益訴訟存在著民事與行政之分，但相較于作為公訴方的檢察機(jī)關(guān)，被告方無(wú)論是民事被告主體的企業(yè)、個(gè)人還是行政被告主體的環(huán)保行政機(jī)關(guān)往往都是處于訴訟優(yōu)勢(shì)地位。檢察機(jī)關(guān)雖是作為國(guó)家公權(quán)力的監(jiān)督機(jī)關(guān)，享有檢察監(jiān)督、建議以及調(diào)查權(quán)，但基于公益訴訟中存在的調(diào)查取證的專業(yè)性與技術(shù)性限制，檢察職能與之存在利益與現(xiàn)實(shí)上的沖突，此時(shí)原告方調(diào)查取證勢(shì)必會(huì)受到不同方面的阻力。因此筆者建議可在法律層面上落實(shí)案件相關(guān)當(dāng)事人的證明責(zé)任制度，如可建立行政公益訴訟領(lǐng)域的專項(xiàng)誠(chéng)信檔案，這可保障檢察機(jī)關(guān)在行使相關(guān)調(diào)查權(quán)時(shí)避免受到部分相對(duì)人的出于故意或過(guò)失的阻撓，規(guī)避不必要的麻煩或給予相關(guān)的懲治，也可進(jìn)一步樹(shù)立調(diào)查權(quán)行使的剛性與威懾。

3.明確“損害賠償”的相關(guān)規(guī)定

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的最終目標(biāo)在于“法益”和“公益”的保障和實(shí)現(xiàn)，公益訴訟的訴訟結(jié)果往往會(huì)伴隨“損害賠償”的界定，一般訴訟中受賠的對(duì)象為原告方，而在行政公益訴訟中受賠的對(duì)象則為國(guó)家與社會(huì)。目前法律未能就檢察機(jī)關(guān)在提出相關(guān)公益受損害的界定與范圍方面進(jìn)行明確的規(guī)制，且專業(yè)受限影響理論認(rèn)定層面，往往需要借助第三方力量。而具有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)往往與被訴行政機(jī)關(guān)存在利益關(guān)系，如何確保當(dāng)?shù)谌絽⑴c到損害賠償?shù)恼J(rèn)定時(shí)能夠更公平公正作出資質(zhì)意見(jiàn)與賠償方案，關(guān)系到“兩益”的實(shí)現(xiàn)程度。在此，筆者建議可建立一個(gè)由法院、檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)共同監(jiān)管的數(shù)據(jù)庫(kù)，擬定相關(guān)資質(zhì)審核認(rèn)定方案，錄取一批具有專業(yè)性技術(shù)且符合資質(zhì)要求的第三方機(jī)構(gòu)，在司法審理中可共同申請(qǐng)數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)第三方機(jī)構(gòu)參與到訴訟程序中依法作出相應(yīng)的“損害賠償方案”，最終由法院進(jìn)行認(rèn)定。可在極大程度上便捷法院對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)審查，也可避免檢察機(jī)關(guān)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)不了解而難以尋求幫助，也可使得進(jìn)入司法程序的第三方機(jī)構(gòu)可以在極大程度上避免受到相關(guān)行政機(jī)關(guān)的影響作出公正合理的方案。

三、結(jié)語(yǔ)

從國(guó)際社會(huì)來(lái)看行政公益訴訟這一新生事物，其變化與發(fā)展完善經(jīng)歷了不過(guò)幾十年，即使是在行政公益訴訟制度較為發(fā)達(dá)的域外資本主義國(guó)家也并不完善。而我國(guó)公益訴訟自2014年提出探索建立到如今不過(guò)才短短幾年，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟這一制度的確定更是剛剛起步，還需不斷進(jìn)行發(fā)展與完善。而舉證責(zé)任的分配是否明確關(guān)系到訴訟當(dāng)事人對(duì)于敗訴風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)，關(guān)系到當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)的保障。舉證責(zé)任的明確的重要性主要在于訴訟過(guò)程中當(dāng)事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)法官如何對(duì)當(dāng)事人雙方的舉證責(zé)任進(jìn)行分配，以解決行政公益訴訟中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)等問(wèn)題，此時(shí)若有相關(guān)法律規(guī)定予以明確的話，更有利于訴訟當(dāng)事人及時(shí)地對(duì)其主張、抗辯等收集與提供證據(jù)，進(jìn)而促進(jìn)訴訟的解決以及維護(hù)法律的穩(wěn)定性與公平。

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