治理菜市場須打通政策梗阻

杜歡政

2018年9月4日，天津居民在大直沽菜市場內(nèi)選購商品（李然/攝）

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，菜市場兩度成為關(guān)注焦點(diǎn)，為公眾敲響警鐘。

長期以來，我國大型農(nóng)貿(mào)市場以及中小菜市場（以下統(tǒng)一稱菜市場）存在各種管理問題。我們認(rèn)為，應(yīng)繼續(xù)深化城市菜市場治理改革，以優(yōu)化監(jiān)管政策、改變經(jīng)營管理模式為抓手，改善全國各地尤其是超大城市菜市場的衛(wèi)生條件和防疫標(biāo)準(zhǔn)，為公共衛(wèi)生安全增加保障。

環(huán)境緣何“臟亂差”

多年以來，中國一直在推動城市菜市場的改革。但目前，諸多菜市場依然在環(huán)境衛(wèi)生、硬件設(shè)施、日常監(jiān)管等方面，存在臟、亂、差等各種問題，給城市公共衛(wèi)生安全埋下重大隱患。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，菜市場環(huán)境衛(wèi)生問題主要有以下三方面。

一是現(xiàn)有的攤販經(jīng)營模式無力維護(hù)菜市場衛(wèi)生環(huán)境。當(dāng)前，城市菜市場的主流模式為散戶式經(jīng)營，運(yùn)營方將市場空間分割后租給小菜攤，向其收取攤位費(fèi)，并負(fù)責(zé)衛(wèi)生保潔工作。在這種模式下，一方面租戶混雜，維持公共衛(wèi)生的社會責(zé)任意識淡漠;另一方面，多數(shù)小菜攤和菜市場經(jīng)營者的管理水平都不高，尤其是小菜攤還面臨房租、水電、稅費(fèi)等壓力，對維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生“心有余而力不足”。

2018年9月11日，個體工商戶在浙江省東陽市東門菜場黨群服務(wù)中心注冊登記通辦窗口辦理相關(guān)事項

二是菜市場標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)緩慢，環(huán)境難以達(dá)標(biāo)。2009年以來，商務(wù)部、財政部等部門就開始部署建設(shè)具有一定規(guī)模、管理運(yùn)行相對規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)化菜市場。這一類菜市場對選址、裝修、排水、垃圾處理等均提出了一定的要求。但相關(guān)推進(jìn)仍難以滿足群眾需要，為散、亂、臟、差的小菜市場留下了生存空間。對此，部分地區(qū)的監(jiān)管單位出于民生考慮，默許小菜場的生存。這直接導(dǎo)致已建成的標(biāo)準(zhǔn)化菜市場被冷落，經(jīng)營者陷入門可羅雀的窘境，有的甚至關(guān)門謝客。

三是菜市場凈菜普及率低，以出售凈菜為主的生鮮超市盈利狀況不佳。凈菜上市可以大大減少生鮮垃圾的傾倒，有利于維護(hù)菜市場的衛(wèi)生。國內(nèi)多個城市近年大力推廣凈菜上市，但目前我國凈菜成本居高不下，價格高企，導(dǎo)致凈菜“叫好不叫賣”，上市受阻。近年來，出售凈菜的生鮮超市雖大批崛起，但在凈菜成本難以降低的情況下，生鮮超市盈利狀況不佳。

菜市場的衛(wèi)生管理問題會帶來多重負(fù)面影響，不僅關(guān)乎居民的購買體驗，更影響到人們城市生活的幸福感，以及公共衛(wèi)生狀況。

一是傳統(tǒng)農(nóng)貿(mào)市場已經(jīng)越來越難以滿足人民消費(fèi)需求的提升和對高質(zhì)量生活的追求。臟、亂、差的農(nóng)貿(mào)市場，難以承載居民消費(fèi)升級的需求。全國城市農(nóng)貿(mào)中心聯(lián)合會數(shù)據(jù)顯示，自2014年以來，農(nóng)貿(mào)市場等傳統(tǒng)渠道市場份額持續(xù)緩慢下滑，從2014年的62.3%下滑到2019年的56.3%。與之形成鮮明對比的是，環(huán)境整潔的生鮮超市門庭若市，網(wǎng)上訂單“一單難求”，菜市場中年輕人的身影越來越少見。

二是農(nóng)貿(mào)市場由于其環(huán)境問題以及客流過度集中，容易成為重大疫情傳染源頭。農(nóng)貿(mào)市場本來就客流量巨大，加之其環(huán)境衛(wèi)生狀況不理想，極易成為病毒傳播擴(kuò)散的溫床。

從這個方面來看，新發(fā)地農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的疫情風(fēng)險非常高——新發(fā)地市場占地1680畝，是武漢華南海鮮市場的20多倍;管理人員1500名，固定攤位2000個左右、定點(diǎn)客戶4000多家。在全國4600多家農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場中，其交易量、交易額已連續(xù)十七年雙居全國第一。

衛(wèi)生治理有多難

課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，與菜市場相關(guān)的一系列政策存在不少局限，制約了菜市場的良性發(fā)展。

一是政策滯后。當(dāng)前政策下，菜市場無法完成從出租攤位到自主經(jīng)營的業(yè)態(tài)升級，“標(biāo)準(zhǔn)化”菜場建設(shè)難以普及，衛(wèi)生建設(shè)無從提起。根據(jù)目前商務(wù)部對菜市場的定義，菜市場是出租固定攤位售賣生鮮產(chǎn)品的經(jīng)營場所，只租不售。因此，生鮮超市不算菜場。這一定義，可能阻擋了菜市場“超市化經(jīng)營”的努力。在工商部門看來，超市型菜場只能算超市，不算菜場，這導(dǎo)致菜市場的公益性質(zhì)全無，國家優(yōu)惠政策難以享受。

二是用地困境。菜市場受限于商業(yè)用地的規(guī)定，租金昂貴，商戶成本高企，難以顧及衛(wèi)生環(huán)境?！安嘶@子”雖屬民生項目，但菜市場用地屬性卻是商業(yè)服務(wù)業(yè)用地，這導(dǎo)致菜場租金成本高企，菜價隨之上漲，大量舊有菜場讓位于寫字樓、餐廳等其他業(yè)態(tài)。在城市中心地段，居民買菜難、買菜貴的問題尤為突出。

三是銷售環(huán)節(jié)冗長。當(dāng)前生鮮生產(chǎn)及銷售鏈條規(guī)?；蛔悖瑑舨松鲜谐杀揪痈卟幌?，導(dǎo)致凈菜普及難。凈菜貴，但賣菜人的收入?yún)s不高。

“菜籃子”雖屬民生項目，但菜市場用地屬性卻是商業(yè)服務(wù)業(yè)用地，這導(dǎo)致菜場租金成本高企，菜價隨之上漲，大量舊有菜場讓位于寫字樓、餐廳等其他業(yè)態(tài)。

賣菜人收入不高，首先在于流通環(huán)節(jié)過多而擠占了利潤，從田間地頭到城市餐桌，生鮮輾轉(zhuǎn)于多個批發(fā)商和零售商之手，使得產(chǎn)銷兩地產(chǎn)品差價較大，而當(dāng)前生鮮零售終端毛利率普遍較低;其次，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上游環(huán)節(jié)多為“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”，未能形成規(guī)模效應(yīng)，導(dǎo)致農(nóng)民至今“看天（行情）吃飯”，難以實現(xiàn)按訂單生產(chǎn)的高效模式。上述因素導(dǎo)致生鮮市場效率低下，凈菜難以普及。

四是監(jiān)管挑戰(zhàn)。多頭監(jiān)管權(quán)責(zé)不明，精細(xì)化管理程度低。一方面，“九龍治水”致使監(jiān)管效力不佳。菜市場監(jiān)管涉及農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管、商務(wù)、城管、環(huán)衛(wèi)等多個部門，但各部門之間存在責(zé)權(quán)劃分不清、責(zé)任主體不夠明確等問題。另一方面，菜市場“合格”標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化，環(huán)境干凈整潔的軟硬件指標(biāo)不夠明確。比如，國內(nèi)許多城市都已開始探索垃圾分類，但菜市場垃圾分類丟棄程度仍然較低，也缺少規(guī)范的排污設(shè)施。

經(jīng)營模式怎么轉(zhuǎn)

要改變菜市場臟亂差的現(xiàn)狀，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變菜市場經(jīng)營模式，把菜市場治理工作向規(guī)范化、制度化、常態(tài)化推進(jìn)。

一是修訂當(dāng)前政策，鼓勵菜市場超市化經(jīng)營，可考慮將菜市場用地屬性改為公共性質(zhì)，為菜市場的環(huán)境治理奠定政策基礎(chǔ)。建議將菜市場的經(jīng)營范圍從出租攤位拓展至出租攤位和直售產(chǎn)品皆可，以此鼓勵超市化經(jīng)營的菜市場蓬勃發(fā)展，實現(xiàn)真正的菜市場業(yè)態(tài)升級。建議做好用地規(guī)劃，從源頭上降低菜市場的運(yùn)營成本，為提升環(huán)境水平留出空間?！安嘶@子”是重要的民生工程，其用地性質(zhì)應(yīng)是公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地，而非商業(yè)用地。建議規(guī)劃按照居民分布區(qū)域做好菜市場建設(shè)規(guī)劃，將民生工程想在前頭，避免后期改造或增建帶來的額外成本。這兩項舉措將為菜市場的環(huán)境治理奠定必要的政策基礎(chǔ)。

二是整合蔬菜生產(chǎn)銷售的供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)，推廣凈菜，引入龍頭企業(yè)，帶動菜市場整潔有序發(fā)展。建議進(jìn)一步整合農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出端和銷售環(huán)節(jié)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)基地化、零售連鎖化，以此減少中間消耗，降低生鮮產(chǎn)品成本、尤其是凈菜成本。建議政府探索通過PPP等模式，引入行業(yè)龍頭企業(yè)與政府共同投資、經(jīng)營、管理菜市場，加快標(biāo)準(zhǔn)化菜市場建設(shè)，推行凈菜上市，重塑“干凈、衛(wèi)生、整潔、有序”的菜市場形象。

三是加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)同，實現(xiàn)菜市場的精細(xì)化管理。政府應(yīng)進(jìn)一步明確菜市場治理的監(jiān)管主體，以及相關(guān)部門之間的權(quán)責(zé)配置，并加強(qiáng)監(jiān)管部門與疾控部門的聯(lián)動。各地方政府應(yīng)把菜市場環(huán)境治理任務(wù)，納入到提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的任務(wù)框架，明晰菜市場相關(guān)軟硬件標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化菜市場廢棄物處理流程，以精細(xì)化管理消除公共衛(wèi)生隱患。

四是在一線城市打造若干“網(wǎng)紅”菜市場，引領(lǐng)治理升級。干凈整潔、獨(dú)具特色的菜市場，可成為一座城市的靚麗名片。荷蘭鹿特丹“拱形菜市場”，就是全球游客爭相打卡的“網(wǎng)紅地”。我國可借鑒相關(guān)經(jīng)驗，將菜市場建設(shè)納入城市規(guī)劃，在一線城市打造一批現(xiàn)代化的地標(biāo)菜市場，在外形、功能、基礎(chǔ)設(shè)施等方面精益求精，提升其文創(chuàng)和旅游價值。