土地儲備成本控制研究

趙榮

摘 要：土地儲備指的是國家各級相關(guān)部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐目刂菩砸?guī)劃、近遠(yuǎn)期目標(biāo)規(guī)劃等，對各類土地進(jìn)行回收、歸整、掛牌上市等一整套的土地管理。土地儲備需要長時(shí)間占用大量的資金，且具有不確定性。我國土地儲備工作開展以來積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但是在一些方法和制度上并不成熟。本文對土地儲備成本進(jìn)行了概述，指出了目前土地儲備成本控制遇到的困難，給出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：土地儲備;成本控制;困難;建議

一、土地儲備成本概述

土地儲備從土地獲取到土地掛牌出讓的全過程產(chǎn)生的成本就叫土地儲備成本，它包括通過各種方式獲取土地使用權(quán)的成本、開發(fā)整理的成本、儲備的成本、掛牌上市的成本。土地儲備成本根據(jù)土地儲備的流程有三大成本：土地獲取成本、土地前期成本、土地保有成本。

土地購置成本是指獲取土地的費(fèi)用，主要包括征地、安置補(bǔ)償費(fèi)及相關(guān)稅費(fèi)等;土地獲取成本主要是征地、拆遷搬遷、安置、工程、服務(wù)等等費(fèi)用;土地前期費(fèi)用主要是場地內(nèi)三通一平及場地周邊的市政配套建設(shè)費(fèi)用;土地保有成本主要是財(cái)務(wù)成本、土地管理費(fèi)用等。土地儲備成本需要的資金很多，且占用時(shí)間較長，但是成本基本可以預(yù)見。土地儲備根據(jù)場地的現(xiàn)狀通常會有各類的成本，費(fèi)用比較繁雜，需要的資金數(shù)額也是巨大的，通常小到幾億元大到幾十億元。土地所有權(quán)獲取成本所占比例相對較低，其成本受土地的利用程度影響很大。未開發(fā)荒地成本低一些，建設(shè)成熟土地成本較高。增量的土地成本低一些，存量的土地成本較高。土地的一級開發(fā)通常占整個(gè)成本的一半以上，通常會有土地的整平、各種配套設(shè)施的建設(shè)等等，不同規(guī)劃不同位置的土地，其開發(fā)的成本也會有區(qū)別。

二、土地儲備成本控制遇到的困難

1.資金補(bǔ)充機(jī)制不成熟

土地儲備金中政府的撥款是以財(cái)政撥款的形式進(jìn)行的，這有力地保障了土地儲備的良好開展，有利于政府對土地市場進(jìn)行有效監(jiān)管。土地儲備剛剛開展時(shí)，由于土地出讓市場較小，土地儲備的成本比較高，這時(shí)候財(cái)政方面的撥款就很重要，它保證了土地出讓的順利進(jìn)行。但它只是占了很小的一部分，并不能與土地儲備成本高、時(shí)間長的兩大特點(diǎn)相匹配，能夠發(fā)揮的作用就比較小了。并且財(cái)政資金的撥付通常需要根據(jù)政府的固定投資計(jì)劃來進(jìn)行，具有一定的不確定性和不穩(wěn)定性。同時(shí)，政府撥款具有一定的滯后性，在效率上不如其他資金來源，對土地儲備運(yùn)行會有影響。

從土地儲備制度建立開始，各級部門就出臺了相關(guān)的規(guī)定，對集體土地和國有土地的征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明示，但是對于國有土地的補(bǔ)償并無明確標(biāo)準(zhǔn)，需要雙方共同商議確定，導(dǎo)致不同的項(xiàng)目在成本上有較大差別。這種不確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也導(dǎo)致土地所有人希望以高價(jià)獲得補(bǔ)償，影響了土地儲備工作的進(jìn)行也增加了成本。

2.土地儲備的約束激勵(lì)作用不強(qiáng)

土地儲備工作的開展并不是一個(gè)部門或者幾個(gè)人就能完成的，在這過程中有不同職能的部門和工作人員參與其中，這就造成了土地儲備需要進(jìn)行成本控制的內(nèi)容增多、容易產(chǎn)生各類問題。每一個(gè)環(huán)節(jié)都會對成本控制的結(jié)果產(chǎn)生影響?，F(xiàn)階段政府部門之間的聯(lián)動(dòng)性、積極性還不夠，需要對約束激勵(lì)制度進(jìn)行改進(jìn)，充分發(fā)揮出自身的作用。土地儲備采用的是按實(shí)結(jié)算，沒有具體限額，這就會產(chǎn)生一定的漏洞。通常進(jìn)行土地儲備方面的委托，其服務(wù)費(fèi)用是按照總費(fèi)用一定比例計(jì)取費(fèi)用。另外為了盡快完成土地儲備工作，減少過程中的糾紛和訴訟，政府控制成本的意愿并不是很強(qiáng)。對于土地儲備工作完成情況的考核并不進(jìn)行成本方面的打分，一些市場前景較好的土地，甚至?xí)霈F(xiàn)互相競價(jià)的現(xiàn)象。以上這些情況都反映出目前土地儲備的約束激勵(lì)作用并不強(qiáng)。

3.土地儲備的成本過大

土地儲備過程中需要大量的資金，這很大程度上阻礙了土地儲備的進(jìn)行，政府通常需要尋求與開發(fā)商簽訂開發(fā)協(xié)議或者向金融機(jī)構(gòu)尋求貸款。這就給開發(fā)商或金融機(jī)構(gòu)提供了可乘之機(jī)，提高了自身的話語權(quán)，并且通常金融行業(yè)也缺乏透明性和競爭。并且近年來政策收緊，金融機(jī)構(gòu)掌握主動(dòng)權(quán)，這就使得政府部門處于劣勢，增加了自身儲備土地的成本。因此我國正在進(jìn)行土地儲備制度的改革，將土地儲備直接歸入政府財(cái)政預(yù)算。

三、土地儲備成本控制措施

1.細(xì)化土地儲備成本，明確其組成

對土地儲備成本進(jìn)行細(xì)化，對其組成進(jìn)行拆分，其組成包括：土地征收費(fèi)用、拆遷費(fèi)用、搬遷費(fèi)用、場通場平費(fèi)用、安置工程費(fèi)用、周邊配套設(shè)施費(fèi)用、融資成本、工程費(fèi)用、服務(wù)費(fèi)用等等，再組合歸類為土地本身、人、資金這三大因素所造成的成本，這樣就能更好地明確成本的組成，方便對其進(jìn)行針對性的管理。

2.對土地儲備工作加強(qiáng)監(jiān)管

土地儲備工作應(yīng)該加強(qiáng)事先管控和過程管控，強(qiáng)化各流程的審核，做好土地儲備工作的全程管控。首先是細(xì)化各部門的責(zé)任分工，做到科學(xué)合理分配，避免出現(xiàn)互相扯皮推諉、管理混亂的情況。其次是做好項(xiàng)目的前期分析，在土地儲備項(xiàng)目實(shí)施前進(jìn)行成本估算、效益分析、風(fēng)險(xiǎn)評估等等，盡量做好準(zhǔn)備工作，這樣在與相關(guān)單位簽署合同時(shí)也可以作為談判依據(jù)，也方便了成本的審核工作。通常審計(jì)工作是項(xiàng)目完成后進(jìn)行的，這不利于監(jiān)管，要轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑笆轮惺潞蟊O(jiān)管，可以建立審計(jì)單位備選庫，需要的時(shí)候從庫中選擇社會中介單位進(jìn)行審計(jì)工作。

3.強(qiáng)化土地儲備成本管理觀念，控制土地儲備成本

土地儲備工作的開展要與土地的需求相適應(yīng)，并盡可能減少多余的中間環(huán)節(jié)。根據(jù)地區(qū)的總體規(guī)劃以及項(xiàng)目進(jìn)展情況，在項(xiàng)目落地后適時(shí)地進(jìn)行土地儲備工作，盡量避免土地的閑置浪費(fèi)，做到供需平衡。第一，它可以極大地減少土地的長期閑置以及因此產(chǎn)生的各種現(xiàn)場費(fèi)用，同時(shí)還有資金的時(shí)間成本。第二，土地儲備的供需平衡，減少了土地大量儲備造成的土地閑置，保證了土地的有效開發(fā)利用，有利于合理配置土地資源。

利用多種方法進(jìn)行土地儲備，盡量降低資金的支出。根據(jù)資金的準(zhǔn)備情況，確定土地儲備模式：當(dāng)資金充足時(shí)，可以直接進(jìn)行儲備、掛牌上市;當(dāng)資金緊缺時(shí)，可以進(jìn)行招商引資，采取優(yōu)惠政策吸引開發(fā)商投資，利用開發(fā)商資金來完成土地的收儲工作，再進(jìn)行掛牌上市，減少自身的資金投入。同時(shí)可以將儲備土地臨時(shí)用作停車場、堆放場地等等，進(jìn)而獲得資金，減少土地儲備的支出。類似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)表明，降低融資成本、貸款利率，加快土地開發(fā)利用，快速回收資金，能夠有效降低資金成本。第一，多渠道獲得政府的財(cái)政資金，加大資本金的投入，減少融資貸款的發(fā)生。第二，對于一些大規(guī)模開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目，可以分批進(jìn)行土地儲備上市，減少中間環(huán)節(jié)的成本，在資金回收后再進(jìn)行其余地塊的土地儲備工作。

4.優(yōu)化激勵(lì)約束機(jī)制

在進(jìn)行土地儲備工作的過程中，制定全員、全過程、全部的三全成本激勵(lì)制度。全部就是說對土地儲備工作所產(chǎn)生的全部成本進(jìn)行管控;全員就是說大到領(lǐng)導(dǎo)干部、小到基層員工的所有人員都參加，形成積極的成本控制理念;全過程說的是對涉及成本的各個(gè)方面都要進(jìn)行成本管控?？茖W(xué)、合理、公平、透明的成本激勵(lì)制度可以極大提高各級部門和人員的辦事動(dòng)力，努力通過各種方式進(jìn)行成本控制。各級政府部門在與合作單位簽署合同時(shí)可以設(shè)置激勵(lì)條款，在最大程度上對相關(guān)單位進(jìn)行約束激勵(lì)。這種激勵(lì)條款對于相關(guān)單位來說既是機(jī)會也是一種風(fēng)險(xiǎn)，成本控制的好壞關(guān)系到其項(xiàng)目收益的情況。當(dāng)前，激勵(lì)條款通常是對成本進(jìn)行預(yù)估，設(shè)置成本目標(biāo)，并根據(jù)成本目標(biāo)的完成情況來實(shí)行一定的激勵(lì)，以此來提高合同主體的積極性。另一種是固定成本，即確定好項(xiàng)目的成本后簽署合同，項(xiàng)目的成本超出還是盈余均由合同主體負(fù)責(zé)。

5.利用閑置土地

土地儲備是一個(gè)長時(shí)間的工作，會產(chǎn)生大量的閑置土地，對于一些業(yè)已完成項(xiàng)目土地儲備工作但是還未有開發(fā)計(jì)劃的土地，要盡量減少其閑置浪費(fèi)，通過各種途徑進(jìn)行臨時(shí)利用，閑置的土地也是會產(chǎn)生大量的費(fèi)用的。儲備土地的臨時(shí)利用，首先要獲得相關(guān)部門的同意，之后可以利用這些土地進(jìn)行一些臨時(shí)性的經(jīng)營項(xiàng)目，比如設(shè)為臨時(shí)停車場、作為市場進(jìn)行交易活動(dòng)等等，這樣既可以減少閑置土地的成本，又可以優(yōu)化土地資源。

6.完善土地補(bǔ)償價(jià)格體系

第一，政府相關(guān)單位在進(jìn)行土地儲備工作的時(shí)候要對其進(jìn)行深入的了解，在實(shí)際的執(zhí)行過程中，要做到公平公正，根據(jù)土地的供需關(guān)系，進(jìn)行有針對性的調(diào)整，盡可能發(fā)揮出土地應(yīng)有的價(jià)值。第二，要做好相關(guān)的監(jiān)督管理，保證協(xié)調(diào)好各種利益，保證土地儲備工作的公平和公中，避免出現(xiàn)各利益方互相干涉爭取利益的情況。第三，建立完善的土地補(bǔ)償價(jià)格體系，參照土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際需要，確保土地定價(jià)是合理的。

土地儲備模式是國家對土地管理制度進(jìn)行的一項(xiàng)重要探索，在我國已經(jīng)發(fā)展了很長時(shí)間。但是因?yàn)楦鞣N原因，土地儲備工作在制度和實(shí)施過程中都有很多不足，相關(guān)單位必須根據(jù)各種不足，制定科學(xué)合理的舉措，加快土地儲備工作的優(yōu)化調(diào)整?？茖W(xué)合理的土地儲備成本控制不但可以引導(dǎo)我國土地管理工作的有序運(yùn)作，提高土地開發(fā)利用的效率，還可以更加高效的服務(wù)于重大基礎(chǔ)建設(shè)，為其提高資金支持，實(shí)現(xiàn)地方及國家經(jīng)濟(jì)的健康和持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

1.徐彬.我國土地收儲價(jià)格形成機(jī)制研究.天津師范大學(xué)，2014.

2.劉妍.關(guān)于土地收購儲備成本控制的分析.信息系統(tǒng)工程，2016（03）.

3.賈賓，薛珂，王麗艷.我國土地儲備機(jī)構(gòu)組織管理體系重構(gòu)研究.中國房地產(chǎn)，2016，（30）.

4.喻建華，石義，龔君卓.強(qiáng)化土地儲備成本管理的途徑梹椧遠(yuǎn)暈浜菏械牡韃槲？中國土地，2015（1）.

5.趙學(xué)民.土地儲備資金管理問題及對策探析.黑龍江國土資源，2014（7）.

（責(zé)任編輯：蘭卡）