鄭海蘋
摘 要:為了適應(yīng)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革需要,規(guī)范行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算,提高會(huì)計(jì)使用信息的質(zhì)量,2019年1月1日開(kāi)始實(shí)施新政府會(huì)計(jì)制度。本文簡(jiǎn)單論述新政府會(huì)計(jì)制度的改革背景、創(chuàng)新點(diǎn)和執(zhí)行情況,指出在實(shí)際操作過(guò)程中存在的一些問(wèn)題,并為解決這些問(wèn)題提出一些建議。
關(guān)鍵詞:新政府會(huì)計(jì)制度;實(shí)施;問(wèn)題;建議
一、改革背景
自1998年以來(lái)行政事業(yè)單位一直以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ),這種預(yù)算會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系通常只能滿足預(yù)算管理的需求,不能如實(shí)反映政府“家底”,不能客觀反映政府運(yùn)行成本。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、政府部門職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革,這種核算模式難以滿足需求,要準(zhǔn)確、完整反映政府運(yùn)行情況,應(yīng)由以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行反映,如果簡(jiǎn)單地將預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表通過(guò)匯總、調(diào)整、抵消形成政府財(cái)務(wù)報(bào)表,兩種核算基礎(chǔ)不一致;調(diào)整事項(xiàng)過(guò)于簡(jiǎn)單,基本上只對(duì)固定資產(chǎn)折舊和資本性支出進(jìn)行調(diào)整;抵消事項(xiàng)復(fù)雜,本系統(tǒng)內(nèi)部或單位與單位之間確實(shí)存在抵消事項(xiàng)但賬務(wù)處理上無(wú)法查詢;折舊不合理,口徑不一,造成不同部門、單位間的會(huì)計(jì)信息可比性不高,信息質(zhì)量低。因此,新形勢(shì)下現(xiàn)行會(huì)計(jì)體系改革勢(shì)在必行。
同時(shí),全國(guó)人大代表、有關(guān)專家等紛紛呼吁,要求加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革,審計(jì)署也提出了相關(guān)建議。十八屆三中全會(huì)提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的”重大改革舉措。2014年新修訂的《預(yù)算法》也對(duì)各級(jí)政府提出了按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的明確要求。
財(cái)政部制定《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》(以下稱《改革方案》),出臺(tái)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則――基本準(zhǔn)則》、具體準(zhǔn)則、應(yīng)用指南和政府會(huì)計(jì)制度,并于2019年1月1日開(kāi)始執(zhí)行。
二、創(chuàng)新點(diǎn)和執(zhí)行情況
新政府會(huì)計(jì)制度(以下簡(jiǎn)稱《制度》)在分析預(yù)算會(huì)計(jì)體系利弊的基礎(chǔ)上,繼承了多年來(lái)我國(guó)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)改革的有益經(jīng)驗(yàn),改變了原有核算模式和理念,在同一系統(tǒng)內(nèi)確立了“3+5”要素的會(huì)計(jì)模式,采取平行記賬方式既做預(yù)算會(huì)計(jì)又做財(cái)務(wù)會(huì)計(jì),兩種核算適度分離又相互銜接,全面準(zhǔn)確反映單位的預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)務(wù)信息。新制度統(tǒng)一了行政事業(yè)單位及衛(wèi)生、高校等各行業(yè)會(huì)計(jì)制度,同時(shí)按照制度規(guī)定整合基本建設(shè)項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算,將基建賬并入大賬,單位不再單獨(dú)建賬;相比原預(yù)算會(huì)計(jì)制度,新政府會(huì)計(jì)制度改革充分考慮當(dāng)前財(cái)政管理的需要,擴(kuò)大政府資產(chǎn)負(fù)債的核算范圍,特別強(qiáng)調(diào)了“服務(wù)潛力”和“現(xiàn)時(shí)義務(wù)”,將公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備物、文物文化資產(chǎn)、保障性住房、預(yù)計(jì)負(fù)債、受托代理負(fù)債等資產(chǎn)列入核算范圍,全面反映單位控制的各類資產(chǎn)和承擔(dān)的債務(wù),更精準(zhǔn)地反映政府“家底”信息?;谛抡畷?huì)計(jì)制度的變化,我們做了充分的準(zhǔn)備工作并取得一些成效。
1.組織培訓(xùn),提升業(yè)務(wù)水平
借助會(huì)計(jì)繼續(xù)教育的機(jī)會(huì),大力宣傳和學(xué)習(xí)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南;結(jié)合縣級(jí)預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理培訓(xùn),邀請(qǐng)浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)教授對(duì)單位財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員進(jìn)行專題培訓(xùn);抽選業(yè)務(wù)骨干,對(duì)四大林場(chǎng)和苗圃等特殊行業(yè)和基本建設(shè)賬并大賬的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行研究,開(kāi)展一對(duì)一的現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)。通過(guò)開(kāi)展培訓(xùn)指導(dǎo),財(cái)務(wù)人員素質(zhì)得到提升,財(cái)務(wù)骨干更精通業(yè)務(wù),并起到輻射帶動(dòng)作用。
2.梳理業(yè)務(wù),確保會(huì)計(jì)核算銜接工作
新舊制度銜接過(guò)程中,指導(dǎo)單位做好資產(chǎn)和負(fù)債的核查、各類往來(lái)賬務(wù)的清理、固定資產(chǎn)折舊和無(wú)形資產(chǎn)攤銷的補(bǔ)提、結(jié)余資金的整理等工作。借助改革契機(jī),將核算中心代理核算的獨(dú)立于單位的基本建設(shè)賬全部退還單位并入大賬,為進(jìn)一步摸清政府資產(chǎn)負(fù)債“家底”做好準(zhǔn)備。
3.升級(jí)軟件,提高會(huì)計(jì)制度實(shí)施效率
核算軟件與支付系統(tǒng)是兩個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng),將支付數(shù)據(jù)導(dǎo)入核算系統(tǒng)中需做好核算軟件升級(jí)工作,并與支付系統(tǒng)對(duì)接,實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)自動(dòng)化平行記賬功能,大大提升會(huì)計(jì)核算功效。
三、存在的問(wèn)題
本次政府會(huì)計(jì)改革力度空前,有很多的變化和創(chuàng)新,在執(zhí)行前雖然做了很多準(zhǔn)備工作,但在執(zhí)行過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題。
1.預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平難以滿足新會(huì)計(jì)制度要求
有些單位存在機(jī)構(gòu)不健全、人員配置不到位、會(huì)計(jì)人員頻繁變更以及兼職或非會(huì)計(jì)專業(yè)人員。傳統(tǒng)制度下財(cái)務(wù)人員一直是在收付實(shí)現(xiàn)制的基礎(chǔ)下對(duì)每筆業(yè)務(wù)進(jìn)行簡(jiǎn)單而又重復(fù)的工作,一直停留在原來(lái)的核算方式上,而《制度》對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算工作提出新的要求,單位財(cái)務(wù)人員對(duì)新制度理解不到位、學(xué)習(xí)不透徹,“雙基礎(chǔ)、雙分錄、雙報(bào)告”模式的實(shí)施使財(cái)務(wù)核算工作增加了難度,這意味著會(huì)計(jì)核算工作給會(huì)計(jì)工作人員提出新的挑戰(zhàn)。
2.國(guó)庫(kù)集中支付改革下財(cái)政核算職能轉(zhuǎn)變,影響新會(huì)計(jì)制度實(shí)施
國(guó)庫(kù)集中支付改革,核算中心職能發(fā)生改變,不再具備統(tǒng)一核算職能,會(huì)計(jì)核算向國(guó)庫(kù)支付轉(zhuǎn)軌。同時(shí),直接支付范圍的不斷調(diào)整,向授權(quán)支付傾斜,而授權(quán)支付不再見(jiàn)單審核,只是憑“人工+系統(tǒng)”進(jìn)行事后的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。對(duì)單位的財(cái)務(wù)工作側(cè)重于政策解讀、指導(dǎo)工作,不再進(jìn)行會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù),在新政府會(huì)計(jì)制度執(zhí)行中缺少實(shí)務(wù)操作和學(xué)習(xí),具體賬務(wù)處理等方面只是參照政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則粗淺理解,難以指導(dǎo)預(yù)算單位開(kāi)展會(huì)計(jì)核算工作,也無(wú)法發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題并進(jìn)行反饋。
3.對(duì)改革要求理解和認(rèn)識(shí)不到位,影響新制度落實(shí)效果
(1)公共基礎(chǔ)設(shè)施入賬有待完善?!吨贫取穼⒐不A(chǔ)設(shè)施等納入政府會(huì)計(jì)核算范圍,有助于更好更全面地摸清資產(chǎn)家底,但在實(shí)際工作中仍存在一些問(wèn)題。財(cái)務(wù)人員缺乏相關(guān)核算經(jīng)驗(yàn),現(xiàn)在對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施核算難免陷入無(wú)頭緒狀態(tài)。有的存在“新官不理舊賬”的現(xiàn)象,項(xiàng)目工期長(zhǎng)、資料不齊全,對(duì)已竣工基建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)、歷史掛賬等無(wú)法處理;有些存在抵觸心理,以清查難度大、入賬主體不明確、入賬價(jià)值評(píng)估難、入賬方法把握不準(zhǔn)等原因,對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備物資等資產(chǎn)未及時(shí)進(jìn)行入賬處理。在新制度執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)大多數(shù)單位的完工項(xiàng)目都是以“在建工程”反映,有些項(xiàng)目甚至已經(jīng)不存在了,賬務(wù)上仍是以“在建工程”反映,從未按暫估價(jià)入賬或報(bào)廢處理,這樣的賬務(wù)處理同樣不能真正反映資產(chǎn)情況。
(2)平行記賬觀念有待轉(zhuǎn)變。單位納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支業(yè)務(wù),在采用財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算的同時(shí)還要進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)核算。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制編制財(cái)務(wù)報(bào)告,預(yù)算會(huì)計(jì)采用收付實(shí)現(xiàn)制編制決算報(bào)告,能滿足更加多元的信息需求。對(duì)平行記賬法的界限雖然有了明確規(guī)定,但在實(shí)務(wù)中仍有許多盲點(diǎn),哪些做財(cái)務(wù)會(huì)計(jì),哪些做預(yù)算會(huì)計(jì);是不是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)做的賬,預(yù)算會(huì)計(jì)也必須同步處理,相關(guān)業(yè)務(wù)處理尚處于探索階段,存在一定的隨意性。
四、建議
1.精心組織、加大培訓(xùn),提高財(cái)務(wù)整體素質(zhì)
在新舊賬務(wù)銜接和賬務(wù)處理過(guò)程中存在很多問(wèn)題,這些問(wèn)題都源于工作人員對(duì)新制度的要求掌握不夠,因此行政事業(yè)單位要采取相應(yīng)措施。首先單位完善會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu),充實(shí)財(cái)務(wù)人員,要將業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、有責(zé)任心的人員充實(shí)到會(huì)計(jì)崗位。其次,單位組織工作人員到同系統(tǒng)的其他縣區(qū)進(jìn)行交流和學(xué)習(xí),借鑒成功經(jīng)驗(yàn),避免閉門造車。再次,主管部門需組織會(huì)計(jì)人員適時(shí)進(jìn)行針對(duì)性強(qiáng)的難點(diǎn)、疑點(diǎn)、重點(diǎn)培訓(xùn),在講解的過(guò)程中以實(shí)際發(fā)生業(yè)務(wù)為例,通俗易懂容易接受,建立專家咨詢團(tuán)隊(duì)和業(yè)務(wù)交流群。第四,會(huì)計(jì)人員要認(rèn)真對(duì)待會(huì)計(jì)繼續(xù)教育,單位要在時(shí)間和資金上給予支持和保障,同時(shí)對(duì)沒(méi)按時(shí)完成繼續(xù)教育的人員給予一定處罰。最后,增加培訓(xùn)層次,行政事業(yè)單位實(shí)施新準(zhǔn)則制度,同樣需要提升單位領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員的財(cái)務(wù)意識(shí),不僅組織財(cái)務(wù)人員培訓(xùn),還要引導(dǎo)單位領(lǐng)導(dǎo)和其他相關(guān)人員參訓(xùn),從而提高單位整體人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。
2.深入調(diào)研、上門服務(wù),完善制度體系
會(huì)計(jì)制度改革除了行政事業(yè)單位配合外,還應(yīng)該加強(qiáng)財(cái)政系統(tǒng)縱向指導(dǎo)和橫向溝通,采取視頻會(huì)議、書面調(diào)查、實(shí)地走訪、交流研討等多種形式,組織人員到基層調(diào)研和指導(dǎo)工作。同時(shí),牽頭組織系統(tǒng)內(nèi)各地區(qū)交叉檢查、交流學(xué)習(xí)等,將交叉學(xué)習(xí)形成一種常態(tài)。當(dāng)然,國(guó)庫(kù)集中支付改革后,會(huì)計(jì)核算向國(guó)庫(kù)集中支付轉(zhuǎn)軌,單位自主核算,利用國(guó)庫(kù)集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)追蹤單位授權(quán)支付情況并對(duì)其賬務(wù)處理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)給予指導(dǎo),對(duì)基層單位會(huì)計(jì)核算工作做好上門服務(wù),同時(shí)搭建學(xué)習(xí)和溝通平臺(tái),進(jìn)一步暢通財(cái)政部門政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施咨詢渠道,及時(shí)解答基層單位在實(shí)施過(guò)程中遇到的專業(yè)問(wèn)題,從而更好地完善相關(guān)制度體系,確保新政府會(huì)計(jì)制度有序銜接、平穩(wěn)過(guò)渡。
3.大力宣傳、積極推廣,確保制度改革實(shí)效
會(huì)計(jì)制度改革對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制加入新的內(nèi)容,要求各單位核實(shí)各種資產(chǎn)存量,尤其是公共基礎(chǔ)設(shè)施,并開(kāi)展賬務(wù)調(diào)整,實(shí)現(xiàn)賬實(shí)相符。對(duì)會(huì)計(jì)核算提出新要求,采取“平行記賬”的核算模式,新政府會(huì)計(jì)制度的新變化應(yīng)采取多種方式加強(qiáng)宣傳,通過(guò)網(wǎng)站、報(bào)紙、雜志等渠道,積極宣傳推廣實(shí)施典型經(jīng)驗(yàn)做法,通過(guò)學(xué)習(xí)先進(jìn)典型促進(jìn)準(zhǔn)則制度的全面有效貫徹實(shí)施。
參考文獻(xiàn)
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(責(zé)任編輯:劉海琳)