政策執(zhí)行過程中“表格抗疫”的形式主義現(xiàn)象探析

楚靜 張亞鵬

[摘? ? 要] 在這次新冠疫情防控初期，有的基層政府組織在具體執(zhí)行中出現(xiàn)形式主義的問題。從國家相關(guān)主流媒體的報道中發(fā)現(xiàn)，以“表格抗疫”為代表的形式主義成為某些基層組織疫情防控的一個軟肋，引起人民群眾和社會輿論的不滿。在“表格抗疫”的具體表現(xiàn)中，疫情防控政策執(zhí)行扭曲的邏輯主要體現(xiàn)在組織內(nèi)部、組織間關(guān)系、組織環(huán)境三個維度，而工具理性催生的技術(shù)治理模式、負(fù)向強激勵誘發(fā)的避責(zé)思維、政策執(zhí)行的場域特征影響著基層政府組織的政策執(zhí)行過程，從而產(chǎn)生以“形式主義”現(xiàn)象為表征的政策執(zhí)行歪曲。政治化、制度化、協(xié)同化、智慧化理應(yīng)為基層政策執(zhí)行的精準(zhǔn)化提供保障。

[關(guān)鍵詞] 疫情防控;“表格抗疫”;形式主義;工具理性;制度協(xié)同

[中圖分類號] C916? [文獻標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2020）08-0054-07

一、問題提出：新冠疫情防控中的“表格抗疫”現(xiàn)象困境

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，黨中央和國務(wù)院高度重視，第一時間成立中央應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，迅速組織和動員全國各級黨委政府、全社會開展疫情防控工作。2020年1月25日，中共中央政治局常務(wù)委員會會議提出“依法科學(xué)有序防控”“及時準(zhǔn)確、公開透明發(fā)布疫情”[1]，為全國的疫情防控工作提出了要求和指導(dǎo)。全國上下為打贏這場疫情防控阻擊戰(zhàn)投入了大量的人力、物力與財力，為基本控制疫情提供了堅實基礎(chǔ)。

但也要看到，這場疫情防控攻堅戰(zhàn)形同一場轟轟烈烈的人民戰(zhàn)爭，防控工作的著力點首先在基層。觀察基層疫情防控的實踐路徑可以得知，作為自上而下的防控政策進入基層社會，其政策效果依賴于基層政府組織的執(zhí)行與落實。那么基層組織是如何在短暫的時間內(nèi)有效準(zhǔn)確把握上級政策意圖，精準(zhǔn)執(zhí)行上級的部署，及時將執(zhí)行政策的舉措、成效、存在的問題和改進的意見反饋、報告給上級組織的？應(yīng)該說目前這種上下聯(lián)動、溝通的渠道及其反饋程序總的來說是暢通和正常的，但也存在著一種飽受社會和媒體熱議與批判的怪象，即以強化疫情防控工作力度和效度，確保人民生命健康為目的的公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作，卻變成了“表格抗疫”。一時間，許多社交媒體關(guān)于“表格抗疫”的新聞頻出，諸如“為了填表連續(xù)四夜凌晨兩點前沒睡過覺”“防疫期間一天要填報十幾份表格，這些表格由不同部門下發(fā)，內(nèi)容基本相同，只是格式、體例稍有差異”等[2]，造成一些負(fù)面影響。這一問題已經(jīng)引起了黨中央的高度關(guān)注。習(xí)近平總書記明確要求：“在疫情防控工作中，要堅決反對形式主義、官僚主義，讓基層干部把更多的精力投入到疫情防控第一線?！盵1]由此可見，治理疫情防控中的形式主義顯得多么必要和緊迫。

填報疫情防控表格的初衷是提升社區(qū)防控的精準(zhǔn)度、強化監(jiān)督考核、為防控決策提供信息支撐本來是一項重要、應(yīng)急且正常的信息反饋工作，但在實際執(zhí)行過程中，表格填報卻引發(fā)了許多操作性難題，走向了形式主義的窘境，使得基層抱怨、民眾不滿、輿論批評。一個為了精準(zhǔn)防控而設(shè)計的政策工具反而妨礙、增加了基層執(zhí)行的進度和難度，誘發(fā)這種現(xiàn)象和行為的背后邏輯又是什么？本文力圖予以剖析。

二、文獻回顧：關(guān)于政策執(zhí)行

“表格抗疫”實際是政策執(zhí)行的一種偏差現(xiàn)象，是一種畸形的政策執(zhí)行行為。其實，真正的政策執(zhí)行是政策過程中的一個重要階段與步驟[3]。政策執(zhí)行是將政策觀念和文本轉(zhuǎn)化為政策效果的活動過程，也是連通政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的唯一橋梁[4]。它直接決定著政策目標(biāo)的實現(xiàn)。在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的效能只占10%，而其余的90%取決于有效的政策執(zhí)行[5]。在我國公共政策實踐的具體語境中，上級出臺政策的出發(fā)點往往是好的，即服務(wù)于公共利益，但在自上而下的政策傳輸鏈條中，有時受到機制、環(huán)境、基層素質(zhì)等多重因素的影響，在執(zhí)行過程中常會出現(xiàn)與政策目標(biāo)相悖的現(xiàn)象，這可統(tǒng)稱為政策執(zhí)行偏差[6]。目前，國內(nèi)關(guān)于政策執(zhí)行偏差的研究較為成熟，不同的學(xué)者分別提出政策執(zhí)行變通、政策執(zhí)行阻滯以及政策執(zhí)行失真等多種概念。緣于研究的側(cè)重點和視角不同，這些概念名稱雖然存在差異，但它們在本質(zhì)上相同，共同指代和描述政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)象[7]。其反映和認(rèn)定的是政策執(zhí)行過程扭曲，導(dǎo)致政策結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)相悖的現(xiàn)象。

關(guān)于影響公共政策執(zhí)行的因素，學(xué)界已經(jīng)進行了較為成熟的研究，積攢了豐富的觀點和理論。首先，就組織內(nèi)部而言，目前管理機制的某些特性難免使得政策執(zhí)行出現(xiàn)問題，層層傳導(dǎo)的要求也難免使政策在執(zhí)行過程中被加工，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行的信息傳遞失真[8]。其次，從組織間關(guān)系來看，政府間的橫向、縱向關(guān)系是影響政策執(zhí)行效果的重要因素。自上而下的責(zé)任型機制是我國公共政策執(zhí)行過程的基本制度框架，上級組織往往采取問題導(dǎo)向的態(tài)勢層層向下傳導(dǎo)，以確保組織任務(wù)的完成[9]。在具有工作壓力的政策環(huán)境中，下級組織為了如期完成任務(wù)指標(biāo)，有時會不得已采取一些變通方法或選擇性的策略來獲取政策執(zhí)行壓力的緩沖空間。橫向來看，晉升錦標(biāo)賽機制為政策執(zhí)行注入內(nèi)生動力，為優(yōu)先完成與晉升考核密切相關(guān)的任務(wù)而忽略某些政策執(zhí)行過程中的具體狀態(tài)，這種做法也不是沒有可能。最后，就政策環(huán)境而言，組織與外部環(huán)境的互動形塑了政策執(zhí)行的方式與效果[10]。身處“全國一盤棋”的抗疫大環(huán)境，基層面對的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化政策命令和任務(wù)，在具體的執(zhí)行過程中，各個執(zhí)行主體會根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w環(huán)境樣態(tài)，建構(gòu)出適應(yīng)本地社會生態(tài)的政策執(zhí)行方式與方法，從而產(chǎn)生不同的政策執(zhí)行效果。

“表格抗疫”的形式主義現(xiàn)象不僅具化在疫情防控工作中，也折射在其他政策領(lǐng)域中。“表格抗疫”作為一種社會現(xiàn)象，其產(chǎn)生與存在的原因皆為還不夠健全的政策環(huán)境和組織機制。隨著黨和國家治理體系的持續(xù)完善和治理能力的不斷提升，諸如“表格抗疫”式的形式主義將不會有任何市場——此為另一個話題?；鶎诱邎?zhí)行本質(zhì)上也是一種組織行為，本文不妨以組織分析理論為框架，從組織內(nèi)部、組織間關(guān)系及組織外部環(huán)境三個層次解構(gòu)“表格抗疫”形式主義問題產(chǎn)生的背后邏輯，并嘗試有針對性地提出治理路徑和策略。

三、“表格抗疫”的產(chǎn)生邏輯

（一）基于工具理性的技術(shù)邏輯

“工具理性”一詞源自于法蘭克福學(xué)派。所謂工具理性就是通過實踐的途徑確認(rèn)工具（手段）的有用性，從而追求事物的最大功效，為人的某種功利的實現(xiàn)服務(wù)。工具理性理論催生技術(shù)治理模式，已然成為當(dāng)下政府社會治理的一個主要取向。在這場疫情防控的許多場景中，技術(shù)治理即為基層組織對所在社區(qū)復(fù)雜疫情狀況的適度簡化，復(fù)雜的、不確定的疫情數(shù)據(jù)維度被持續(xù)面板化，錯綜繁瑣的信息量被不斷壓縮精煉，最后以數(shù)字的形式展現(xiàn)基層社區(qū)的疫情動態(tài)并上報?；诠ぞ呃硇缘募夹g(shù)邏輯在這次基層疫情防控工作中有兩個突出表現(xiàn)：

1. 疫情防控中的數(shù)字生產(chǎn)。“5類人群”①及相關(guān)經(jīng)歷的識別與疫情局勢的研判是各地疫情防控的關(guān)鍵所在。而這一任務(wù)的完成需要生產(chǎn)以各類表格為載體的數(shù)字，通過分類分級、程序管理、動態(tài)監(jiān)測等各式各樣的樣表，準(zhǔn)確地完成相關(guān)人群類別的認(rèn)定與疫情防控資源調(diào)度的工作，這樣基層組織及其工作人員才得以彌合上級與下級之間的信息鴻溝。為配合信息公開化的要求，基層組織和人員將這些統(tǒng)計數(shù)字進行信息化處理，即將全部疫情數(shù)據(jù)錄入網(wǎng)上疫情實時數(shù)據(jù)系統(tǒng)，力求及時全面地呈現(xiàn)防控病例、防控舉措等相關(guān)信息數(shù)據(jù);并且確保理順各類數(shù)據(jù)之間邏輯關(guān)系，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)發(fā)布和延伸利用。

2. 政策執(zhí)行中的技術(shù)吸納治理?；鶎庸ぷ魅藛T把疫情防控問題簡化為過程性的技術(shù)問題，聚焦于以各類表格為表征的技術(shù)性程序與規(guī)范，以人為本的公共價值取向演變成以事為本的過程。上令下從、令行禁止是政府運行機制的基本原則，但基層人員在實際的政策操作中可能會進行目標(biāo)置換，這一過程中，工具理性成為主導(dǎo)思維，政策執(zhí)行者把上級的命令規(guī)則異化為最終目的，工具價值演變?yōu)樽罱K價值。在技術(shù)治理中，疫情防控工作的推進需要標(biāo)準(zhǔn)化的表格設(shè)計和數(shù)據(jù)體系，而基層對政策規(guī)則的遵從逐漸扭曲為完成表格本身，消解了疫情防控背后的價值理性。

值得注意的是，一方面，要肯定各類疫情數(shù)據(jù)表格對于提升人員摸排精準(zhǔn)性的重要意義，人群表格的數(shù)字生產(chǎn)彌補了基層社區(qū)疫情數(shù)據(jù)的缺失，強化了國家統(tǒng)籌疫情防控工作的能力，這有利于控制疫情風(fēng)險，推動實現(xiàn)疫情防控的常態(tài)化。另一方面，這種技術(shù)治理邏輯有時可能導(dǎo)致疫情防控政策設(shè)計偏離其核心目標(biāo)。有些基層政府和人員在一些同質(zhì)化、復(fù)雜化的表格摸排統(tǒng)計上投入了過多的時間成本、人力成本，擠占了他們真正投入一線防控工作的時間與精力。如果完成這些表格工作主要是出于應(yīng)對上級行政命令的需要，那么大量的表格和數(shù)字生產(chǎn)非但不能為基層組織開展疫情防控工作提質(zhì)增效，反而會出現(xiàn)政策執(zhí)行過程中的“數(shù)字懸浮”現(xiàn)象[11]。

（二）高壓問責(zé)環(huán)境下的避責(zé)思維

自上而下的壓力型機制能在短時間內(nèi)充分發(fā)揮其優(yōu)勢，釋放出強大的動員組織和吸納效能。此次疫情防控中，各地迅速成立“疫情防控指揮部”為有效開展疫情防控提供了有力的組織保證，各類疫情防控政策迅速下達，實現(xiàn)政策的及時落地。但這種機制亦會引發(fā)一些問題，尤其體現(xiàn)在基層組織中問責(zé)壓力與激勵動力的失衡。一方面，高強度的責(zé)任壓力使得基層承擔(dān)過重的任務(wù)和過高的風(fēng)險，導(dǎo)致精神緊繃;另一方面，任務(wù)強度超過基層的實際條件和能力，且欠缺正向的任務(wù)激勵。于是，避責(zé)或許成為基層組織及其成員的一種行為選擇傾向。

在政策執(zhí)行過程中，基層的避責(zé)行為包括縱向避責(zé)和橫向避責(zé)。自上而下的壓力型機制下基層執(zhí)行組織多是縱向避責(zé)[12]，即面對“政出多門”的管理實態(tài)，基層組織無條件接收要求填寫同質(zhì)化表格的行政要求，通過反復(fù)摸排數(shù)據(jù)、記錄填表的方式來滿足上級要求，化解問責(zé)風(fēng)險。受避責(zé)傾向的影響，基層政策執(zhí)行行為可能會弱化社區(qū)疫情防控效果。首先，基層組織為迎合和滿足多個上級部門的要求，生產(chǎn)了大量同質(zhì)化的表格和數(shù)據(jù)，重復(fù)、冗余的表格本身并不能為疫情防控帶來實質(zhì)效度的提升。其次，為了順利應(yīng)對上級的問責(zé)考核，基層人員在“表格”上分配了較多注意力，使得追求摸排精準(zhǔn)化的“表格管理”異化為“表格抗疫”。最后，過多的迎評送檢影響了基層疫情防控工作的成效，“來了一撥又一撥檢查的，就沒看到一瓶消毒水、一只口罩發(fā)下來”[13]。這些過多的上級考察消耗了基層的工作精力，不僅增加了基層工作者的工作和精神壓力，也影響了正常的疫情防控工作秩序，甚至催生出將疫情防控政策執(zhí)行轉(zhuǎn)化為應(yīng)付上級工作要求的目標(biāo)置換現(xiàn)象。

橫向來看，上級部門分管一方，若各自為政，可能導(dǎo)致政策“打架”。疫情防控初期，衛(wèi)生健康、教育、民政、公安、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個部門都會單獨制作一份甚至幾份表格，細(xì)究其內(nèi)容，要求填寫的信息基本相同。但為了突出本部門的工作特點，又會單列出幾個專欄，制作成另一個表格?！氨砀翊髸?zhàn)”成為部分地區(qū)基層疫情防控的真實寫照。從大量同質(zhì)化的表格中可以看出，就公共衛(wèi)生事件而言，部門交叉、政策交織問題十分突出。受制于部門本位主義觀念，各部門之間缺乏統(tǒng)一的謀劃與合作，一味地向下發(fā)布命令與要求。上面千條線，下面一根針，增添了基層的工作壓力，也在一定程度上削弱了疫情防控的整體效能。

（三）政策執(zhí)行的社區(qū)場域

基層政府組織所處環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性決定了其必須是一個開放的、彈性的系統(tǒng)。在政策執(zhí)行場域中，組織本身與所處環(huán)境不斷進行著要素交互，這種交互效應(yīng)最終具象于基層的政策執(zhí)行方式。在新冠肺炎疫情防控工作中，如何精準(zhǔn)識別“5類人群”是首要工作，但是立足在社區(qū)場域中的重點對象識別卻面臨主觀、客觀兩方面的障礙。從主觀上來看，一些社區(qū)居民存在瞞報、漏報或錯報等問題，極易導(dǎo)致疫情數(shù)據(jù)統(tǒng)計遺漏;從客觀上來看，社區(qū)居民受制于醫(yī)療專業(yè)知識不足和信息技術(shù)平臺缺位等問題，無法對其做到有效全面的識別。面對這些環(huán)境特征，基層政策執(zhí)行組織將居民逐個排查記錄的表格工具加以解決，有利于前期充分了解負(fù)責(zé)社區(qū)的疫情態(tài)勢，及時研判防控舉措。但正是如此，也會衍生出少數(shù)“表格抗疫”的怪象。

四、治理路徑：破解“表格抗疫”現(xiàn)象探析

疫情防控工作中的形式主義不僅嚴(yán)重影響了疫情防控工作的成效，而且加劇了疫情防控工作中的混亂，引發(fā)群眾和外界對疫情防控的不滿和質(zhì)疑。要解決疫情防控政策執(zhí)行中出現(xiàn)的各類形式主義問題，必須堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不動搖，從政策過程的角度出發(fā)，通過依法防控、強化統(tǒng)籌、智慧防控等技術(shù)治理手段，壓縮政策執(zhí)行中滋生形式主義的機制空間，以確保疫情防控工作的順利推進。

（一）堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是根本

黨的領(lǐng)導(dǎo)是此次疫情防控工作取得成效的根本性因素。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，各級黨組織積極響應(yīng)，帶領(lǐng)全國人民群策群力、群防群控，為疫情防控工作提供堅強的政治保證和組織力量。黨建引領(lǐng)疫情防控可以充分發(fā)揮黨組織的動員功能、組織功能、保障功能，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和廣大共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用，從而確保疫情防控的政治方向和組織協(xié)調(diào)。首先，以黨建引領(lǐng)確保疫情防控的方向正確。在基層疫情防控工作中，廣大黨員在基層黨組織的指揮下，成為基層一線防控力量的核心。要重點引導(dǎo)黨員參與一線防控工作，重點發(fā)展一批在疫情防控中表現(xiàn)突出的積極分子加入黨組織，在防控工作中發(fā)揮先鋒模范作用。其次，以黨建引領(lǐng)發(fā)揮社區(qū)業(yè)主骨干的組織治理能力?；鶎狱h組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社區(qū)業(yè)主骨干和社會組織的自治功能和社會影響，積極鼓勵和引導(dǎo)社區(qū)成員參與疫情防控，自覺維護和促進社區(qū)常態(tài)化疫情防控工作，使得更多的社區(qū)成員加入群防群控的主戰(zhàn)場。

（二）構(gòu)建可操作、可持續(xù)的制度是基礎(chǔ)

新冠肺炎疫情作為一次全球性重大公共衛(wèi)生事件，是對我國現(xiàn)代化治理體系和治理能力的一次大考。實踐證明，提高疫情防控的治理效能，關(guān)鍵在于推動應(yīng)急管理的專業(yè)化、制度化和法治化。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視應(yīng)急管理工作，構(gòu)建可操作、可持續(xù)的現(xiàn)代化應(yīng)急管理制度體系成為新時代黨和國家的關(guān)注點。整體而言，目前我國已基本形成較為完善的應(yīng)急管理制度體系，但此次突發(fā)性疫情事件也暴露出制度和法律可操作性的某些短板。制度的生命力在于執(zhí)行和落實。真正實現(xiàn)制度有效落地，發(fā)揮現(xiàn)有體系下的良好制度效能和優(yōu)勢是實現(xiàn)疫情防控常態(tài)化、化解疫情反彈和新增的基礎(chǔ)。

黨的十九屆四中全會提出：“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力?！盵14]完善“專常兼?zhèn)洹钡闹贫榷ㄎ唬瑢?yīng)急管理制度的建設(shè)提出新的更高的要求，這是新時代提升應(yīng)急管理制度可操作性、可持續(xù)性的新要求和新命題。只有這樣，才能優(yōu)化應(yīng)急管理制度的執(zhí)行結(jié)構(gòu)，設(shè)定更加精細(xì)化的目標(biāo)，縮減任務(wù)層次，實現(xiàn)決策與執(zhí)行的無縫隙對接，整合優(yōu)化不同主體之間的執(zhí)行鏈條，形成基層政策執(zhí)行的合理范式，最大程度提升政策執(zhí)行的效率與成效。

（三）完善統(tǒng)籌協(xié)同機制是關(guān)鍵

要解決疫情防控中以“表格抗疫”為表征的形式主義問題，必須以系統(tǒng)治理為原則，通過捋順府際間關(guān)系，強化協(xié)同合作，整體性消解疫情防控過程中的形式主義問題，以確保打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。

橫向部門合作層面，打破部門之間的利益壁壘，消解“各自為政”的局面是部門合作的關(guān)鍵。合作文化與價值認(rèn)同對凝聚政策部門之間的共識起著基礎(chǔ)性作用。任何一項公共政策，無論具體目標(biāo)設(shè)計有何不同，最終都應(yīng)服務(wù)于公共利益。作為疫情防控政策的執(zhí)行者，各個執(zhí)行部門需要秉承公共價值取向，主動尋求部門間合作共建。各個政策執(zhí)行部門的理性動機是實現(xiàn)合作的基礎(chǔ)。一方面，要準(zhǔn)確、清晰、合理地劃分部門之間的職責(zé)，以“目標(biāo)管理責(zé)任制”的形式明確各部門的任務(wù)，盡量壓縮政策執(zhí)行的模糊區(qū)間，確保每項任務(wù)、每個目標(biāo)、每份責(zé)任落實到具體的部門。另一方面，應(yīng)進一步完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的行政管理和協(xié)調(diào)機制，并以法律規(guī)章等制度化形式對各個部門之間的職責(zé)進行明確規(guī)定，從而有效降低突發(fā)性公共衛(wèi)生事件對常態(tài)行政管理運作模式的沖擊，提升行政體系在危機事件發(fā)生初期的響應(yīng)和組織協(xié)調(diào)能力。

縱向?qū)蛹墔f(xié)同層面，要實現(xiàn)疫情防控數(shù)據(jù)信息縱向傳遞的共享化。疫情防控信息數(shù)據(jù)是不同政策執(zhí)行主體開展有效合作的基礎(chǔ)性資源?！氨砀窨挂摺爆F(xiàn)象凸顯出不同層級政府部門之間缺乏信息資源整合和共享機制，信息傳遞的梗阻現(xiàn)象影響到疫情防控的時效。消解上下級之間、同級之間的數(shù)據(jù)鴻溝成為疫情防控工作的重要方面，一是要實現(xiàn)政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的扁平化，縮小上下級之間的政策認(rèn)知鴻溝。有條件的地方可讓基層執(zhí)行者參與到執(zhí)行方案的制定過程中，這將有助于其全面而準(zhǔn)確地把握上級政策意圖和信息。二是建立實施督促和反饋的信息平臺，實現(xiàn)政策執(zhí)行的動態(tài)反饋。暢通上下級之間、政府與群眾之間的互動反饋渠道，為有效監(jiān)測發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行的扭曲行為，及時糾正政策執(zhí)行誤區(qū)，提升政策執(zhí)行的精準(zhǔn)度提供平臺與機會。

（四）實現(xiàn)智慧治理是支撐

大數(shù)據(jù)在我國公共治理實踐中已經(jīng)有了較多的積累，也是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化治理的重要建設(shè)優(yōu)勢。但在基層實際政策執(zhí)行中，大數(shù)據(jù)卻鮮有“發(fā)聲”，填表留痕仍是基層的主要工作形式。新冠肺炎疫情防控工作中，“表格抗疫”現(xiàn)象進一步凸顯了大數(shù)據(jù)治理手段的缺失，暴露出信息社會下傳統(tǒng)行政手段衍生的負(fù)面效應(yīng)。究其原因，一方面，各地區(qū)信息化建設(shè)水平不一，大部分社區(qū)尤其是農(nóng)村社區(qū)缺乏數(shù)據(jù)治理的平臺和資源，長期處于人工搜集信息的模式中，且紙質(zhì)化數(shù)據(jù)缺乏有效的共享交流，導(dǎo)致不同的需求主體重復(fù)開展此類工作，基層執(zhí)行人員深陷填表窘境。另一方面，受思維慣性的影響，基層政府和人員信息化技術(shù)能力不足，還局限于人工定時定點開展工作。在突發(fā)性的重大公共衛(wèi)生事件中，逐門逐戶的表格排查工作雖然可以保證準(zhǔn)確性，但耽誤時效。此次疫情防控實踐中，在一定程度上暴露出基層政府組織智慧治理能力的欠缺，凸顯在突發(fā)性公共事件治理中大數(shù)據(jù)數(shù)字化應(yīng)用的迫切性和必需性。如排查疑似患者，完全可通過互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等技術(shù)進行行蹤軌跡比對，有效規(guī)避人工摸排過程中產(chǎn)生的瞞報、漏報風(fēng)險。但由于有的基層網(wǎng)格員專業(yè)素質(zhì)較弱的原因，不會或不愿使用智慧終端設(shè)備，只能回歸傳統(tǒng)的人工統(tǒng)計、層層上報方式，使得抗疫工作中的這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)效率無法有效提高。疫情關(guān)聯(lián)的信息數(shù)據(jù)是上級決策者出臺防控政策和措施的重要依據(jù)，突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件對決策的速度和執(zhí)行的效率提出更高的要求。相信今后這方面的工作會得到大力改進和提高。

習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上強調(diào)：“要充分運用大數(shù)據(jù)分析等方法支撐疫情防控工作?！盵15]各級政府尤其是基層政府組織應(yīng)樹立與大數(shù)據(jù)時代相契合的應(yīng)急管理思維，著力推動實現(xiàn)應(yīng)急管理方式的信息化變革。從硬件上看，應(yīng)該加強基層互聯(lián)網(wǎng)智慧平臺建設(shè)，建構(gòu)一套從中央到基層互聯(lián)互通的智慧化終端信息體系，實現(xiàn)信息搜集、信息共享的智能化，從而為公共政策的精準(zhǔn)執(zhí)行提供便捷支撐。就軟件方面而言，針對此次疫情防控中暴露出的部分基層工作人員信息化能力不足問題，應(yīng)強化基層政策執(zhí)行者的信息技術(shù)能力培訓(xùn)，配備基層網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)專門人員，為實現(xiàn)政策的智慧執(zhí)行提供人才和素質(zhì)保障。

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[責(zé)任編輯：鄒立鳴 楊一帆]

On the Formalism Phenomenon of "Form Anti-epidemic" in the Process of Policy Implementation

CHU Jing， ZHANG Yapeng

Abstract： In the early stage of the prevention and control of the new crown epidemic situation， some grassroots government organizations encountered formalism problems in their specific implementation. According to reports from the relevant mainstream media in the country， formalism represented by "table epidemic resistance" has become a weakness in the prevention and control of epidemic situations in certain grassroots organizations， causing dissatisfaction among the masses and public opinion. In the specific manifestation of "table anti-epidemic"， the logic of distorted implementation of epidemic prevention and control policies is mainly reflected in the three dimensions of internal organization， inter-organizational relationship， and organizational environment， while the technical governance model spawned by instrumental rationality， induced by negative strong incentives The field characteristics of evasive thinking and policy implementation affect the policy implementation process of grass-roots government organizations， resulting in distortions in policy implementation characterized by the phenomenon of "formalism". Politicization， institutionalization， coordination， and intelligence should provide guarantee for the precise implementation of grassroots policies.

Keywords： epidemic prevention and control; "form anti-epidemic"; formalism; instrumental rationality; system coordination