外匯管理績效審計的實踐與思考

王元超 高慶波

摘 要：以完善內(nèi)控制度建設(shè)和提高制度執(zhí)行力為審計目的，以外匯履職情況為審計內(nèi)容，人民銀行武漢分行在對湖北省外匯管理局的一個地級市中心支局和三個縣市級支局外匯管理工作開展審計實踐的基礎(chǔ)上，本文從點入手，嘗試建立績效指標(biāo)評價體系，探索定量評價方法，分級評價履職效果，力爭做到準(zhǔn)確客觀地反映外匯履職的效率性和效果性，旨在科學(xué)探索外匯管理審計的方式與方法，推動外匯管理由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：外匯管理;績效審計;企業(yè)名錄;國際收支申報核查

開展績效審計不僅可以有效控制和防范履職過程中所面臨的法律和聲譽(yù)風(fēng)險，而且進(jìn)一步推動了外匯管理由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。企業(yè)名錄管理是貨物貿(mào)易外匯管理的重要內(nèi)容，國際收支統(tǒng)計間接申報核查制度，是外匯管理部門運用數(shù)據(jù)統(tǒng)計手段，依法開展的一項非現(xiàn)場監(jiān)測工作。以這兩項重要工作為抓手，作為外匯監(jiān)管的內(nèi)控環(huán)節(jié)，開展績效審計，成效顯著。

一、總體思路與主要做法

1.確定審計項目，突出審計重點

（1）結(jié)合工作實際，確定審計項目。根據(jù)外匯管理的工作實際，選擇貨物貿(mào)易企業(yè)名錄管理和國際收支間接申報核查兩項工作作為績效審計的切入點，主要基于兩個理由：一是貨物貿(mào)易外匯管理改革后，企業(yè)要開展外貿(mào)進(jìn)出口業(yè)務(wù)，首先必須到外匯局辦理名錄登記，名錄管理的績效水平直接關(guān)乎外匯局的社會形象和服務(wù)水平，并且《貨物貿(mào)易外匯管理指引》與《實施細(xì)則》對名錄管理規(guī)定非常明確，可操作性強(qiáng)，也便于制定績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)。二是間接申報核查工作是保證國際收支統(tǒng)計申報數(shù)據(jù)的及時性、全面性、準(zhǔn)確性的重要管理手段，并且相關(guān)制度規(guī)范比較完善。

（2）以管理績效為重點，確定審計內(nèi)容?？冃徲嬛饕菍徲嬳椖炕?qū)ο蟮慕?jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。對外匯管理工作而言，經(jīng)濟(jì)性較難考量，因此，在確定審計內(nèi)容時，要兼顧合規(guī)性，重點放在效率性和效果性上，突出“績效”的核心內(nèi)容。如企業(yè)名錄管理共涉及審計內(nèi)容21項，合規(guī)性內(nèi)容有3項，而效率性和效果性內(nèi)容達(dá)18項，主要是規(guī)定期限內(nèi)辦理企業(yè)名錄登記占比、輔導(dǎo)期企業(yè)業(yè)務(wù)合規(guī)率、企業(yè)滿意度等反映外匯局對外履職效率效果方面的內(nèi)容;國際收支統(tǒng)計間接申報核查工作共設(shè)定績效審計內(nèi)容14項，合規(guī)性內(nèi)容2項，效率性和效果性內(nèi)容達(dá)12項，主要是核查率、差錯率、申報考核排名等。

（3）突出“四性”，制定審計方案。一是操作注重便利性。使用績效審計評價指標(biāo)操作表等，使審計工作表格化、明了化。二是指標(biāo)設(shè)計注重層次性。設(shè)計多層次的評價指標(biāo)，從不同層次和側(cè)面評價被審項目的績效水平。三是評價方式注重多樣性。通過業(yè)務(wù)檢查、征集意見、滿意度調(diào)查、政策業(yè)務(wù)測試等多種方式進(jìn)行評價，以客觀反映評價結(jié)果。四是測算方法注重通用性。測算分項指標(biāo)采用百分比計算，匯總指標(biāo)采用權(quán)重疊加計算。

2.建立指標(biāo)體系，定量分級評價

為從不同層次和側(cè)面評價被審項目的績效水平，便于審計評價操作，分別探索設(shè)計企業(yè)名錄管理績效審計評價指標(biāo)操作表、國際收支統(tǒng)計間接申報核查工作績效審計評價指標(biāo)操作表，該指標(biāo)體系共設(shè)三級評價指標(biāo)。一級指標(biāo)主要是評價合規(guī)性、效率性、效果性;二級指標(biāo)主要是評價全面性、執(zhí)行性、控制性;三級指標(biāo)主要是評價具體工作內(nèi)容的完成情況與效能。同時，根據(jù)各指標(biāo)重要性程度的不同，可采用層次分析法，賦予各指標(biāo)不同的權(quán)重系數(shù)和分值。在評價方法上，采取權(quán)重乘以實得分計算分項評價結(jié)果，然后逐級匯總相加得出綜合得分。最后，在定量的基礎(chǔ)上完成4個等級的定性評價：綜合得分90分（含）以上評為“有效”，認(rèn)定為管理制度完善，管理工作成效十分明顯，履職效果非常突出;綜合得分75（含）一90分評為基本有效，認(rèn)定為管理制度無內(nèi)控缺陷或隱患，管理工作成效比較明顯，外匯履職較為突出;綜合得分60（含）一75分評為部分有效，認(rèn)定為管理制度部分存在重大內(nèi)控缺陷或隱患，管理工作成效不明顯，外匯履職有一定的效果;綜合得分60分以下評為失效，認(rèn)定為管理制度存在重大內(nèi)控缺陷或隱患，管理工作混亂，外匯履職效果差。

3.綜合運用“五法”，開展績效審計

為了準(zhǔn)確、客觀、公正地反映評價結(jié)果，審計過程中應(yīng)綜合運用調(diào)閱相關(guān)業(yè)務(wù)資料、查詢系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、征集外界意見、滿意度調(diào)查、政策業(yè)務(wù)測試等五種方法開展績效審計，進(jìn)行綜合評價。

（1）調(diào)閱資料。調(diào)閱企業(yè)名錄管理登記檔案、國際收支統(tǒng)計間接申報非現(xiàn)場核查和現(xiàn)場核查的相關(guān)資料和檔案等，進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)審計。如對A市中心支局企業(yè)名錄管理績效審計中，調(diào)閱了審計期內(nèi)80余份企業(yè)名錄檔案，發(fā)現(xiàn)企業(yè)名錄管理方面存在的問題9個，其中合規(guī)性1個、效率性3個、效果性5個。

（2）系統(tǒng)查詢。通過貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測系統(tǒng)與國際收支網(wǎng)上申報系統(tǒng)的相關(guān)查詢功能，查詢相關(guān)管理數(shù)據(jù)信息，獲取審計數(shù)據(jù)資料，進(jìn)行績效評價。如通過國際收支網(wǎng)上申報系統(tǒng)（外匯局）版，查詢B縣支局審計期內(nèi)相關(guān)數(shù)據(jù)時，發(fā)現(xiàn)有1筆對私申報信息被銀行誤刪除，而該支局未進(jìn)行核查;C市支局審計期內(nèi)，銀行對外匯局反饋的錯誤申報信息修改時限長達(dá)18個工作日（正常為5個工作日）。

（3）問卷調(diào)查。按照一定比例選擇銀行和企業(yè)，進(jìn)行滿意度調(diào)查和征集意見，從外界收集審計資料，進(jìn)行績效評價。如對A市中心支局的績效審計中，選擇了30家企業(yè)和8家銀行進(jìn)行了問卷調(diào)查和征集意見，反饋率達(dá)100%。調(diào)查顯示23家企業(yè)對外匯局工作滿意，7家為基本滿意，問題主要反映在工作效率和便利化方面，2家銀行提出了加強(qiáng)名錄管理的政策意見等。

（4）試卷測試。通過試卷測試來評價外匯局宣傳外匯管理政策和培訓(xùn)外匯業(yè)務(wù)知識的效果。如對A市中心支局在名錄管理績效審計中，針對新進(jìn)名錄企業(yè)輔導(dǎo)期管理進(jìn)行了效果測試，設(shè)計了5道輔導(dǎo)期結(jié)束企業(yè)外匯政策測試題，48家企業(yè)參與了測試，7家企業(yè)外匯新政掌握了解不夠，需要外匯局進(jìn)一步加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)輔導(dǎo)。

（5）觀察分析。根據(jù)外匯局內(nèi)部管理現(xiàn)狀，觀察分析其在內(nèi)控制度、管理措施和方法上，有無執(zhí)行不得力，措施不到位，方法不合理等現(xiàn)象，對其管理成效進(jìn)行評價。如對省內(nèi)三個直管支局進(jìn)行審計時，發(fā)現(xiàn)普遍存在人員配置較少的問題，雖然都指定了一名人員負(fù)責(zé)國際收支核查工作，但該同志仍兼顧經(jīng)常與資本項下的業(yè)務(wù)辦理，工作精力難以顧及核查工作，三個支局的申報差錯率均高于全省平局水平，申報考核排名普遍靠后。對此，審計組要求其及時整改，并在審計報告中提出了具體的解決措施。

二、初步成效

（1）客觀反映了績效管理水平。一是能夠真實客觀地反映績效管理問題，這是與合規(guī)審計最大的不同。從對A市中心支局企業(yè)名錄管理績效審計情況看，審計發(fā)現(xiàn)效率性與效果性問題9個，如輔導(dǎo)企業(yè)不及時、特殊標(biāo)識設(shè)置不及時、工作成果不突出，個別企業(yè)滿意度不是很高等;從對三個縣級市外匯支局的間接申報核查審計情況看，也存在核查效率不高、錯誤申報記錄修改不及時、差錯率高、在分局國際收支申報考核名次偏低等績效問題。二是能夠較為準(zhǔn)確地評價績效水平。如審計發(fā)現(xiàn)，A市中心支局共辦理名錄管理業(yè)務(wù)80多筆，有5筆業(yè)務(wù)未在規(guī)定的時限內(nèi)及時辦理，銀行和企業(yè)對貨物貿(mào)易外匯管理改革政策掌握不夠，A市中心支局績效審計綜合得分為89.8分，評價為基本有效，這一評價結(jié)果也較為準(zhǔn)確地反映了A市中心支局企業(yè)名錄管理績效現(xiàn)狀。又如C市支局審計期內(nèi)，國際收支申報應(yīng)核查筆數(shù)為5034筆，核查率達(dá)100%，但有6筆差錯未被核查，1筆銀行誤刪除信息未發(fā)現(xiàn)，績效審計得分84.6分，評價為基本有效;而B縣支局審計期內(nèi)，國際收支申報應(yīng)核查筆數(shù)為12352筆，有103筆差錯未被核查出來，部分時段未開展核查工作，績效審計得分為72分，評價為部分有效。

（2）有利于增強(qiáng)績效管理理念。A市中心支局針對名錄管理績效審計發(fā)現(xiàn)的問題，通過加強(qiáng)銀行與企業(yè)貨物貿(mào)易外匯管理改革政策培訓(xùn)、強(qiáng)化企業(yè)名錄登記限時辦理、主動對名錄企業(yè)進(jìn)行政策與業(yè)務(wù)輔導(dǎo)等措施，企業(yè)對外匯管理和服務(wù)的滿意度有很大提高。B縣支局針對人員少，核查工作量大，考核排名低等問題改進(jìn)核查方法，運用EXCEL表格的篩選、排序功能，提高了核查效率。接受審計之后，該支局提高了核查頻度，在待申報信息、逾期申報信息、銀行刪除信息核查方面，從原來的按月核查改成了現(xiàn)在的按句核查，大大減少了申報數(shù)據(jù)的差錯率。

（3）有助于加強(qiáng)績效管理制度建設(shè)。此次績效審計工作，有力地推動了基層外匯局在績效管理工作方面的制度建設(shè)，使制度建設(shè)從業(yè)務(wù)管理向績效管理深化，逐步形成了績效管理的制度化。如A市中心支局針對績效審計建議，及時制定了日常業(yè)務(wù)工作檢查制度與工作督辦制度，在相關(guān)內(nèi)控制度中補(bǔ)充了限時辦理等內(nèi)容。B縣支局針對銀行反饋修改錯誤信息不及時的問題，完善了外匯指定銀行綜合評價制度，增加了銀行限時反饋修改錯誤信息等內(nèi)容。

三、幾點體會

（1）外匯管理績效審計重點應(yīng)在于評價效率性與效果性。外匯管理與服務(wù)是國家法律法規(guī)賦予外匯管理部門的一項神圣職責(zé)，其對象是外匯指定銀行、進(jìn)出口企業(yè)、外商投資企業(yè)、（非）居民個人等涉匯主體，管理與服務(wù)的效率與效果直接關(guān)乎國家外匯管理政策能否有效貫徹落實，以及外匯局的社會形象。因此，外匯管理績效審計的重點和核心在于評價管理與服務(wù)的效率性和效果性，經(jīng)濟(jì)性則次之。另外，企業(yè)名錄管理審計中“規(guī)定時限內(nèi)辦理企業(yè)名錄登記占比”、“政策法規(guī)和系統(tǒng)操作測試合格率”、“銀行執(zhí)行名錄管理政策法規(guī)的合規(guī)率”等指標(biāo)，都能直接反映外匯局對外的履職成效，以及涉匯主體執(zhí)行外匯管理政策的效果程度。

（2）外匯管理績效審計難點在于評價指標(biāo)與評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計。目前，外匯管理政策主要是就辦理外匯業(yè)務(wù)作出合規(guī)性規(guī)定，除了行政許可項目有時限性要求外，大部分外匯業(yè)務(wù)并沒有效率性和效果性方面的規(guī)定，這就為開展績效審計、設(shè)計評價指標(biāo)與評價標(biāo)準(zhǔn)帶來較大難度，需要相關(guān)人員憑借對外匯管理政策的理解與把握來進(jìn)行，其科學(xué)性、合理性與客觀性值得研究和探討。另外，涉匯主體對外匯履職的要求往往是服務(wù)大于管理，外匯局只有寓管理于服務(wù)中，才能得到主體較好的績效評價。因此，在設(shè)計評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)上，必須將管理與服務(wù)相結(jié)合，在實踐中不斷調(diào)整、完善，增加科學(xué)性和實用性。如在績效審計中，設(shè)計的“限時審批、企業(yè)滿意度和銀行意見”等評價項目及評價標(biāo)準(zhǔn)。

（3）外匯管理績效審計質(zhì)量的高低取決于審計評價的客觀公正性。要獲取真實的績效審計資料和數(shù)據(jù)，就應(yīng)從多方面收集和分析。如在開展績效審計工作時，就綜合運用了調(diào)閱資料、系統(tǒng)查詢、問卷調(diào)查、試卷測試和現(xiàn)場觀察等五種方法，進(jìn)行多角度分析和評價，使審計的質(zhì)量和效果得到了保證。

（4）外匯管理績效審計成果轉(zhuǎn)化取決于審計意見的建設(shè)性。審計應(yīng)盡力做到要素齊全，內(nèi)容全面，評價客觀，建議可行，便于操作。報告在對審計發(fā)現(xiàn)進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，提出改進(jìn)意見，實踐中，多數(shù)建議被審計單位采納，為進(jìn)一步提升外匯履職水平起到了重要作用。

（責(zé)任編輯：何卉）