新公共行政學(xué)之行政價(jià)值的復(fù)歸

陳騰達(dá)

內(nèi)容摘要 第二次世界大戰(zhàn)后面對復(fù)雜多變的局勢，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論不斷遭受著批評和質(zhì)疑，公共行政學(xué)陷入學(xué)科危機(jī)之中。區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政效率至上觀念，新公共行政學(xué)派認(rèn)為社會(huì)公平才是政府追求的根本價(jià)值。新公共行政學(xué)派從理論和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)維度出發(fā)，對公共行政學(xué)進(jìn)行重新思考，探尋政府的真正價(jià)值，并渴望尋求建立新的公共行政發(fā)展模式。文章從新公共行政學(xué)出現(xiàn)的理論背景和現(xiàn)實(shí)需要角度出發(fā)，梳理了其產(chǎn)生和發(fā)展過程，分析了新公共行政學(xué)派理論思想，探尋了行政價(jià)值復(fù)歸的合理性，并淺析了對我國的現(xiàn)實(shí)影響。

關(guān)鍵詞 新公共行政 價(jià)值復(fù)歸 社會(huì)公平

1 新公共行政理論產(chǎn)生的背景

1.1 學(xué)術(shù)爭論

眾所周知，公共行政學(xué)思想起源于歐洲，之后在美國得到了繼承和發(fā)揚(yáng)，正如威爾遜所說，“這是一門外來的學(xué)科”。1887年，威爾遜發(fā)表《行政（學(xué)）之研究》一文，這篇文章被譽(yù)為公共行政學(xué)的開篇之作，其中明確提出了政治行政二分的理論思想，標(biāo)志著傳統(tǒng)公共行政學(xué)的誕生。進(jìn)入20世紀(jì)以后，由泰勒創(chuàng)立的科學(xué)管理理論和馬克斯·韋伯創(chuàng)設(shè)的理想的官僚制共同構(gòu)成了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)。20世紀(jì)二三十年代，以古利克和厄威克在1937年編輯出版的《行政科學(xué)論文集》為標(biāo)志，傳統(tǒng)公共行政學(xué)發(fā)展到了普遍共識(shí)的高度。

20世紀(jì)四五十年代，傳統(tǒng)公共行政學(xué)在經(jīng)過短暫的繁榮后，公共行政學(xué)基本原則和理論基礎(chǔ)遭受到了猛烈的批評。

1946年，西蒙在《行政諺語》中指出，傳統(tǒng)公共行政的原則都可以找到一個(gè)相對應(yīng)的原則，科學(xué)的理論應(yīng)該能夠明確哪些是正確的，哪些是錯(cuò)誤的，但是“行政諺語”不能明確表明正確性，同時(shí)，西蒙對政治行政二分法進(jìn)行了猛烈抨擊。他認(rèn)為，政治活動(dòng)中有決策，行政活動(dòng)中同樣有決策，兩者很難實(shí)現(xiàn)真正的分離。西蒙[1]秉持邏輯實(shí)證主義的方法論，從事實(shí)與價(jià)值相分離的角度認(rèn)識(shí)公共行政，在行政問題中，剝離價(jià)值因素的影響，事實(shí)問題應(yīng)占主導(dǎo)地位，只有遵循科學(xué)研究的模式，以可驗(yàn)證、可證偽的假設(shè)檢驗(yàn)具體的行政行為，才可能真正得到科學(xué)的公共行政知識(shí)。

羅伯特·達(dá)爾在《公共行政學(xué)：三個(gè)問題》中明確指出，傳統(tǒng)公共行政學(xué)的三個(gè)問題，即公共行政學(xué)與規(guī)范價(jià)值的關(guān)系問題、公共行政學(xué)與人類行為的關(guān)系問題、公共行政學(xué)與社會(huì)環(huán)境的關(guān)系問題。這三個(gè)問題實(shí)質(zhì)上是在思考公共行政學(xué)是否是一門科學(xué)，如果是，那么科學(xué)是否要考慮價(jià)值和人性的因素。在大量的研究之后，達(dá)爾得出結(jié)論：“沒有任何一種公共行政科學(xué)是可能的，除非①規(guī)范價(jià)值的地位弄清楚了;②人在公共行政領(lǐng)域中的屬性被更好地了解以及其行為被更多地預(yù)測;③有各種可以比較的主體，以便從中能找到各種超越國家邊界和歷史經(jīng)驗(yàn)的原則和概括?！?/p>

另外，著名的“西沃之爭”也是產(chǎn)生新公共行政學(xué)的重要原因之一?？此苾烧叩臓幷搧碜晕譅柖嘣?952年發(fā)表的《民主公共行政理論的發(fā)展》一文中的一個(gè)注腳，其實(shí)是兩種哲學(xué)思想的激烈碰撞。沃爾多認(rèn)為，公共行政學(xué)的研究不能將價(jià)值思想拋棄在關(guān)注范圍之外，而且應(yīng)該將價(jià)值作為學(xué)科的核心，拋開價(jià)值而運(yùn)用邏輯實(shí)證主義方法建立公共行政學(xué)是不能想象的。沃爾多說：“將效率看做行政‘科學(xué)的中心概念……這種看法是在破壞美國社會(huì)的根基?！倍髅稍谶壿媽?shí)證主義的指導(dǎo)下，強(qiáng)調(diào)事實(shí)與價(jià)值的分離，將公共行政學(xué)發(fā)展成一門真正的“行政科學(xué)”。其認(rèn)為沃爾多的主張有明顯的政治理論立場，觀點(diǎn)一樣不夠嚴(yán)謹(jǐn)。兩人關(guān)于公共行政學(xué)科的基本問題和兩條不同的研究路徑的爭論逐漸形成了著名的“西沃之爭”，深刻影響了公共行政學(xué)半個(gè)多世紀(jì)以來的發(fā)展[2]。

西蒙、達(dá)爾和沃爾多對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批判和爭論成為新公共行政學(xué)的先聲。

1.2 二戰(zhàn)之后美國的現(xiàn)實(shí)變化

1.2.1 種族問題和民權(quán)運(yùn)動(dòng)

自新航路開辟以來，幾百年的奴隸貿(mào)易給美國黑人帶來了無情的蹂躪和沉重的枷鎖，盡管《獨(dú)立宣言》中明確指出“人人生而平等”，實(shí)際上的不平等隨處可見，黑人在各個(gè)領(lǐng)域都在忍受著歧視和壓迫，林肯總統(tǒng)簽署《解放黑人奴隸宣言》之后，情況稍有改觀，但是1896年的“種族隔離”法案通過之后，種族隔離制度成了新的枷鎖。

二戰(zhàn)后，美國經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮，但是卻沒有給黑人帶來更多的福利，黑人在政治參與、經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)地位等各方面受到了嚴(yán)格限制，與白人的生活狀況差距不斷加大，方方面面的矛盾激化著所有人之間的矛盾。20世紀(jì)60年代，美國游行示威風(fēng)起云涌，僅1963年5月下旬到8月初，美國各地的游行活動(dòng)達(dá)1000次左右。同年8月，馬丁·路德金在林肯紀(jì)念堂前發(fā)表的演講將民權(quán)運(yùn)動(dòng)推向高潮，之后，美國國會(huì)通過了相關(guān)法律，保障了黑人政治參與的合法權(quán)利，并且使其他多個(gè)領(lǐng)域的黑人權(quán)利得到了保障。之后，美國民權(quán)運(yùn)動(dòng)進(jìn)一步發(fā)展，產(chǎn)生了巨大的社會(huì)影響，并獲得了廣泛關(guān)注。

1.2.2 越戰(zhàn)與反戰(zhàn)

二戰(zhàn)結(jié)束后，隨著新的世界格局和體系的建立，美蘇兩個(gè)超級大國爭奪霸主地位的意向越來越明顯，兩大集團(tuán)秉持著“冷戰(zhàn)”思維，在各個(gè)地區(qū)和領(lǐng)域展開激烈爭奪，東南亞地區(qū)也不例外。20世紀(jì)60年代初，東南亞局勢的不確定性嚴(yán)重增加了美國肯尼迪政府的擔(dān)憂。從1961年開始，美國開始參與到越南戰(zhàn)爭中，截至1968年，美國派往越南的軍隊(duì)已經(jīng)超過54萬人，軍費(fèi)開支的急劇增長和傷亡人數(shù)的增加，導(dǎo)致美國國內(nèi)的反戰(zhàn)情緒不斷高漲，反戰(zhàn)游行示威此起彼伏，僅1968年半年就發(fā)生了200多起游行示威活動(dòng)。迫于內(nèi)外壓力，20世紀(jì)70年代初，美國從越南全面撤軍。

1.2.3 貧富差距問題

收入差距拉大，貧富兩級分化，這也是美國戰(zhàn)后面臨的現(xiàn)實(shí)問題。二戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代初期，美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，美國人民享受著世界上最優(yōu)質(zhì)的資源，人民生活水平位居世界前列，但是充足的物質(zhì)條件并沒有消除貧窮，仍有大量民眾生活在溫飽線邊緣甚至以下，貧窮問題不僅涉及黑人，而且也涉及許多白人的生活。不少學(xué)者關(guān)注并研究了這些問題，如約翰·加爾布雷斯和邁克爾·哈林頓均看到了美國這一現(xiàn)實(shí)問題，從不同側(cè)面進(jìn)行了分析，表達(dá)了深深的擔(dān)憂。這一問題持續(xù)到今天仍然被許多學(xué)者關(guān)注，兩級分化的問題始終沒有得到根治。

綜上，新公共行政的出現(xiàn)是公共行政學(xué)發(fā)展的必然趨勢。一方面，公共行政學(xué)產(chǎn)生的根基來源于以技術(shù)理性為特征的現(xiàn)代性，同時(shí)兼著人文社科的價(jià)值關(guān)懷，兩者同時(shí)存在且不可調(diào)和的矛盾地位造成了學(xué)科自成立之初就一定會(huì)在技術(shù)理性和價(jià)值判斷之間來回?fù)u擺。傳統(tǒng)公共行政時(shí)期過于重視技術(shù)理性，將效率作為公共行政的核心造成了價(jià)值的缺失和偏向，西蒙、達(dá)爾和沃爾多等學(xué)者的激烈爭論就是對學(xué)科危機(jī)的的深度思考，新公共行政呼之欲出。另一方面，二戰(zhàn)后美國持續(xù)存在的動(dòng)蕩，包括種族問題和民權(quán)運(yùn)動(dòng)、越南戰(zhàn)爭、貧窮問題及水門事件等，不斷牽動(dòng)著人們脆弱敏感的神經(jīng)，人們生活在絕望的邊緣，政府的公信力不斷下降，但是傳統(tǒng)公共行政的理論應(yīng)對不了復(fù)雜多變的內(nèi)外形勢，政府急切需要能夠應(yīng)對棘手的現(xiàn)實(shí)問題的公共行政理論，而新公共行政就是完成這一壯舉的偉大嘗試。

2 新公共行政理論的內(nèi)容

1967年，沃爾多有感于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的動(dòng)蕩不安和公共行政學(xué)應(yīng)對危機(jī)的無力，認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政已經(jīng)不適合當(dāng)下的社會(huì)需要，主張召開學(xué)術(shù)會(huì)議，開啟新的公共行政時(shí)代。1968年，在雪城大學(xué)召開的明諾布魯克會(huì)議標(biāo)志著新公共行政學(xué)的興起，之后每20年舉辦一次，盡管每次的研究主題有很大差異，但是基本上都在朝著新公共行政學(xué)者偏愛的方向前進(jìn)[3]。

2.1 公共精神的復(fù)歸

20世紀(jì)早期，古德諾提出“政治是國家意志的表達(dá)，行政是對國家意志的執(zhí)行”的觀點(diǎn)，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)專注于建立高效穩(wěn)固的科層制很大的原因在于，行政學(xué)家認(rèn)為現(xiàn)代意義上的民主制度已經(jīng)建立且趨于完善，國家運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題在于決策的無法落實(shí)和執(zhí)行的低效率，因此傳統(tǒng)公共行政學(xué)家專注于提高行政效率也就不足為奇了。

但是長期以來，由于受到實(shí)證主義的影響，傳統(tǒng)公共行政將價(jià)值和事實(shí)相分離，秉持著價(jià)值中立的觀點(diǎn)，關(guān)注的重點(diǎn)始終在技術(shù)理性和工具理性上面，而忽視了目的的合理性。正如西蒙所說的，上級的工作手段成了下級的工作目的，導(dǎo)致政府目的的嚴(yán)重偏失。沃爾多認(rèn)為，公共行政學(xué)從出現(xiàn)的那一天起，就是以人民的意愿為行為動(dòng)力的，因此所有的行為必須是維護(hù)人民切身利益的，但是現(xiàn)在的公共行政卻將提升效率作為行動(dòng)指南，嚴(yán)重忽視了政府的公共性。同時(shí)，傳統(tǒng)的公共行政過于關(guān)注私人管理的技巧，將這些技巧應(yīng)用于公共行政領(lǐng)域，盡管這些技巧對提升效率，增加物質(zhì)財(cái)富和改善生活水平等方面起到了巨大作用，但是過度應(yīng)用私人領(lǐng)域的技巧導(dǎo)致了公共行政對社會(huì)公眾需求的忽視，造成了公共精神的嚴(yán)重缺失。

弗雷德里克森在《公共行政的精神》中指出：“多元主義認(rèn)為公共是利益集團(tuán)，公共選擇學(xué)派認(rèn)為公共是理性選擇者，立法者認(rèn)為公共是代表者，服務(wù)提供者的觀點(diǎn)認(rèn)為公共是顧客，還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為公共是公民?！倍ダ椎吕卓松J(rèn)為，這些都不應(yīng)該是公共行政所指的公共，盡管在書中并未明確何為公共，但是他指出了公共必須具備的四個(gè)特點(diǎn)：一是公共必須建立在憲法基礎(chǔ)之上，二是公共必須具有品德高尚的公民，三是對集體和非集體的公共的回應(yīng)，四是樂善好施與愛心。如果政府不能從其存在的源點(diǎn)思考前行的方向，那必然會(huì)導(dǎo)致解決問題的同時(shí)產(chǎn)生新的棘手問題。因此，公共行政必須重新關(guān)注公共精神，不能用私人管理遵循的技術(shù)理性、工具理性的價(jià)值取向來代替公共行政的公共精神的價(jià)值取向，不能僅僅關(guān)注“實(shí)然”的部分，也更要注重“應(yīng)然”的部分，如此才能不斷實(shí)現(xiàn)政府價(jià)值的復(fù)歸。

2.2 社會(huì)公平被置于首要地位

傳統(tǒng)公共行政過度重視效率的傾向是新公共行政理論批判的一個(gè)重點(diǎn)，與效率相對應(yīng)，新公共行政學(xué)者認(rèn)為社會(huì)公平更為重要。新公共行政學(xué)派認(rèn)為，效率不應(yīng)該成為公共行政唯一的目標(biāo)和價(jià)值追求，還應(yīng)該將其他價(jià)值納入公共行政的目標(biāo)體系和價(jià)值體系中來。

弗雷德里克森在《新公共行政學(xué)》一書中指出：“實(shí)用的或傳統(tǒng)的公共行政學(xué)試圖回答以下兩個(gè)問題中的一個(gè)，一個(gè)是我們怎樣才能利用現(xiàn)有的資源提供更多或更好的服務(wù)效率，另一個(gè)是我們怎樣利用更少的資金來保持我們的服務(wù)水平（經(jīng)濟(jì)），新公共行政加入了這樣一個(gè)問題：這種服務(wù)是否增加了社會(huì)公平？”

新公共行政學(xué)派吸納了羅爾斯在《正義論》中關(guān)于“公平的正義”思想，認(rèn)為公平不僅僅是規(guī)則的公平、法律的公平，更要做到結(jié)果的公平，不能因?yàn)槌錾怼⒌匚?、?cái)富等方面的不同，導(dǎo)致發(fā)展機(jī)會(huì)的嚴(yán)重不同。

通過對社會(huì)公平價(jià)值的呼喚，逐漸在社會(huì)上形成一股從工具理性向價(jià)值理性轉(zhuǎn)換的思潮，深刻地影響著公共行政近幾十年的發(fā)展。盡管新公共行政學(xué)派將社會(huì)公平作為公共行政的核心價(jià)值，但是卻不能完全否認(rèn)效率的存在意義。沒有效率，貧窮的公平是無意義的;沒有公平，再高的效率也會(huì)造成資源的浪費(fèi)。因此，如何處理好公平和效率之間的關(guān)系，仍然困擾著當(dāng)今的公共行政學(xué)界乃至全球各國政府，登哈特夫婦的新公共服務(wù)理論在這方面的工作取得了較為廣泛的認(rèn)可，民主行政必定是今后發(fā)展的方向。

2.3 廣泛的公眾參與

公眾的廣泛政治參與也是新公共行政學(xué)派關(guān)注的焦點(diǎn)之一。20世紀(jì)60年代，聲勢浩大的民權(quán)運(yùn)動(dòng)、反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)，以及70年代初的水門事件，都使政府的公信力不斷降低，政府存在的合法性受到了巨大挑戰(zhàn)，公眾和政府意愿的對立傾向愈發(fā)明顯。公眾沒有廣泛的參政渠道，更多的是依賴于游行示威，顯然這種方式是被動(dòng)的、緩慢的，政府通常不會(huì)給予理睬，除非到了緊迫的時(shí)刻。政府和公眾之間關(guān)系的緊張和對話的無效性，導(dǎo)致行政學(xué)者必須關(guān)注公眾的政治參與問題。

弗雷德里克森通過對古雅典、古羅馬、古埃及及現(xiàn)代美國關(guān)于公民精神和行政權(quán)力的組合模式的分析，認(rèn)為古羅馬的模式是最優(yōu)質(zhì)的，而當(dāng)代美國的模式是最無力的，古羅馬的公眾有著極高的政治參與熱情，同時(shí)行政機(jī)構(gòu)和官員有著強(qiáng)烈的責(zé)任感。公眾和政府積極有效的互動(dòng)和配合，使社會(huì)呈現(xiàn)出穩(wěn)定、活躍、趨向完美的特點(diǎn)。而美國行政機(jī)構(gòu)的僵化，以及政府官員的冷漠，造成了政府的合法性危機(jī)問題。為了重拾公眾對政府的信心，新公共行政學(xué)派認(rèn)為，通過積極廣泛的公眾政治參與可以形成政府和公眾之間的良性互動(dòng)，從而克服傳統(tǒng)官僚制的僵化問題。

康特妮、馬克·霍哲和張夢中指出：“它（新公共行政）尋求增加在組織機(jī)構(gòu)事務(wù)和公共政策形成過程中所有公共部門員工的參與，這種參與通過新公共行政的聯(lián)合模型和沖突模型來實(shí)現(xiàn)?！睂τ诠娬螀⑴c的呼喚是新公共行政理論的重要組成部分，它不僅來源于美國的時(shí)代背景，也同樣來源于對傳統(tǒng)公共行政思想的批判，對政府決策的科學(xué)性和政府回應(yīng)的有效性均起到了顯著的作用。

2.4 建設(shè)回應(yīng)性的政府

政府的回應(yīng)性必須做到對公眾政治參與的認(rèn)可和尊重。傳統(tǒng)公共行政時(shí)期，政府職能側(cè)重于政治統(tǒng)治，政府行為就是對政治決策的高效執(zhí)行和落實(shí)，而政治決策體現(xiàn)著選民的價(jià)值追求和選民的利益。因此，在傳統(tǒng)公共行政時(shí)期，政府的回應(yīng)性理論上就是對選民（即公眾）的回應(yīng)，但是如果政治決策不能表達(dá)民意，這一回應(yīng)模式便會(huì)失敗。二戰(zhàn)之后，美國政府在對公眾的回應(yīng)力不斷降低的原因中，很大程度上在于政黨政治的利益與公眾利益割裂，形成了僅僅代表某一或者某些利益集團(tuán)的利益運(yùn)行方式。這一問題不斷顯現(xiàn)的表象就是20世紀(jì)60年代的民權(quán)運(yùn)動(dòng)、反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)和70年代初的水門事件。針對這些問題，新公共行政學(xué)派認(rèn)為，傳統(tǒng)的“官僚制”模式的回應(yīng)性已經(jīng)不合時(shí)宜，必須重塑政府的回應(yīng)能力。

20世紀(jì)60年代的各種游行示威活動(dòng)既是對不滿情緒的發(fā)泄，也表明了政府和公眾之間溝通渠道的斷裂，公眾只能運(yùn)用被動(dòng)的參與方式表達(dá)公眾訴求。弗雷德里克森認(rèn)為，政府必須允許和尊重公眾的廣泛政治參與，不斷培養(yǎng)公民的公共精神，公眾的事情就是自己的事情，積極表達(dá)合理訴求，在整個(gè)社會(huì)中形成強(qiáng)大的公共積極參政的現(xiàn)象。因此，政府必須傾聽民意，擴(kuò)大公眾參與的途徑，及時(shí)了解公眾的需求和心態(tài)變化，為政府有效決策和應(yīng)對時(shí)代變化做好準(zhǔn)備。

政府的回應(yīng)性必須改革僵化的官僚體制。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)，要發(fā)展和加強(qiáng)那些被設(shè)計(jì)出來處理社會(huì)問題的體制或制度，然而它卻脫離問題來看待體制。新公共行政學(xué)企圖重新把焦點(diǎn)集中在問題上，并考慮處理問題的可能替代體制途徑，尋求改革現(xiàn)有的體制和發(fā)展出新的、更靈活的體制。傳統(tǒng)的官僚體制的不斷僵化難以回應(yīng)時(shí)代問題，從前期調(diào)研、決策的生成到執(zhí)行機(jī)構(gòu)的落實(shí)，傳統(tǒng)的官僚體制存在著信息處理的滯后性、決策的緩慢性、執(zhí)行的機(jī)械性、效果的模糊性等弊端，導(dǎo)致公眾的渴望變成奢望，嚴(yán)重影響了政府的形象和公信力。因此，新公共行政學(xué)派認(rèn)為，政府要不斷分權(quán)，將行政體制建設(shè)得更具有活性，提高公眾的參與熱度，通過權(quán)力的下放來實(shí)現(xiàn)決策的及時(shí)性、有效性，將問題解決在事前和事中，而非被動(dòng)地回應(yīng)。

3 新公共行政對我國的影響

改革開放以后，國家中心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，政府的公共性逐步顯現(xiàn)，這一時(shí)期重點(diǎn)關(guān)注效率問題，大力發(fā)展生產(chǎn)力，以及解決人民群眾急需的物質(zhì)文化需求。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著生產(chǎn)力的大幅提高，人民財(cái)富不斷增加，社會(huì)貧富差距問題不斷顯現(xiàn)，對于社會(huì)公平的關(guān)注度不斷提升，社會(huì)主要矛盾發(fā)生了根本性變化。

改革前期是通過提升效率來創(chuàng)造更多的物質(zhì)財(cái)富，現(xiàn)如今，財(cái)富的極大豐富就需要更加關(guān)注社會(huì)公平。政府行政從關(guān)注“GDP”到關(guān)注百姓民生，精準(zhǔn)扶貧、兜底保障等措施均體現(xiàn)了政府行政價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)向，這些政府行為無不在吸收著新公共行政理論的合理內(nèi)核。管理思想逐漸從工具理性轉(zhuǎn)向價(jià)值理性，從注重效率到關(guān)注公平，從實(shí)證主義發(fā)展到后邏輯實(shí)證主義，這些均是政府行政價(jià)值的轉(zhuǎn)換的體現(xiàn)。政府未來的行政必然是更加關(guān)注價(jià)值理性的行政，公平正義、公共精神、社會(huì)公眾參與的思想會(huì)更加深入我國政府的行政之中。

【參考文獻(xiàn)】

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