淺析影響長吉圖先導區(qū)跨國治理的因素

劉婷婷　任偉

摘要：治理是一種解決公共領域問題機制的過程，對治理影響因素的分析有著其自身的重要性?？鐕卫碜鳛榻?jīng)濟全球化帶來的國家間相互依賴、共同發(fā)展的產(chǎn)物，有著自身的獨特性。本文重點關注影響長吉圖先導區(qū)跨國治理的因素，并分析這些影響因素具體的作用和效果，以此為長吉圖先導區(qū)開發(fā)開放提供思路參考。

關鍵詞：長吉圖先導區(qū);跨國治理;影響因素

中圖分類號：F752.7?????????文獻標識碼：A

收稿日期：2020-02-26

作者簡介：劉婷婷（1991-?），女，助教，碩士，研究方向：馬克思主義中國化研究;任偉（1989- ），男，科員，碩士，研究方向：黨史黨建。

自2009年以來，國務院正式提出將長春、吉林、圖們江開發(fā)開放先導區(qū)規(guī)劃上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略[1]。該地區(qū)涵蓋了吉林省中東部的長春、吉林、圖們江區(qū)域，總面積達2.36萬平方公里，人口約770萬人，經(jīng)濟總量高達吉林省的70%。從跨國格局來考量，長吉圖作為中國東北地區(qū)開放、開發(fā)的窗口，關聯(lián)著北部的俄羅斯、蒙古，東部的日本、朝鮮、韓國，以也關聯(lián)著遠在北美洲的美國的利益。

1 跨國問題的復雜性

世界經(jīng)濟的發(fā)展裹挾著全球化浪潮的涌動，科技革命的進步孕育了現(xiàn)代文明的果實，政治理念的更新催動著國家間交往方式的改寫。以往的國際關系理論在涉及國家間關系的問題時，有的認為國家之間交往最重要的是權力界定下的利益，有的認為是以權力尋求的安全，有的認為是制度影響著甚至決定著國家的行為，也有的認為國家間關系是由文化建構而成。這些理論從不同的視角論證了國家間關系的不同境況。在跨國治理領域，國家間關系被賦予了與眾不同的定義。

本文中跨國治理是一種合作治理形式，合作治理的主體同樣具有多元性，從國家治理中的多元主體擴展到跨國治理中的多元主體，顯而易見的是這些主體的數(shù)量的顯著增加，由此也增加了跨國治理的難度[2]?。圖們江開發(fā)計劃涉及的國家不僅包括中國、朝鮮、俄羅斯，同時也包括周邊國家韓國、日本和蒙古國，它是一個跨區(qū)域的經(jīng)濟合作范疇，因此需要綜合考察相關各國的具體發(fā)展現(xiàn)狀。同時，從跨國治理的內(nèi)容上看，跨國問題的復雜性對跨國治理起著首要的影響。

1.1 國家間的主權悖論，影響了參與者的意愿與效果

在各國參與到跨國治理當中，首先面臨的主權上的影響便是因合作而產(chǎn)生的新制度、機制對本國在該地區(qū)或是該問題上原有制度、機制的沖擊。例如在圖們江邊境開發(fā)開放時會與朝鮮、中國邊境所原有的體制、法規(guī)產(chǎn)生差異性的規(guī)定、原則等。其次是跨區(qū)域治理會涉及國家的民族、宗教等敏感性問題，以及在此基礎上對國家安全產(chǎn)生一定的影響?？鐕卫磉€可能存在的對主權產(chǎn)生影響的內(nèi)容就是國家間在合作過程中的一些資金、技術、交通、環(huán)境、人員等微觀問題，這就需要從實際層面加以解決。

這種悖論的存在是否能導致跨國治理的不存在呢？當前存在的歐盟治理、東盟治理等具體的事實對這個問題給出了否定的答案。國家參與到合作治理中的最主要因素就是：經(jīng)過彼此間的合作，可以更實際、更有效的解決某些問題、達到某種目的。在跨國治理中的主權問題固然存在，但是為了尋求更好的合作，各國都會本著尊重他國主權的原則，各國在合作中對主權的讓渡并不意味著對主權所有權的喪失。然而，傳統(tǒng)主權觀念已經(jīng)在各主權國家的固有思想中扎根，要想讓所有國家充分地認識到跨國治理對國家主權的樂觀型影響仍然需要漫長的時間。

1.2 經(jīng)濟水平的差異性，影響著國家間合作的平等性

國家能力是國家參與到國際舞臺上的入場券，能力的不同造成了國家間實際上的不平等。這種現(xiàn)實上的不平等則會影響跨國治理中各國主權國家間經(jīng)濟上合作的平等性和均衡性。圖們江開發(fā)區(qū)域內(nèi)各國之間在國土面積、經(jīng)濟結構、發(fā)展水平等諸多方面存在較大差異，其參與的方式、政策的力度都必然會有顯著的差異。此外各國在圖們江區(qū)域開發(fā)中，利益各不相同，因此在開發(fā)中國際分工、主導地位的劃分十分困難。

從經(jīng)濟發(fā)展水平來看，圖們江地區(qū)表現(xiàn)出明顯的區(qū)分，其中日本、韓國為第一梯隊，中國、俄羅斯（西伯利亞和遠東地區(qū)）、朝鮮、蒙古為第二梯隊。[3]這種經(jīng)濟發(fā)展水平的差異性一方面會使得圖們江地區(qū)在合作時會形成優(yōu)勢互補，另一方面也會由于差異性而呈現(xiàn)出各自基礎設施等條件的區(qū)別，落后的硬件設施必然對圖們江地區(qū)的經(jīng)濟合作進程帶來不小的影響。

1.3 政治經(jīng)濟體制的多樣性，牽涉著國家對外政策的制定和執(zhí)行

影響長吉圖先導區(qū)經(jīng)濟合作的主要因素即為政治因素，具體表現(xiàn)為不同主權國家間的政治經(jīng)濟體制多樣，盡管中國與朝鮮同屬社會主義國家，但是其經(jīng)濟體制上存在明顯差異，俄羅斯東北部與蒙古處于資本主義經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，日本與韓國則進入到資本主義經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展階段。如此復雜多樣的經(jīng)濟政治體制，使各國間在關稅、勞務管理、金融制度、法律法規(guī)等方面有巨大差距，這也造成該地區(qū)各國間經(jīng)常性發(fā)生經(jīng)濟、貿(mào)易上的摩擦。

2?行為體偏好

跨區(qū)域治理的主體多元性使得不同的行為體對長吉圖區(qū)域都有自己的利益偏好。這些不同偏好的存在增加了長吉圖跨區(qū)域治理的多重性與復雜性。

2.1 主權國家間偏好不同

從主權國家的角度來看，國際社會公認的，與長吉圖開發(fā)計劃有關的國家首先是中國、朝鮮和俄羅斯，其次是韓國、日本和蒙古等。盡管長吉圖開發(fā)計劃僅僅是涉及圖們江流域有關國家的部分地區(qū)，但超越國家范疇來孤立的討論該問題顯然是不切實際的。各種現(xiàn)實問題糾結在一起，造成長吉圖區(qū)域各個國家和各個地方的合作協(xié)調(diào)性不強。

2.2 地方政府間偏好不同

長吉圖經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃范圍包括：省會長春、德惠、九臺、農(nóng)安和公主嶺;吉林，蛟河和永吉;延邊等市縣，涵蓋三個地區(qū)。由于各個地方政府間缺乏統(tǒng)一的機制管理，各政府對利益爭相競爭，造成了統(tǒng)一市場建立的困難，為長吉圖先導區(qū)的整體發(fā)展帶來了阻礙。同時，長吉圖先導區(qū)所涵蓋的地方政府間的行政壁壘也影響著該地區(qū)的整體發(fā)展。各政府專注于自己的經(jīng)濟發(fā)展速度，造成了各地區(qū)功能的重疊，增加了彼此間的內(nèi)耗，減少了合作的互補性。最后各政府部門間的協(xié)調(diào)機制的缺乏加劇了彼此間溝通的困難，相互間競爭多于合作的關系為彼此間的協(xié)作帶來了阻礙。長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)建設橫向上欠缺長春、吉林、圖們的密切合作，縱向沒有健全的、有效的各層級的組織機構進行專門的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃。

2.3 利益集團間偏好不同

除了主權國家、地方政府對長吉圖跨區(qū)域合作治理的主要影響之外，有組織的利益集團對該地區(qū)的利益偏好也對治理產(chǎn)生著重要影響。隨著時代的變遷，有組織的利益集團在社會中所扮演的角色發(fā)生了重要變化，尤其是治理概念產(chǎn)生之后，利益集團從原來的利益的代表著逐漸轉變?yōu)槔娴膮f(xié)調(diào)者，慢慢地參與到了社會利益的調(diào)控中來。但是不同的利益集團影響力不同，在各個行業(yè)組織中的布局分布不均勻，所代表的利益各異等造成了利益集團彼此間合作的困境。在歐盟治理體系中日益形成了利益群體協(xié)會，負責參與政策協(xié)調(diào)，這種形式目前在長吉圖跨區(qū)域治理中仍處于空白狀態(tài)，隨著該區(qū)域利益集團的影響力愈來愈強，亟須借鑒歐盟的相關經(jīng)驗，為長吉圖先導區(qū)的有組織利益集團參與決策找到恰當?shù)钠脚_。

3?規(guī)范的產(chǎn)生與擴散

作為名詞的“規(guī)范（norm）”是指“適當行為的標準或判斷對錯的原則、規(guī)則”，它主要有兩層含義：首先，它和規(guī)則是同義詞;其次，規(guī)范是對行為是否適當或行

為對錯、好壞進行評判的標準。[4]?在跨區(qū)域合作中就需要規(guī)范的存在以確保合作標準的存在，并需要實現(xiàn)規(guī)范性的上升與擴散。即規(guī)范內(nèi)容上的增加與管理面的擴大。規(guī)范的產(chǎn)生有三個必要的階段，首先是制定規(guī)范的主體要得到所在區(qū)域的其他行為體的承認;其次是制定規(guī)范的內(nèi)容要切合實際情況，并具有可發(fā)展性;最后，規(guī)范的監(jiān)督和執(zhí)行要依靠相應的組織機構。對于長吉圖現(xiàn)在的發(fā)展情況來說，最主要的是相應組織機構的欠缺。

組織機構的設立對長吉圖區(qū)域合作的深入發(fā)展至關重要，長吉圖區(qū)域合作要取得更進一步的進展應設立以下權威性管理機構：（1）首腦峰會。由東北亞各國政府首腦組成，作為長吉圖區(qū)域合作的最高決策機構，其職責是制定圖們江區(qū)域合作的指導方針;做出基本政策的決定;簽署重要協(xié)定;審查管理委員會的決議和提案。（2）執(zhí)行委員會。由各國中央政府任命的官員代表組成。作為長吉圖區(qū)域合作的執(zhí)行機構，負責協(xié)調(diào)日常事務;提出相關政策和法律法規(guī)的建議;協(xié)作制定中長期發(fā)展規(guī)劃;制定實施長吉圖區(qū)域合作的年度計劃;制定并監(jiān)督各項政策規(guī)劃的進度;協(xié)調(diào)企業(yè)、委員會與政府間的關系。（3）協(xié)調(diào)委員會。由各國自主選派代表組成協(xié)調(diào)委員會，主要負責在信息和經(jīng)驗上互通有無，對長吉圖區(qū)域合作中出現(xiàn)的沖突進行協(xié)商解決，適當時可采用首腦峰會形式解決。（4）專門委員會。由各領域的專家組成，主要職能是解決某一領域的專業(yè)問題，并就此問題向管理委員會提供咨詢意見。專門委員會要定期舉行例會，每次例會的議題主要針對一個項目進行討論，并提出項目的可行性方案提交管理委員會。

總體說來，經(jīng)濟水平的差距、政治體制的異質(zhì)異構、地緣政治國際局勢復雜、來自各國中央政府的直接推動的不足皆成為掣肘因素?？鐓^(qū)域治理協(xié)調(diào)難度大，國際合作機制存在脆弱性、對國外投資者缺乏足夠的吸引力，這些問題都需要中國政府包括圖們江區(qū)域合作的相關各方政府高度重視和采取積極的努力。

參考文獻：

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Abstract： Governance is a process that solves the problems in the public domain. The analysis of factors affecting governance has its own importance. As a product of interdependence and common development between countries brought about by economic globalization， transnational governance has its own uniqueness. This article focuses on the factors that affect the transnational governance of Changjitu?Pilot Zone， and analyzes the specific functions and effects of these influencing factors， so as to provide a reference for the ?development and?opening?of Changjitu?Pilot Zone.

Keywords：Changjitu?Pilot Area; Transnational Governance; Influencing Factors