何以走向協(xié)商治理？
——城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型邏輯

袁 松

鄉(xiāng)村治理研究長期關(guān)注這樣一個核心議題：推進(jìn)鄉(xiāng)村基層民主和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的動力是什么？如果僅從地方政府在形式上不斷創(chuàng)新的制度供給看，我們也許只能看到相對淺顯的層面，與之相比，更重要的問題是，為什么在有些情況下制度創(chuàng)新的外部植入能夠落地生根，被村民廣為運(yùn)用，而在有些地方卻成為文本意義上的宣傳材料？換句話說，激活村民自治與鄉(xiāng)村民主的內(nèi)在機(jī)制是什么？本文試圖以浙江農(nóng)村在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)生的治理變遷為分析對象，闡釋鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型動力。作為市場經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的先行者，浙江在改革過程中為應(yīng)對鄉(xiāng)村社會變遷形成了一系列的制度創(chuàng)新。追問這些創(chuàng)新緣何發(fā)生，何以落地，對于全面推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、城鎮(zhèn)化與村級治理的主題轉(zhuǎn)換

在農(nóng)業(yè)時代，村級治理的主題是組織農(nóng)民完成生產(chǎn)，提取資源實現(xiàn)基本的公共品供給。然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，村莊政治的核心議題已由合作完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向了集體土地及資產(chǎn)的開發(fā)與收益分配。

按照世界各地城鎮(zhèn)化的歷史經(jīng)驗，當(dāng)人口城鎮(zhèn)化率由50%向70%上升時，農(nóng)村土地的城鎮(zhèn)化開發(fā)速度將出現(xiàn)峰值。(1)李圣軍：《城鎮(zhèn)化模式的國際比較及其對應(yīng)發(fā)展階段》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)》2013年第3期。而從統(tǒng)計年鑒所呈現(xiàn)出的人口城鎮(zhèn)化率來看，2012年以后，浙江省各地市正處在這一城鎮(zhèn)化加速期。鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化是一項龐雜的系統(tǒng)工程，其推進(jìn)步驟包含鄉(xiāng)村聚落空間的規(guī)劃、土地征收與房屋拆遷、農(nóng)民的重新安置(包括住房、集體資產(chǎn)、社會保障等)、市政設(shè)施的建設(shè)等。上述工作的難點(diǎn)并不在于相關(guān)專業(yè)部門的協(xié)同，而在于鄉(xiāng)村治理中眾多行動主體之間復(fù)雜的利益博弈與產(chǎn)權(quán)重置。城鎮(zhèn)化啟動以后，村莊政治的核心議題開始發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化：倘若包括土地承包權(quán)益、征地補(bǔ)償、股份化改制、拆遷房屋的面積確認(rèn)與定價、宅基地重新分配、集體收益分紅、留用地開發(fā)等一系列問題沒有得到解決，那么，有關(guān)城鎮(zhèn)化的各項工程不僅難以展開，而且會引發(fā)層出不窮的矛盾沖突。這在局部地區(qū)集中出現(xiàn)的村內(nèi)糾紛升級、釘子戶鬧事、外嫁女上訪等問題中已經(jīng)得到印證。因此，只有村莊政治能夠在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建立新的秩序與均衡，城鎮(zhèn)化才能順利推進(jìn)。

李強(qiáng)教授根據(jù)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的動力機(jī)制，將我國的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式歸納為舊城改造、建設(shè)CBD、城市擴(kuò)展、建立開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊產(chǎn)業(yè)化等模式，這些模式在空間發(fā)展方式上呈現(xiàn)出內(nèi)部重組、連續(xù)發(fā)展、跳躍發(fā)展和就地發(fā)展四種基本類型。(2)李 強(qiáng)，陳宇琳等：《中國城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式研究》，《中國社會科學(xué)》2012年第7期。與歐美國家在土地私有制基礎(chǔ)上，通過市場作用下的級差地租機(jī)制從城市中心擴(kuò)散開來的“連續(xù)發(fā)展”不同，我國在土地公有制基礎(chǔ)上，通過政府規(guī)劃和啟動的新區(qū)、新城建設(shè)，能夠大規(guī)模、快速地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，并且在空間上呈現(xiàn)出“跳躍發(fā)展”的特征。但是，這種整體快速推進(jìn)的模式弊端也較為明顯，往往動遷過程耗資巨大、拆遷矛盾突出，而且大拆大建也易引發(fā)大量社會問題，農(nóng)民原有的社會網(wǎng)絡(luò)被割裂，一次性安置之后留下長年累月的信訪。

而浙江的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式與此不同，由于“一鎮(zhèn)一品、一鄉(xiāng)一業(yè)”的塊狀經(jīng)濟(jì)遍布全省，浙江得以在鄉(xiāng)村工業(yè)的依托下采取“就地發(fā)展”模式。(3)參見潘海生，曹小鋒《就地城鎮(zhèn)化：一條新型城鎮(zhèn)化道路——浙江小城鎮(zhèn)建設(shè)的調(diào)查》，《政策瞭望》2010年第9期；浙江省財政廳科研所課題組《發(fā)揮塊狀經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢 加快浙江省小城鎮(zhèn)建設(shè)》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2006年第66期；鄭文暉《塊狀經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的浙江省城鎮(zhèn)化模式研究》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2011年第36期。這種就地城鎮(zhèn)化的模式保留了村莊社區(qū)原生的社會網(wǎng)絡(luò)，避免了異地城鎮(zhèn)化的急劇變遷和人口遷移所衍生的社會問題，也規(guī)避了大都市治安惡化、交通擁堵等“城市病”。但是，這種“就地城鎮(zhèn)化”的模式同時也對鄉(xiāng)村治理的水平提出了更高的要求。

在集體土地制度下，鄉(xiāng)村空間的就地城鎮(zhèn)化操作模式有以下三種：第一種是原有城鎮(zhèn)范圍擴(kuò)張，政府征收周邊村莊的農(nóng)業(yè)用地與宅基地，同時在城鎮(zhèn)國有用地上興建小區(qū)，對村民進(jìn)行集中安置。(4)各地的具體操作方式較為多樣，有的讓村民自愿采取“宅基地?fù)Q房”，有的是直接對拆遷戶進(jìn)行住房安置，也有一些采取貨幣安置，讓村民以建安價購買城鎮(zhèn)小區(qū)住房。這種操作方式需要大量的啟動資金和國有用地指標(biāo)，且易引起與農(nóng)民的直接矛盾，一般而言，除非是上級政府部門自上而下推進(jìn)的、有充足資金和土地指標(biāo)配套的大型項目，否則基層政府不會貿(mào)然啟動。第二種是在規(guī)劃時盡量繞開村莊中的宅基地，避免房屋拆遷。這種方式實施速度較快，但當(dāng)城鎮(zhèn)開發(fā)到一定程度時，“臟亂差”的城中村就會形成。第三種是對村莊的現(xiàn)有宅基地進(jìn)行重新規(guī)劃，動員村民拆舊房建(購)新房，政府予以獎補(bǔ)并投資興建市政設(shè)施。新建的住房用地性質(zhì)上仍是集體土地，但在景觀上融入城市空間。這種模式對于緊缺的國有建設(shè)用地指標(biāo)消耗極少，相當(dāng)于農(nóng)民將時間上高度分散的建房行為集中到較短的時間段內(nèi)按設(shè)計樣式完成，不僅地方政府在拆遷方面的付出的成本較低，而且農(nóng)民自身也更偏好于在原村舊址上擁有新建住房，而不是到陌生的城鎮(zhèn)小區(qū)購房。正因如此，這種被稱之為“舊村改造”或“新社區(qū)建設(shè)”的模式在浙江農(nóng)村得到廣泛運(yùn)用。在這種模式下，城鎮(zhèn)化的動力來源和操作主體既不是政府，也不是市場，而是村民自治體系下的民間社會?；鶎诱恍柽M(jìn)行整體規(guī)劃并借力國家項目興建基礎(chǔ)設(shè)施。至于拆舊房建新房，包括村內(nèi)公共設(shè)施的建設(shè)，則屬于村莊內(nèi)部事務(wù)，由村民委員會組織完成，政府不需直接介入。整個過程中，村社集體能夠成為吸納城鎮(zhèn)化利益矛盾的有效緩沖器，從而使得就地城鎮(zhèn)化有可能較為平穩(wěn)地自動推進(jìn)。

顯然，這對村莊的治理水平是很大的挑戰(zhàn)。因為，對村莊進(jìn)行整體改造的工程要得以實施，需要村民克服集體行動的困境，在同步拆掉舊房并按照統(tǒng)一規(guī)劃修建新房?；I集資金興建村內(nèi)公共設(shè)施的過程中，村民需要在村莊成員資格認(rèn)定、既有房屋面積認(rèn)定、新宅基地面積認(rèn)定與位置爭奪、套房分配資格認(rèn)定、集體物業(yè)經(jīng)營權(quán)爭奪、工程項目的融資和招標(biāo)、相關(guān)政府項目的申請與組合利用等諸多方面克服重重紛爭，形成秩序并達(dá)成行動，才能最終實現(xiàn)村莊在空間景觀上的城鎮(zhèn)化。所以，“就地城鎮(zhèn)化”實際上對鄉(xiāng)村治理提出了更高的要求，因為它已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是分配征地補(bǔ)償款那么簡單，而是要通過村民自治的政治過程協(xié)調(diào)眾多村民的行動，最終完成幾乎是一個專業(yè)的房地產(chǎn)公司所要承擔(dān)的任務(wù)量。

那么，浙江的鄉(xiāng)村治理是如何應(yīng)對城鎮(zhèn)化挑戰(zhàn)的？

二、“富人治村”的效率邏輯及其治理困境

“富人治村”是經(jīng)濟(jì)分層日益明顯的鄉(xiāng)村社會在面臨城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)時，自然生長出的一種治理結(jié)構(gòu)，學(xué)者們使用“能人治理”(5)徐 勇：《由能人到法治：中國農(nóng)村基層治理模式轉(zhuǎn)換》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)1996年第4期。“新富主政”(6)毛 丹，任 強(qiáng)：《中國農(nóng)村公共領(lǐng)域的生長》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2005年。“經(jīng)濟(jì)精英治村”(7)盧福營：《治理村莊：農(nóng)村新興經(jīng)濟(jì)精英的社會責(zé)任》，《社會科學(xué)》2008年第12期?！案蝗酥未濉薄靶锣l(xiāng)紳治理”(8)申端鋒：《新鄉(xiāng)紳治理模式的政經(jīng)邏輯》，《人民論壇》2009年第2期。等概念從不同側(cè)面予以概括。在這種結(jié)構(gòu)中，率先致富的私營企業(yè)主階層走上了村莊權(quán)力舞臺，成為啟動村莊改造和集體土地非農(nóng)化開發(fā)的帶頭人。

鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程之所以會促發(fā)村莊精英回流并形成“富人治村”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，原因之一是村莊土地的非農(nóng)化開發(fā)潛藏著巨大的發(fā)展機(jī)遇，(9)賀雪峰：《論富人治村》，《社會科學(xué)研究》2011年第2期。這吸引著一些在市場中闖蕩多年、經(jīng)商成功的村莊精英放下私營企業(yè)的管理，投入大量的精力用于籌集資金、申請政府項目與用地指標(biāo)、平息村內(nèi)利益爭端、完成新社區(qū)內(nèi)高層住宅及道路、綠化、給排水等一系列設(shè)施的建設(shè)。這些“老板村官”在治理村莊時敢想敢干，在融資與項目運(yùn)作上表現(xiàn)出極大的魄力與較高的效率。(10)袁 松：《富人治村：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2015年，第195～199頁。這一點(diǎn)不僅僅是因為他們經(jīng)營企業(yè)、闖蕩市場的經(jīng)歷所造就的精神氣質(zhì)，更是因為鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的土地開發(fā)過程本身充滿了競爭性。這種競爭性突出表現(xiàn)在兩個層面：第一，市場經(jīng)濟(jì)先天具有的集聚效應(yīng)，一旦先行開發(fā)，就能夠率先集聚人氣，包括投資者、外來務(wù)工人員和普通商戶，從而促進(jìn)市場要素的規(guī)模集中和路徑依賴。所以，集體土地的非農(nóng)開發(fā)具有“一步領(lǐng)先步步領(lǐng)先”的特點(diǎn)，如果能夠做到率先一步，就能讓村莊成為局部地區(qū)的級差地租中心。第二，單位時間內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)與項目資金的有限性，如果不能搶在周期性的指標(biāo)收緊之前完成任務(wù)，那么村莊建設(shè)項目的審批將就此延誤，并等待下一輪政策機(jī)遇的來臨。也就是說，指標(biāo)是有限的，時間是緊迫的，因此，必須盡可能在最短的時間內(nèi)完成集體土地的開發(fā)，搶抓機(jī)遇。

所以，出于對時間緊迫感的覺察，這些鄉(xiāng)村能人和經(jīng)濟(jì)精英必須強(qiáng)調(diào)效率和“成本—收益”，因此，他們本能地將村莊當(dāng)成企業(yè)來經(jīng)營?！巴顿Y增值成為村莊治理的主要目標(biāo)，利益導(dǎo)控成為村莊治理的主導(dǎo)原則，務(wù)實理性成為村莊治理運(yùn)作的重要策略”。(11)盧福營：《一個私營企業(yè)主主政的村莊治理》，華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2006年。

盡管從長遠(yuǎn)來看，村莊的社區(qū)化改造對于所有村民都是有利的：既可以擴(kuò)大住宅面積，獲得出租收益，又可以大幅改善村莊的環(huán)境面貌，提升居住條件和生活品質(zhì)。但是，想要在短時間內(nèi)達(dá)成一致并付諸行動，卻需要克服重重阻力。在市場化的過程中，村莊已經(jīng)成為一個分層的社會。占人口多數(shù)的中下階層并沒有足夠的經(jīng)濟(jì)實力在短期內(nèi)完成拆舊建(購)新，對于他們來說，舊村改造意味著他們的生活壓力將突然增大，不僅要拆掉舊房失去既有財產(chǎn)，還要在所得補(bǔ)償之外借債來建新房。村莊中的富裕階層奉行的是進(jìn)取的、投資的思維，而貧弱階層則是保守的、道義小農(nóng)的思維，他們寧愿“穩(wěn)”字當(dāng)先而不愿改變現(xiàn)狀。

而在具體利益配置中，處于焦點(diǎn)的是新社區(qū)的宅基地面積如何分配。比如，倘若按照村莊成員權(quán)也即是按“人頭”分配，那么，此前擁有更大面積房產(chǎn)的農(nóng)戶就會明顯吃虧。但如果按舊房面積來決定，又不符合平等原則，貧困階層的權(quán)利就得不到保證。再如，在村莊成員權(quán)的認(rèn)定上，同樣也充滿爭議，許多地方的村民反映，“為什么從村里出去的大學(xué)生，轉(zhuǎn)業(yè)的軍人，出嫁的女兒分不到房基，那些勞改釋放回村的犯人卻可以分到，然后安逸地收房租過日子？難道讀書錯了？參軍錯了？支持計劃生育都錯了？”然而，假如所有與村莊有關(guān)的人員都可以利益均沾，那么有限的全村總建房面積又將因此而攤薄，這顯然不符合公共利益。

面對大量的紛爭，如果不能得到絕大部分村民的支持，導(dǎo)致那些因各種理由自覺利益受損的農(nóng)戶拒絕拆掉舊房，那么，有著巨大增值空間的村莊改造項目可能會就此擱淺。怎樣在短時間內(nèi)解決問題，抓住機(jī)遇？

實踐中，主政村莊的經(jīng)濟(jì)精英的做法往往是：(1)通過派系政治建立利益差等分配的庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)。這些經(jīng)濟(jì)精英的支持者通常包括家族成員、派系成員和私人企業(yè)的利益相關(guān)者，這些支持者在競選和村莊事務(wù)中對精英的支持力度越大，在村莊改造過程中能夠得到的額外利益就越多。這種利益空間隱藏在舊房合法面積的測量和認(rèn)定、村民戶頭的分立和戶口的轉(zhuǎn)入、宅基地選位時的優(yōu)先權(quán)、小型工程項目的承包、集體物業(yè)的經(jīng)營等方面。(2)對反對派進(jìn)行利益壓制和道德壓制。在勝選之后，主政精英對于反對者的壓制表現(xiàn)為嚴(yán)苛地按規(guī)定辦事而極少留下通融的余地，而道德壓制最典型的表現(xiàn)是“出錢息爭”，即個人自掏腰包補(bǔ)償反對者迫使其就范，同時在道德上將對方污名化為“釘子戶”。(3)在日常生活中通過氣勢恢宏的炫耀性消費(fèi)制造階層勢差，在人情往來中制造虧欠，在村莊事務(wù)中以私人收入貼補(bǔ)公務(wù)開支、捐獻(xiàn)、慈善等方式建構(gòu)權(quán)威。(4)大量運(yùn)用市場手段在村內(nèi)配置集體資源。比如，動員村內(nèi)富裕階層購買村內(nèi)中下階層的房基；對優(yōu)質(zhì)地段的宅基地進(jìn)行拍賣，價高者得，所得收入用于村莊建設(shè)。

然而，治理村莊畢竟不能等同于企業(yè)經(jīng)營，后者遵循市場邏輯，強(qiáng)調(diào)投資眼光、冒險精神與執(zhí)行效率，需要雷厲風(fēng)行、果敢決策；而前者遵循的是政治邏輯，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是公共利益、人心向背與機(jī)會均等，需要民主議事、走群眾路線。這是兩種完全不同的治理機(jī)制與處事風(fēng)格。那些在城鎮(zhèn)化浪潮中爭取生存空間的普通農(nóng)民雖然客觀上受益，但主觀上卻覺得利益相對受損，權(quán)利受挫、心中受氣、甚至人格受辱。一些殫精竭慮、付出大量時間精力用于村莊改造的經(jīng)濟(jì)精英無論如何都難以理解：為什么一些村民會對其心懷怨恨，一旦抓住機(jī)會就對其在政策模糊地帶的操作進(jìn)行舉報，有的甚至是以告倒特定的個人為目的。

三、協(xié)商治理：推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實踐探索

以“富人治村”為典型模式的精英治理雖然能夠帶領(lǐng)村民完成就地城鎮(zhèn)化，但這并不等于其過程符合基層民主的價值理念與村民自治的公共治理目標(biāo)。因為，它在城鎮(zhèn)化的重大利益分配過程中不僅固化了既有的經(jīng)濟(jì)社會分層，也壓抑了中下階層的政治參與，消解了村莊公共性，使得村莊的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督難以成為現(xiàn)實。

在這種背景下，浙江各地的地方黨委政府開始推動村級協(xié)商治理的探索。尤其是城鎮(zhèn)近郊區(qū)域在“舊村改造”“新社區(qū)建設(shè)”“三改一拆”等關(guān)系到群眾切身利益的項目實施過程中，不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，使得這一涉及農(nóng)民重大利益因而矛盾集中突出的歷史進(jìn)程總體平穩(wěn)有序。各地涌現(xiàn)出諸多村莊治理模式的實踐探索。如武義縣的“村務(wù)監(jiān)督委員會”、寧?？h的“村級權(quán)力清單36條”、天臺縣的“村級事務(wù)‘五議工作法’”、溫嶺市的“參與式預(yù)算”、浦江縣的村級協(xié)商議事會，義烏市的村級重大事項聽證會制度等等。

“協(xié)商治理是政治主體基于政治組織和公民的政治權(quán)利，以協(xié)商和對話的程序和形式達(dá)成共識或者協(xié)調(diào)分歧，以實現(xiàn)國家和公共治理利益目標(biāo)的特定政治機(jī)制?！?12)王浦劬：《中國協(xié)商治理的基本特點(diǎn)》，《求是》2013年第10期。在鄉(xiāng)村治理中，這種治理機(jī)制可以被概括為：村民依托于村級組織，以協(xié)商和對話為程序以達(dá)成共識，從而實現(xiàn)對本村公共事務(wù)的治理。協(xié)商治理緣于協(xié)商民主理念在治理領(lǐng)域的應(yīng)用，核心原則是通過理性的對話讓不同的參與主體聽取對方的想法，進(jìn)而在公共目標(biāo)面前調(diào)整和改變原初的想法，形成妥協(xié)。

這種治理模式的要義在于，設(shè)法讓村民通過平心靜氣的討論形成自發(fā)的妥協(xié)，而不是通過權(quán)力的爭勝去壓制對方，迫使其服從。在協(xié)商議事會中，形成集體利益分配方案的決定性因素不是派系勢力的大小和庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模，而是民意代表討論生成的規(guī)則方案。村干部不再是主導(dǎo)一切的決策者，而是成為了會議的組織者和維持會場秩序的主持人，維護(hù)討論規(guī)則而不發(fā)表意見成為了村干部的主要職責(zé)。由此，村干部的權(quán)威不再源于經(jīng)濟(jì)地位所奠定的階層優(yōu)勢與以私濟(jì)公所積累的道德聲望，而是規(guī)則所賦予的公共職能與干部本人對議事規(guī)則本身的掌控能力。

從治理機(jī)制上來看，村干部的角色是會議的組織者而不是主導(dǎo)者，是村莊公共事務(wù)的主持人而不是投資人。如何做到這一點(diǎn)？其要義在于村兩委干部的權(quán)威建構(gòu)方式?！案蝗酥未濉蹦Ｊ街校甯刹康臋?quán)威來源是日常生活中的、私人化的關(guān)系籠絡(luò)和人情面子，通過以私人資產(chǎn)補(bǔ)貼公共支出而建立道德優(yōu)勢。而在協(xié)商治理中，就需要通過公開透明的規(guī)則，將公共事務(wù)與私人支出剝離，強(qiáng)調(diào)村干部的權(quán)威來自于對規(guī)則的堅決履行，在公共事務(wù)中沒有偏袒，秉公處理。普通階層的一般群眾只要具備這種忠于規(guī)則的稟賦并且愿意為社區(qū)居民犧牲時間，就可以擔(dān)任村干部。在協(xié)商治理中，參與協(xié)商的民意代表產(chǎn)生過程強(qiáng)調(diào)推選過程的隨機(jī)性，有時甚至是以直接抽簽的方式來進(jìn)行。這可以杜絕在村莊中擁有權(quán)勢的家族或派系通過發(fā)展庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)來影響、左右公共事務(wù)的討論。這也決定了協(xié)商治理的主要機(jī)制是開會協(xié)商，并在協(xié)商過程中以嚴(yán)格、公平的程序，弱化村民的能力差別和階層地位的差距，通過討論對話來形成妥協(xié)方案，達(dá)成共意，而不是通過派系間的權(quán)力壓制，勝者全得。

協(xié)商治理之所以具有優(yōu)勢，不僅在于其符合民主和平等的價值理念，而是在于其治理效能。由于最終的利益分配方案源自各方的討論與妥協(xié)，在執(zhí)行過程中遭遇的阻力相對較小，且事后因分配問題而引發(fā)的上訪也少得多。例如，在村莊改造過程中，很多村莊經(jīng)過村民協(xié)商而出具的宅基地分配方案，就是一種多方妥協(xié)的結(jié)果，它既不是按照舊房面積，也不是純粹按照戶口人數(shù)，而是將舊房合法占地面積超過戶型安置基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的部分，按照一定的比例增加安置系數(shù)。同樣，各村在處理外嫁女的權(quán)益糾紛時，經(jīng)過協(xié)商的結(jié)果往往是既照顧她們的利益訴求，同時又不與戶籍在村內(nèi)的村民完全等同，通常有一定的折扣比例，或者“只能算一個人頭”，子女不再享受。

所以，在村民自治中貫徹協(xié)商治理的一個顯要特征，是照顧到同村的村鄰情誼，對立的不同派系因而做出妥協(xié)，形成新的方案或規(guī)則，而不是呆板地按照多數(shù)決定的競爭法則。這種情誼考量的背后，是對弱勢階層的提攜，對村鄰的照顧，對不同利益派別的妥協(xié)，是一種“人同此心、心同此理”：既然是同一個村的村友，就應(yīng)該在關(guān)鍵時刻相互體諒，而不是在重大發(fā)展機(jī)遇來臨時紛爭不已，以至于錯過機(jī)會。

在具體的情境中，尤其是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的集體利益爭奪中，選舉造就的往往是村莊分歧的擴(kuò)大，而不是裂縫的彌合，選舉本身制造的派系分立與治理過程所需要的妥協(xié)具有很大張力。從這個意義上說，民主選舉僅僅是村民自治的開始，僅有競爭性的選舉無法實現(xiàn)村莊民主。而協(xié)商治理是對村民自治的深化，是在民主選舉之外對民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的強(qiáng)調(diào)與推進(jìn)。如果對浙江農(nóng)村協(xié)商治理的諸多形式進(jìn)行分類，可以發(fā)現(xiàn)，這些治理形式的程序設(shè)計和制度細(xì)化，是對后面“三個民主”(見表1)的某一個或幾個方面的深入和落實，是對村民自治中精英主導(dǎo)治理過程的糾偏，以及對村民民主訴求的響應(yīng)。

表1：協(xié)商民主的典型做法與推進(jìn)重點(diǎn)

在實踐中，協(xié)商治理由于其治理機(jī)制，本身也有難以克服的弱點(diǎn)，就實地觀察的體驗而言，這一治理模式要經(jīng)歷繁雜的程序達(dá)到多方妥協(xié)的實質(zhì)效果，需要諸多的前提。這些前提包括：(1)開會討論的公共事務(wù)本身不具有緊迫性。因為協(xié)商過程是否能在規(guī)定的較短時間內(nèi)形成妥協(xié)方案具有高度的不確定性，它往往耗時彌久而久拖不決，需要眾人對違背公意而只顧一己私利的少數(shù)人施加長久的、社區(qū)內(nèi)部的道德孤立與輿論壓力，才能促使其做出改變，這個過程需要大量的時間，所以它往往與決策和執(zhí)行的效率形成矛盾。(2)村莊自身有較高程度的內(nèi)部團(tuán)結(jié)，村民顧念鄉(xiāng)親情誼，具有道義精神。(13)在這一點(diǎn)上，筆者非常認(rèn)同郎友興教授的觀點(diǎn)，他認(rèn)為，村莊共同體的存在是鄉(xiāng)村協(xié)商民主得以運(yùn)行的基礎(chǔ)。參見郎友興《村落共同體、農(nóng)民道義與中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主》，《浙江社會科學(xué)》2016年第9期。在一些工商化程度很高，村民早已陌生化、原子化的城中村，要讓村民為了村友的處境而做出利益上的妥協(xié)較為困難。(3)協(xié)商治理的制度框架需要地方黨委政府的外部輸入。協(xié)商治理的許多制度細(xì)節(jié)非常重要，比如抽簽，規(guī)定討論時的發(fā)言時間、發(fā)言次序等等。這些細(xì)節(jié)設(shè)計是為了盡量淡化現(xiàn)實中村民之間的議事及表達(dá)能力的差別，淡化不同社會階層之間的不平等性。(14)參見何包鋼《協(xié)商民主：理論、方法和實踐》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2008年。然而，村民自身無法發(fā)明和設(shè)計這些民主程序，并讓其順利啟動和運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

從各地的實踐案例來看，基層黨委政府從外部進(jìn)行協(xié)商制度細(xì)節(jié)供給的主要動因是優(yōu)化行政環(huán)境，緩解城鎮(zhèn)化過程中與村民的緊張關(guān)系，尋求農(nóng)民的政治支持。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中利益的密集化與矛盾的尖銳化，村莊政治中派系對立、沖突頻發(fā)，在“富人治村”的治理結(jié)構(gòu)中，競爭失敗的派別不斷上訪，形成“反抗型派性政治”，(15)余 練：《反抗型派性政治：一個農(nóng)村派性競爭和派性博弈的解釋框架》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2018年第1期。這不僅擠占了基層干部的大量治理精力和時間，形成對政府干預(yù)的習(xí)慣性依賴，而且動搖了村民自治的合法性基礎(chǔ)，降低了鄉(xiāng)村治理效能。在這種背景下，地方黨委政府不得不通過試點(diǎn)和實驗，在實踐中摸索出一套應(yīng)對方案。這些應(yīng)對方案的共同之處在于，通過在村莊治理的若干環(huán)節(jié)中引入?yún)f(xié)商程序并強(qiáng)調(diào)協(xié)商治理的制度化，從而使村民自治的矛盾沖突在村莊內(nèi)部的協(xié)商中得到紓解。

另一方面，當(dāng)一些在實踐中行之有效的治理創(chuàng)新得到應(yīng)用之后，這種治理創(chuàng)新本身也成為地方黨政官員“政績”的一部分，“政府官員自身也可以從制度安排中獲得可觀的政治效益，積淀進(jìn)一步升遷的資本”。(16)吳興智：《鄉(xiāng)村協(xié)商式治理模式：民主意涵、生發(fā)機(jī)制及路徑選擇》，《理論導(dǎo)刊》2009年第2期。關(guān)于鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新的競爭，在市場經(jīng)濟(jì)體制改革之后，業(yè)已成為地方政府之間橫向競爭的主要內(nèi)容之一。在“政績”競爭的壓力下，協(xié)商治理的制度供給從最開始時因困境而生的被動應(yīng)對，逐漸演變?yōu)橐环N主動供給。從這個意義上講，浙江農(nóng)村涌現(xiàn)的大量協(xié)商治理案例，在一定程度上具有形式上刻意求新的屬性。但它在內(nèi)核上，是城鎮(zhèn)化過程中鄉(xiāng)村利益群體高度分化、利益矛盾尖銳化的背景下，人民群眾的創(chuàng)造性實踐和地方黨委政府的主動探索相互融合的結(jié)果。

四、典型案例：“五議工作法”與“村級權(quán)力清單”中的協(xié)商治理

浙江寧海縣的“五議工作法”與“村級權(quán)力清單”制度，嘗試了構(gòu)建農(nóng)村基層權(quán)力規(guī)范運(yùn)行體系。當(dāng)?shù)貙鶎痈刹坑绕涫锹男碌拇甯刹窟M(jìn)行重點(diǎn)培訓(xùn)，而且下大力氣在村民中進(jìn)行推廣，這套制度和程序被“畫”成漫畫和框圖，涂在各個村莊街頭巷尾的墻上。在實施三個多月以后，寧海縣有關(guān)村干部的信訪件下降了84%。(17)袁 松：《規(guī)則內(nèi)化途徑影響村莊治理效果》，《中國社會科學(xué)報》2016年12月21日。

為什么這些做法能夠起到作用？其中的內(nèi)在機(jī)制又是什么？

寧?？h正在進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的攻堅階段，這使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)村成為了利益高度密集型地區(qū)。在村莊改造過程中，涉及到巨量的利益，此時，治理規(guī)則變得尤其重要。規(guī)則模糊之處隱藏著的主觀裁量空間，正是權(quán)力腐敗的發(fā)生地。征地拆遷時的賠償標(biāo)準(zhǔn)、房屋面積尤其是違建面積的認(rèn)定、戶籍認(rèn)定問題、外嫁女問題、農(nóng)嫁居問題、宅基地分配機(jī)制問題……這些村莊改造中產(chǎn)生的、涉及到巨大利益分配的問題，必須要由清晰的、標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)則來治理，才能夠避免村莊社會矛盾的產(chǎn)生及其擴(kuò)大，避免村內(nèi)矛盾溢出村莊之外成為非制度化的政治參與，乃至危害社會穩(wěn)定。但是，在涉及到村集體內(nèi)部的利益分配時，政府又無權(quán)越俎代庖代替村民來制定規(guī)則，此時，引導(dǎo)村民制定規(guī)則的規(guī)則就變得異常重要，而這種“元規(guī)則”正是當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)推廣的——“五議工作法”：“村黨組織提議、兩委聯(lián)席會議商議、黨員大會審議、村民代表會議決議、接受群眾評議”?！拔遄h工作法”的核心在于，村干部在議事過程中是召集人、組織者，他的職責(zé)和作用在于讓會議運(yùn)行起來，讓村民代表的觀點(diǎn)進(jìn)行交鋒，并讓交鋒的過程有序進(jìn)行，直至通過票決定出方案，而不是去影響他人的觀點(diǎn)，左右村民的意見。在這一點(diǎn)上，“五議工作法”與西方民主生活中成功運(yùn)行了數(shù)百年的“羅伯特議事規(guī)則”(18)參見[美]亨利·羅伯特《羅伯特議事規(guī)則》，袁天鵬、孫 滌譯，上海：格致出版社，2015年。異曲同工，并且將協(xié)商程序進(jìn)行了簡化和通俗化。

在“五議工作法”的整個流程中，黨組織的提議非常重要，這個動議環(huán)節(jié)是后續(xù)所有議事程序的開始，能夠體現(xiàn)基層黨組織在設(shè)置議題，響應(yīng)上級政策精神時的主體性。兩委聯(lián)席會議的商議過程能夠容納不同觀點(diǎn)、意見的碰撞與妥協(xié)，體現(xiàn)協(xié)商民主的精神。妥協(xié)方案經(jīng)由村民代表會議進(jìn)行決議，使得方案在村莊政治中具有足夠的合法性。經(jīng)由這個過程，黨組織的提議落實為村莊利益分配與項目實施的具體規(guī)則。最后，群眾的評議作為事后接受反饋的環(huán)節(jié)，在實踐中吸納意見，在今后進(jìn)行完善。

表面上看，似乎當(dāng)?shù)氐摹拔遄h工作法”和“權(quán)力清單”制度發(fā)生作用的原因，在于當(dāng)?shù)攸h委政府對于治理規(guī)則的理順、歸并和普及，但規(guī)則、程序的清晰化和在當(dāng)?shù)卮迩f社會的普及，仍然只是協(xié)商治理得以推行的前提條件。在現(xiàn)實場景中，將村級權(quán)力清單變?yōu)楝F(xiàn)實的是村莊內(nèi)部的利益主體。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，村莊利益逐漸密集化，村內(nèi)各種利益群體、家族、派系都動員了起來，積極參與村莊政治，各種政治主體對權(quán)力運(yùn)行的每一個細(xì)節(jié)都非常較真。此時，如果村干部仍以傳統(tǒng)的權(quán)力行使者自居，自行決定重大事務(wù)而不經(jīng)過必要的程序，他們就必須承擔(dān)巨大的責(zé)任。利益分配中的矛盾沖突，工程招投標(biāo)時的利益受損，項目實施過程中出現(xiàn)的問題和差錯，都會被村民歸結(jié)到村干部那里，并通過紀(jì)委熱線和信訪渠道進(jìn)行舉報。此種情形，使得村干部做任何一個決策都要瞻前顧后，回應(yīng)他人的議論、猜疑乃至舉報，“無論怎樣做都會招來是非”，“總被別人懷疑得了好處”，即使是站在村莊整體考慮，也會被認(rèn)為是對某些群體有所偏袒，這使得村干部反過頭來主動擁抱權(quán)力規(guī)則，將自己的角色還原為一個組織者。

因此，正是因為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的利益高度密集，使得村民以復(fù)雜的派系為單位積極參與村莊政治中的利益角逐，才使得“權(quán)力清單”真正成為實踐中活生生的制度規(guī)則，而非掛在墻上或沉睡在抽屜中的文件；同時，也正是由于“權(quán)力清單”對各種制度文本的歸并簡明和程序化、具體化，才使得權(quán)力清單成為村民尤其是村莊政治中活躍的精英爭相學(xué)習(xí)、記憶并使用的“武器”；同時，它也成為了村干部擺脫猜忌、加速工作進(jìn)程的“法寶”。規(guī)則本身因而具有了公共性。因為有了“權(quán)力清單”制度的外部植入與有力實施，密集的利益矛盾反而激活了村民自治和鄉(xiāng)村民主。以前矛盾各方各自選擇性地援引或地方規(guī)范、或法律規(guī)則、或直接應(yīng)用國家政策抽象精神的局面得以改觀，村民自治由于村莊政治人的主動參與而被激活，并在村莊政治實踐中找到了承接載體，從而得以真正落地。

從這個意義上講，倚重村干部道德品行與個人能力的“能人治村”“富人治村”“鄉(xiāng)賢治村”，并不足以保障“權(quán)為民所用、利為民所謀”。僅有民主選舉，離鄉(xiāng)村善治路途尚遠(yuǎn)；“協(xié)商治理”“找回群眾”，才是鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化的努力方向。

五、結(jié) 語

協(xié)商治理是20世紀(jì)90年代才開始在國外形成的一種新型公共治理范式，它主張“以對話為中心”的協(xié)商民主替代“以投票為中心”的競爭性選舉民主，通過溝通、磋商和協(xié)調(diào)達(dá)成共識，從而提升決策的合法性與民主化，加強(qiáng)公民之間的政治團(tuán)結(jié)。(19)參見[德]哈貝馬斯《在事實與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003年，第89～103頁。在浙江農(nóng)村，基層政府的主動探索與人民群眾的創(chuàng)造性實踐相結(jié)合，使得協(xié)商民主的現(xiàn)代治理模式得以生根并開始擴(kuò)散。這一探索并非源自政學(xué)兩界對當(dāng)前村民自治中競爭性選舉單兵突進(jìn)的反思，而是因為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中吸納矛盾、解決問題的實際需要。經(jīng)濟(jì)分化的鄉(xiāng)村社會自然生長出的“富人治村”模式，強(qiáng)調(diào)工具理性與執(zhí)行效率，卻難以在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時，回應(yīng)村民政治參與的民主訴求，進(jìn)而平衡利益矛盾。此時，地方政府之間關(guān)于治理創(chuàng)新的橫向競爭，在村莊中形成了協(xié)商民主的制度供給，村莊共同體則以此為基礎(chǔ)促成了村民的利益妥協(xié)、觀念變革與共識形成。在上述轉(zhuǎn)型過程中，城鎮(zhèn)化的時代需求、“富人治村”的現(xiàn)實困境與農(nóng)民政治參與的權(quán)利訴求，是協(xié)商治理出現(xiàn)的必要條件，而地方黨委政府具有競爭性的治理創(chuàng)新與制度供給，則是鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的決定性因素。地方黨委政府積極搭建的制度平臺起到了關(guān)鍵作用，這其中既有創(chuàng)新性的探索，也有制度的引入與模仿，但在總體意義上，這是一個國家介入，多方利益主體共同參與，實現(xiàn)協(xié)同共治的治理過程，它是城鎮(zhèn)化過程中的治理壓力與國家、社會的主體能動性共同促發(fā)的。