村級治理的變遷、困境與出路

賀雪峰

當前，中國農(nóng)村村級治理中出現(xiàn)了嚴重的形式主義問題，村干部的主要工作不是解決涉及農(nóng)民群眾切身利益的各種問題，而是應(yīng)付檢查，填報表格，辦事留痕。有村干部講，他們80%以上的精力都是在應(yīng)付上級的各種形式化要求，只有20%的精力和時間在做群眾工作。

村干部作為不脫產(chǎn)的最為基層的干部，其身份實際上并不是干部而是農(nóng)民，他們沒有工資，只是拿誤工補貼。村干部的主要工作是做農(nóng)民群眾的工作，解決農(nóng)村各種細小瑣碎的問題，他們的工作是黨和國家農(nóng)村工作的“最后一公里”，上傳下達，十分的基礎(chǔ)且重要。因此，村莊工作必須抓實，且主要通過接觸農(nóng)民群眾來實施，為農(nóng)民群眾解決涉及他們切身利益的各種細小瑣碎問題。然而，實際情況并非如此。由此，本文擬就當前村級治理中為何會出現(xiàn)形式主義泛濫問題進行討論。

一、村級治理的變遷

近代以來，為完成中國國家現(xiàn)代化的任務(wù)，國家權(quán)力向下滲透，開始建立比較完整的村級組織。近代以來的村級組織或村級治理要同時完成兩大主要任務(wù)：一是協(xié)助完成國家任務(wù)，主要是汲取資源的任務(wù)；二是維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活。不同時期的村級治理重點有所差異。

在人民公社時期，通過“三級所有、隊為基礎(chǔ)”且政社合一的體制，國家將農(nóng)民高度組織起來，同時完成以上兩個主要任務(wù)。一方面，人民公社實施集體生產(chǎn)集體分配，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)被納入統(tǒng)購統(tǒng)銷，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差，將大量農(nóng)村資源汲取為工業(yè)化原始資本。人民公社通過工分制巧妙地解決了農(nóng)民集體行動的困境，將農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)化成為各項公共事業(yè)的建設(shè)者，比如農(nóng)田基本水利建設(shè)、水庫道路建設(shè)。且通過諸如民辦教師、赤腳醫(yī)生、毛澤東思想宣傳隊的形式，為農(nóng)民提供了大量文化、教育、醫(yī)療公共品。進言之，人民公社主要依靠農(nóng)民自己的力量提高了農(nóng)民的福利水平。

人民公社將一家一戶的小農(nóng)組織起來，以生產(chǎn)隊來代替過去千年農(nóng)業(yè)以家庭為單位的經(jīng)營模式。由此，人民公社既是行政組織又是經(jīng)濟組織，一身二任，其最大優(yōu)勢是通過擴大組織規(guī)模來提高組織強度，克服了個體農(nóng)戶普遍存在的集體行動困境，從而實現(xiàn)“人多好辦事”。而人民公社的最大困境在于，超出農(nóng)戶家庭的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式，難以調(diào)動農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，(1)郭瑞萍：《人民公社緣起的制度經(jīng)濟學(xué)解釋——從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的角度》，《西北大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2005年第6期。越到人民公社后期，農(nóng)民生產(chǎn)積極性越低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的磨洋工越普遍，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率也越低。

鑒于人民公社的這一固有弊病，1980年，全國農(nóng)村普遍實行了分田到戶，農(nóng)戶重新獲得了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，人民公社解體，政社分開。分田到戶以后，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性被煥發(fā)了出來，農(nóng)業(yè)得到持續(xù)發(fā)展。而一旦農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性釋放完畢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就會重新進入到瓶頸期。進入20世紀90年代，之前人民公社時期建設(shè)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施開始變得破敗，人民公社解體以后，再將農(nóng)民組織起來的成本很高、難度很大，向農(nóng)民收取稅費、提取資源也不再可能借助統(tǒng)購統(tǒng)銷手段。雖然分田到戶時說農(nóng)戶“交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”，給了農(nóng)戶農(nóng)業(yè)剩余索取權(quán)，但實際上農(nóng)戶可以剩下的往往比較少，他們可能只愿交夠國家的，而不愿留足集體的。因此，為了建設(shè)公共事業(yè)，集體就要借農(nóng)民“交夠國家的”來搭車收費。農(nóng)戶如果不愿交稅費，國家就必須強制收取稅費，因為一戶不交，其他農(nóng)戶就會效仿。而國家強制收取稅費離不開村干部協(xié)助，在幾乎沒有特別好處的情況下，村干部不愿意冒得罪村民的風(fēng)險來協(xié)稅。在這樣的情況下，國家為了收取稅費就傾向允許村干部搭車收費(從農(nóng)民繳納稅費中提成)來完成任務(wù)，結(jié)果導(dǎo)致村莊狠人來當村干部，借協(xié)稅謀取個人好處。

在農(nóng)村人多地少、農(nóng)業(yè)收益有限而國家仍要從農(nóng)村提取資源服務(wù)于中國現(xiàn)代化事業(yè)時，僅僅有農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)顯然是不夠的，因為一旦農(nóng)業(yè)收入進入農(nóng)民口袋，再讓農(nóng)民交出來就不是那么容易的事情了。20世紀90年代，國家為了從農(nóng)民那里提取資源而產(chǎn)生了嚴重的三農(nóng)問題，核心就是農(nóng)民負擔過重和干群關(guān)系緊張。農(nóng)民負擔的相當一部分(村提留、義務(wù)工和積累工等)是用于建設(shè)農(nóng)民生產(chǎn)生活所必須的基礎(chǔ)設(shè)施，是為農(nóng)民提供公共服務(wù)的。

簡單地說，分田到戶以后，村級組織要完成維護農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，以及國家任務(wù)(如收糧派款、刮宮引產(chǎn))中的任何一項都很困難。只不過借完成國家稅費任務(wù)的便車，可以提取相當部分的公共資源來為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活基本服務(wù)。比如，集體灌溉一般還是可以組織得起來的，農(nóng)村共同生產(chǎn)費也基本上還是可以收取的，“兩工”義務(wù)也大都是可以完成的。也是因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本秩序還是可以保持的。

進入21世紀后，農(nóng)業(yè)稅收對于國家重要性已可有可無，而以農(nóng)民負擔過重為主要表現(xiàn)的三農(nóng)問題卻越來越嚴重。由此，國家進行了農(nóng)村稅費改革，并在2006年取消了農(nóng)業(yè)稅和各種專門針對農(nóng)民的收費。國家不再向農(nóng)民收取稅費，又取消了三提五統(tǒng)，取消了“兩工”義務(wù)，如此一來，農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)經(jīng)費也只剩下一個來源途徑，即“改革村提留征收使用辦法。村內(nèi)興辦其他集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金，不再固定向農(nóng)民收取村提留，實行一事一議，由村民大會民主討論決定，實行村務(wù)公開、村民監(jiān)督和上級審計。對村內(nèi)一事一議的集體生產(chǎn)公益事業(yè)籌資，實行上限控制”。(2)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》(中發(fā)[2000]7號)。

問題是，由村民大會民主討論決定籌集一事一議經(jīng)費時，如果有村民不愿意出錢，村集體幾乎毫無強制力。“一事一議”籌資建設(shè)農(nóng)村公共事業(yè)難以落地。從全國來看，只有很少地區(qū)真正落實了“一事一議”。農(nóng)村稅費改革以來，幾乎不再可能通過向農(nóng)民收費來進行公共事業(yè)建設(shè)。

自國家開始農(nóng)村稅費改革到取消農(nóng)業(yè)稅后的一個時期，國家不斷減輕并最終取消了農(nóng)民負擔，歷經(jīng)千年的農(nóng)業(yè)稅就此終結(jié)。同時，因為不再有能力從農(nóng)民那里提取用于公共事業(yè)建設(shè)的資源(資金和“兩工”)，農(nóng)村基本公共品供給嚴重不足，農(nóng)民基本生產(chǎn)生活秩序難以維系。也就是說，進入21世紀之初，國家既不再向農(nóng)民收取稅費，也不再負責(zé)農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)。村級組織前述兩項主要任務(wù)都被取消了。國家試圖通過無為而治來緩解三農(nóng)問題，或者說國家似乎準備放棄農(nóng)村，村干部也只能無所作為了。

結(jié)果，農(nóng)村很快就產(chǎn)生了新問題，關(guān)鍵就是農(nóng)村基本公共品供給不足，影響了農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序。農(nóng)村的各種矛盾得不到及時解決，農(nóng)民以求助的形式上訪，三農(nóng)問題換了一種形式繼續(xù)存在。

而與取消農(nóng)業(yè)稅幾乎同時發(fā)生的是，農(nóng)村勞動力大規(guī)模進城，農(nóng)村出現(xiàn)了空心化，農(nóng)業(yè)似乎也有了問題。農(nóng)業(yè)是國計民生的基礎(chǔ)，只能加強而不能出現(xiàn)任何問題。2006年，國家開始提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，并開始向農(nóng)村進行大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，其中一項為農(nóng)業(yè)綜合補貼，以保證農(nóng)民的種糧積極性。同時開始推行農(nóng)村公益事業(yè)獎補政策，“探索建立農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)新機制，支持建立村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點”，(3)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》(中發(fā)[2008]1號)。到2011年，一事一議財政獎補工作在全國全面推開，確立了村級公共品供給的新機制。

財政獎補也存在問題，財政獎補是建立在一事一議籌資基礎(chǔ)上的，但事實上全國絕大多數(shù)村莊并未開展一事一議。為了獲得上級財政獎補資金，集體經(jīng)濟實力雄厚的村莊通過村集體投入來獲得獎補，結(jié)果導(dǎo)致越富裕村莊越是可以獲得獎補資金。有一些村莊為了獲得獎補資金，通過借債來投入建設(shè)，由此造成新的村級債務(wù)。

實際上，進入21世紀以來，國家不僅取消了農(nóng)業(yè)稅，而且越來越大力度地向農(nóng)村進行轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付主要有兩種方式，一種是直接發(fā)到農(nóng)戶的“一卡通”資金，比如農(nóng)業(yè)綜合補貼、低保、基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險，以及多種扶貧資金。另外一種是通過項目制進行的轉(zhuǎn)移支付。絕大多數(shù)惠農(nóng)資金是由中央各涉農(nóng)部辦委局通過條條向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、通過項目制來落地的。項目制通過將公共財政資金“專項化”，保證了惠農(nóng)資源用于三農(nóng)而不被挪用。項目制的問題是，自上而下項目決策與農(nóng)民自下而上公共品需求偏好缺少對接。尤其是中國農(nóng)村情況千差萬別，農(nóng)村公共事業(yè)的標準化程度很低，自上而下項目資源往往不能發(fā)揮有效作用。2013年之后，國家進一步加大了向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的力度。

當前時期，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移了大量且越來越多的資源，這些資源能否被有效利用，為農(nóng)民提供良好的生產(chǎn)生活條件，維系最好的農(nóng)村秩序，乃至于消滅貧困，振興鄉(xiāng)村，就成為了鄉(xiāng)村治理中的關(guān)鍵方面。也正是在這樣的背景下，村級治理出現(xiàn)了新的不同于以往的問題。

二、資源下鄉(xiāng)時期的村級治理

當前時期，村級治理最基本的背景是大量國家資源下鄉(xiāng)。資源下鄉(xiāng)的形式很多，大體上有以下若干種：(1)前述“一卡通”到戶的項目，最典型的是農(nóng)業(yè)綜合補貼；(2)項目制，典型如小農(nóng)水、國土整理項目、鄉(xiāng)村道路建設(shè)；(3)雖然是“一卡通”到戶卻需要由村民評議的低保、危房改造項目；(4)農(nóng)村精準扶貧項目；(5)農(nóng)村公共服務(wù)項目，典型如農(nóng)民辦事不出村的黨群服務(wù)中心建設(shè)；(6)一事一議獎補項目；(7)公共服務(wù)資金，典型如成都市為每個行政村每年配30～50萬公服資金。這是當前村級治理的基本背景，與過去村級治理主要是向農(nóng)民收錢不同，現(xiàn)在主要是給農(nóng)民分錢，通過使用國家資源來為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活秩序保障。因此，要理解當前鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵，就要理解國家資源下鄉(xiāng)的問題。

與資源下鄉(xiāng)的基本背景略有不同，當前國家雖不再從農(nóng)村提取資源，但卻有眾多建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的意愿，因此才會有浙江全省持續(xù)數(shù)年的“三改一拆”“五水共治”“三邊一化”等運動式治理，也有遍及全國的“清潔鄉(xiāng)村”“農(nóng)村改廁”“清潔飲水”運動。這些工程很大程度上并非是農(nóng)民自下而上的要求，而更多是自上而下推動的。這也可以看作是另外一種類型的資源下鄉(xiāng)。

在此，我們首先來看一看項目制落地的情況。項目制是由國家涉農(nóng)部委主持實施的專項工程，這些專項工程一般都按照規(guī)范程序，通過招標由專業(yè)公司工程隊實施項目，項目實施一般與村干部和村民沒有直接關(guān)系，只是項目落地時需要有村干部和村民配合。這樣自上而下的項目落地，且不說項目質(zhì)量能否保證的問題，其本身的實施就面臨兩個難題：第一個難題是農(nóng)村情況千差萬別，自上而下的項目往往與農(nóng)民實際需求有巨大差異，從而可能造成(實際上也已造成)普遍的項目偏差，國家花費無數(shù)財政資金建設(shè)的項目卻無法產(chǎn)生出效益，甚至很多項目自建成以來就沒有使用過。第二個難題是項目制落地時的困難。因為是國家項目，且是由外來工程隊施工建設(shè)項目，項目落地要占用農(nóng)民土地，要通過村莊道路運送渣土，并且在進行征地拆遷時，村莊釘子戶可能借機會索要高額補償，而項目是由國家出錢且由外來工程隊施工的，釘子戶索要高額補償通常不會損害其他村民的利益，其他村民也更多地是圍觀。在這樣的情況下，工程隊由于耗不起時間，就有可能滿足釘子戶無理要求。一旦釘子戶獲得高額補償，就會帶動更多農(nóng)戶當釘子戶索要補償。結(jié)果就是，國家在農(nóng)村實施的項目越多，索要高額補償?shù)尼斪討艟驮蕉?。國家會發(fā)現(xiàn)為農(nóng)民做好事時，好事卻不好做。(4)參見賀雪峰《治村》，北京：北京大學(xué)出版社，2017年，第81～95頁。要解決好事不好做的問題，必須有村干部來做工作、來應(yīng)對、來善后。在缺少村莊公共性的情況下，村干部做工作無法走群眾路線，也就缺少可以依托的抓手與基本群眾，國家因此要對村干部的善后能力進行考核。

清潔鄉(xiāng)村，改廁運動，以及浙江的“三改一拆”“五水共治”，都是要為農(nóng)民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，為農(nóng)民服務(wù)的。但這種決策是自上而下做出的，且是運動式推進的，在這一運動治理過程中，村干部必須按時完成上級布置下來的任務(wù)，上級則對村干部完成任務(wù)情況進行考核。本來是惠民工程，民生事業(yè)，到了對村干部考核時，似乎變成了國家從農(nóng)村單向汲取資源。

其次，國家通過“一卡通”輸入農(nóng)村的資源相對安全。如農(nóng)業(yè)綜合補貼基本上是按農(nóng)戶承包地面積給予補貼，因為農(nóng)戶承包面積是標準的，補貼也就相對沒有爭議。不過，并非所有“一卡通”到戶資源都無爭議，因為有些資源到戶要有條件，條件不達標時就要進行評議，評議就容易出現(xiàn)變通，出現(xiàn)矛盾，出現(xiàn)瞄準偏差。典型的如農(nóng)村低保。按政策，凡是收入低于當?shù)刈畹褪杖刖€的農(nóng)戶都可以獲得低保。問題是，農(nóng)民收入很難準確計算。在村莊熟人社會中，農(nóng)戶相對收入的高低，村民一般都是很清楚的，因此，農(nóng)村低保要經(jīng)過村民評議。只要評議就有人為性，就可能變成村干部操縱低保評議。也是因此，自2008年開始實行農(nóng)村低保以后的很多年，都有各種“關(guān)系?！薄熬S穩(wěn)?！薄爸卫肀！保?qū)⒌捅Ｗ鳛檠a貼送給村組干部，因為村組干部報酬太低了，(5)耿 羽：《錯位分配：當前農(nóng)村低保的實踐狀況》，《人口與經(jīng)濟》2012年第1期。甚至出現(xiàn)“開豪車吃低?！边@種不合理的現(xiàn)象。這些低保亂象必然引發(fā)農(nóng)民群眾的嚴重不滿，引發(fā)嚴重輿情。對此，主要的解決辦法是清查“關(guān)系保”，規(guī)定凡是村干部及家人都不得納入低保，以及嚴格執(zhí)行低保評議程序，強化低保審核，要求低保公示。而真正讓農(nóng)村低保規(guī)范化的前提，則是大數(shù)據(jù)比對的廣泛使用，即地方政府搜集農(nóng)戶收入與家庭財產(chǎn)的各方面數(shù)據(jù)，比如存款、大型農(nóng)機、運營運車輛、營業(yè)執(zhí)照、住房等信息。一般來講，收入低于當?shù)刈畹蜕罹€的農(nóng)戶家庭不可能有較高存款，也不可能有兩套住房，更不可能有營運車輛等。通過這種方式，所有申請農(nóng)村低保的農(nóng)戶都被納入到大數(shù)據(jù)比對，通?？梢詫⒛切┘俚捅襞懦粋€別情況特殊的低保申請農(nóng)戶，因為只是個別特例，就可以個案處理。這樣低保制度的執(zhí)行過程可以較為精確地標識出農(nóng)戶收入情況，形成標準化的判斷，讓農(nóng)村低保政策的實施更加規(guī)范化。

再次，與農(nóng)村低保制度類似但更加復(fù)雜的是農(nóng)村精準扶貧。精準扶貧強調(diào)精準到戶到人，而造成貧困的原因很多，其中，貧困戶主觀不努力就是極為重要的一個因素，因此，扶貧很容易產(chǎn)生越扶越貧、越扶越懶的情況。比如，誰是貧困戶？因為懶而貧困的算不算貧困戶？對于懶漢怎么幫扶？既然每戶都要扶，要扶持懶漢，那么懶漢等靠要賴上扶貧干部怎么辦，究竟是貧困戶懶還是扶貧干部不得力？顯然，精準扶貧還不只是如何甄別貧困戶的問題，更要解決如何幫扶，如何將大量國家扶貧資源有效使用的問題。當前，國家為每戶貧困戶提供5萬元三年的貼息貸款，以讓貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但問題是，貧困戶之所以貧困，往往就是因為缺少發(fā)展能力，他們用貸款發(fā)展產(chǎn)業(yè)，很可能的結(jié)果就是產(chǎn)業(yè)失敗，不僅沒脫貧而且還形成負債。(6)毛安然，楊發(fā)祥：《深度貧困地區(qū)金融扶貧的政策設(shè)計與實踐悖論》，《甘肅社會科學(xué)》2018年第5期。地方政府因此會將本應(yīng)給農(nóng)戶的貼息貸款轉(zhuǎn)借給當?shù)匦б孀詈玫墓?，公司則按銀行貸款利息每年給農(nóng)戶利息收入，相當于將政府貼息部分變成了貧困戶的三年固定收入。這樣的資源轉(zhuǎn)移只是給貧困戶發(fā)了錢，并沒有真正提高貧困戶的發(fā)展能力，與扶貧宗旨不符，且國家貼息貸款面臨收不回來的風(fēng)險。

扶貧中還有更多的問題，比如教育扶貧、易地搬遷、光伏扶貧、村集體收入、醫(yī)療救助、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及危房改造等等，都涉及到自上而下的巨額國家資源投入，以及村干部分配資源、協(xié)助了解情況、調(diào)解關(guān)系等，這些都關(guān)乎國家資源的落地與效能發(fā)揮。

復(fù)次，國家向農(nóng)村的資源投入，除一卡通到戶資金、項目制資金以外，還有如成都市的每年為每個行政村投入30～50萬元公共服務(wù)資金，以及如武漢市開始的為每個行政村提供5～10萬元“黨建經(jīng)費”，以用于農(nóng)村各項公共事業(yè)建設(shè)。

一句話就是，取消農(nóng)業(yè)稅以后，尤其是黨的十八大以來，國家不僅不再向農(nóng)村收取稅費，而且將大量資源投入到農(nóng)村，以為農(nóng)民提供最好的生產(chǎn)生活秩序，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

除了投入資源，國家還提出了各種規(guī)劃，國家推進清潔鄉(xiāng)村運動，改廁運動，清潔飲水運動。中央還提出要逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服體系。問題是，農(nóng)村相對偏遠，且人口密度比較低，公共事務(wù)比較少，正規(guī)的國家行政事業(yè)機關(guān)很難直接進入到農(nóng)村為農(nóng)民提供公共服務(wù)，這些行政事業(yè)機關(guān)的事務(wù)要通過村干部代辦。因此在村一級，全國農(nóng)村普遍以村部為基礎(chǔ)建立了黨群服務(wù)中心，甚至有些地方為了建黨群服務(wù)中心而合村并組，然后建一個規(guī)模較大的新村部、新黨群服務(wù)中心，為群眾提供各種代辦服務(wù)。而村一級建黨群服務(wù)中心，就必須要有人值班坐班，就要按時上下班，就要規(guī)范化、正規(guī)化，村干部就要脫產(chǎn)工作。

同時，與國家資源下鄉(xiāng)相伴隨的必然是國家要求的下鄉(xiāng)。在巨額國家資源下鄉(xiāng)的背景下，如何保證資源安全和有效使用就成為了國家的首要關(guān)切，與資源使用有關(guān)的規(guī)范因此與資源同時下鄉(xiāng)。資源下鄉(xiāng)與村干部關(guān)系十分密切，一方面涉及到如何使用資源的規(guī)范，一方面要為國家資源落地提供支持與便利。相應(yīng)地，國家對下鄉(xiāng)資源安全有效使用的關(guān)切就變成了規(guī)范下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)、標準下鄉(xiāng)，也必然變成監(jiān)督下鄉(xiāng)、檢查下鄉(xiāng)、處罰下鄉(xiāng)。這樣一來，在最近10年的時間里，伴隨國家資源下鄉(xiāng)的是國家權(quán)力向鄉(xiāng)村的全面滲透，尤其是村干部完全被納入到了國家權(quán)力體系，村級治理中心任務(wù)不再是協(xié)助國家從農(nóng)村提取資源、為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活秩序，而是完全圍繞國家資源下鄉(xiāng)來進行。甚至可以說，中國的鄉(xiāng)村社會第一次不再主要依靠內(nèi)生力量維持秩序，以保證農(nóng)民生產(chǎn)生活基本條件，而是由國家來統(tǒng)一提供秩序，村干部工作或村級治理主要圍繞國家資源下鄉(xiāng)的工作展開。一直以來，中國鄉(xiāng)村社會基本秩序主要是靠鄉(xiāng)村社會內(nèi)部力量解決，農(nóng)民通過自己的努力建設(shè)自己的美好公共生活，國家只是從旁協(xié)助，現(xiàn)在則變成了國家直接建設(shè)鄉(xiāng)村，村干部在一旁協(xié)助國家進行建設(shè)。表現(xiàn)在村干部身上，就是村干部不僅脫產(chǎn)化了，而且村干部百分之90%的工作都是圍繞上級要求展開，且村干部的工作績效也都是由上級來考評。村干部不再是農(nóng)民的當家人，而只是國家在村莊的代理人了。(7)賀雪峰：《行政還是自治：村級治理向何處去》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2019年第6期。

三、村級治理中的困境

伴隨大量國家資源下鄉(xiāng)，會有越來越多的規(guī)范、程序、標準、檢查、考評下鄉(xiāng)，這是必然的。問題是，當前中國農(nóng)村地域廣大，不同區(qū)域間差異巨大，且與城市不同，農(nóng)村具有極其多樣化的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求，難以實施標準化供給，加之農(nóng)民居住分散，公共服務(wù)一般都很難達到標準化要求的最低密度。也正是因此，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中，村干部一般都是具體事情具體處理，是實質(zhì)治理、一事一議，是因事因人而異進行針對性的治理。這種治理是熟人社會中既針對事又針對人的治理，是特殊化的治理。通常要做群眾工作，走群眾路線，動員群眾，形成積極分子，孤立消極分子等。

然而現(xiàn)在村級治理的問題是，因為全國不同地區(qū)的農(nóng)村情況千差萬別，而國家為了保證資源下鄉(xiāng)的安全性，又不得不制定出嚴格的資源使用規(guī)范、程序、標準、要求，實施各種檢查考評。這些自上而下的標準到了農(nóng)村基層，就會有各種不適應(yīng)性，就需要變通，而任何一個變通都為更多變通提供了理由，也會為基層干部借變通謀利提供機會。最終結(jié)果就是，國家在強制性標準與具體問題具體分析、具體處理之間搖擺。在這個過程中，村干部使不上力也無需使力。村干部的工作變成按規(guī)范程序辦事，辦事留痕，主要工作就是應(yīng)付上級檢查，搞形式主義。他們既無力也逐步?jīng)]有意愿真正接觸群眾、解決群眾所關(guān)切的切身利益事項，在首要意義上，他們成為了由國家考評、拿國家工資、為國家辦事的干部，主要工作是防止追責(zé)，不出事。當然也就不可能主動為村民辦事，也沒有辦事的能力。

一旦村干部變成應(yīng)付上級差事的官僚，基層治理變成形式主義，則無論國家向農(nóng)村輸入多少資源，基層治理效果都不可能好。資源越多，農(nóng)民就越是依賴資源，農(nóng)民也就越是缺少動員，村莊邊緣群眾就越可能變成“帶領(lǐng)”節(jié)奏的人。這樣一來，村莊治理的公共性消失了，村莊的整體性消失了。農(nóng)村一些本來很小的事情變成了花費巨大成本也難以解決的大事，村干部代表國家將90%的資源和時間用來做10%的事情。國家用高成本解決小事，這是不可能持續(xù)下去的。

綜上，隨著大量國家資源下鄉(xiāng)的是監(jiān)督下鄉(xiāng)、規(guī)范下鄉(xiāng)和標準下鄉(xiāng)。一方面，國家資源下鄉(xiāng)必須因地制宜，必須適合不同地區(qū)不同時期農(nóng)村的實際情況。因地制宜就是允許具體問題具體分析，根據(jù)實際情況采取不同措施，這樣，資源下鄉(xiāng)并不可能只有一個統(tǒng)一標準。另一方面，監(jiān)督下鄉(xiāng)必須以規(guī)范下鄉(xiāng)和標準下鄉(xiāng)為前提。沒有明確規(guī)范，不能標準化，監(jiān)督就沒有依據(jù)，也就無法監(jiān)督。國家資源下鄉(xiāng)必然要有相應(yīng)監(jiān)督的下鄉(xiāng)，為了監(jiān)督有效，就必須不斷規(guī)范程序，不斷將基層治理事務(wù)標準化，不斷要求基層填表，辦事留痕。同時，農(nóng)村基層治理的一個重點和特點是細小瑣碎、無比復(fù)雜，難以標準化。也就是說，資源下鄉(xiāng)和基層治理都很難標準化，無法標準化就無法實施有效監(jiān)督。在上級強有力的規(guī)范化和標準化要求下，基層治理的主要工作就變成了應(yīng)付檢查，形式主義也就越來越嚴重了?；鶎蛹毿‖嵥榈墓彩聞?wù)本來是群眾自治的事情，現(xiàn)在卻變成了國家的事情。問題是國家要管好這些事情并不容易。

四、村級治理的對策

一般來講，國家自上而下的資源下鄉(xiāng)必須與農(nóng)民自下而上的公共品需求偏好結(jié)合起來，才能讓國家資源得到最有效的使用。原因是全國農(nóng)村情況千差萬別，不同地區(qū)農(nóng)民對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求的優(yōu)先需求順序可能是完全不同的。并且，只有將資源轉(zhuǎn)移與農(nóng)民公共品需求結(jié)合起來，才能起到動員農(nóng)民群眾的作用。我們講，農(nóng)民是鄉(xiāng)村建設(shè)或鄉(xiāng)村振興事業(yè)的主體，這個主體顯然不是個體的農(nóng)民，而是組織起來的農(nóng)民，原因很顯然，農(nóng)村公共事業(yè)本來就是指超出個體農(nóng)戶范圍的事業(yè)。村一級正是農(nóng)民組織起來的合適單位，也正是農(nóng)民表達公共品需求偏好的合適單位。在村一級組織起來，也就是要建立鄉(xiāng)村治理的公共性，要真正讓農(nóng)民中的最大多數(shù)為獲取自己最大利益而形成“公意”。

這個意義上講，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的一個重要任務(wù)就是激活村社集體，激活村級組織，形成村級治理的公共性，動員村民群眾形成主體性，讓農(nóng)民群體自己建設(shè)自己美好生活，自己解決自己的小事，用最低成本解決自己身邊的事情。

若要如此，國家資源下鄉(xiāng)就應(yīng)當抓大放小，小事還是應(yīng)當留給村莊自己解決，而不應(yīng)當事無巨細地要求規(guī)范和辦事留痕。上級的官僚主義必然造成基層的形式主義。按官僚主義的辦法解決基層治理中的小事，無疑相當于用大炮打蚊子，這樣的高成本治理是解決不了日常治理中各種小事細事的。消極治理是過去幾千年基層治理的大智慧，這個大智慧在當前中國農(nóng)村基層治理中仍然有效。

基層治理中，給村一級活錢，讓這個活錢變動激活基層治理的動力源十分重要。國家給農(nóng)村的資源很多，但真正可以讓農(nóng)民自主使用的資源卻幾乎沒有。換言之，沒有活錢就沒有公共資源，農(nóng)民集中起來形成的“公意”就沒有載體，就無法落實。

中國社會科學(xué)院房寧研究員說：信任和鼓勵形成積極性，監(jiān)督只能造成消極性。監(jiān)督的前提是不信任，監(jiān)督就會產(chǎn)生抵觸情緒，從而就不可能創(chuàng)造性開展工作，工作就容易變成應(yīng)付，變成形式主義，就會專門去應(yīng)付監(jiān)督而不是去做實際工作。他認為，基層治理的辦法有兩種：“看好人”還是“抓壞蛋”?！翱春萌恕本褪菍嵭许敻窆芾?，防早防小，防微杜漸?！白牡啊本褪堑拙€管理，破底線就懲戒。頂格管理應(yīng)當盡可能少，因為成本太高不可持續(xù)。底線管理成本低。(8)房 寧：“2019年4月2日在武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心的演講”。

也可以用“防火”和“救火”來進行比喻。“防火”相當于房寧研究員所說“看好人”的頂格管理，“救火”相當于“抓壞蛋”的底線管理。一般來講，防火高于救火。不過，防火做到極致成本就太高了。既要防火，又不能極端，出現(xiàn)失火就通過救火應(yīng)對。防火也只應(yīng)防一萬，防一般，而不可能也不必防萬一，防特殊，因為特殊是防不勝防的，是防不完、防不了、防不起的。尤其是基層治理情況千差萬別，不同地區(qū)、不同時期、不同事務(wù)的要求都是完全不一樣的，且絕大多數(shù)事務(wù)都是日常瑣碎事務(wù)，事事用“防火”的頂格管理方式，必然是不可持續(xù)的，必須要給基層治理必要的自治空間?；鶎幼灾纬霈F(xiàn)問題再來“救火”，用底線管理彌補基層治理中出現(xiàn)的問題。

具體到資源下鄉(xiāng)，國家下鄉(xiāng)資源應(yīng)該分成兩個部分，一個部分重點用于提供普惠性的、可以標準化的基本公共品，比如鄉(xiāng)村道路、基本水利、義務(wù)教育、合作醫(yī)療諸方面；另外一個部分作為“活錢”，按人均直接撥發(fā)給農(nóng)民群眾所在村集體，村集體通過民主決策和民主管理，將“活錢”用于提供各種地方性的、難以標準化且農(nóng)民利益存在分化的細小瑣碎的公共品。至于其他超出基本公共品的發(fā)展型公共品，比如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，除極少數(shù)可以通過項目制來獲得以外，一般不要安排。

五、小 結(jié)

從中國歷史上看，國家從來沒有完全介入到農(nóng)村公共事務(wù)中，為所有農(nóng)民提供生產(chǎn)生活秩序，而是要借助基層自治力量，比如鄉(xiāng)紳、宗族等傳統(tǒng)組織，以及保甲等基層組織力量。中華人民共和國成立后，雖然徹底消滅了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳、宗法勢力，卻仍然通過設(shè)立建立在自然村基礎(chǔ)上的生產(chǎn)隊來解決絕大多數(shù)農(nóng)民的生產(chǎn)生活秩序問題。一直到2006年取消農(nóng)業(yè)稅前，國家都要從農(nóng)村提取資源，同時，基層治理(農(nóng)村公共品)主要靠農(nóng)村社會內(nèi)部解決，國家并無力為農(nóng)民提供充分的生產(chǎn)生活公共品。

而因為工業(yè)化發(fā)展取得進展，國家財政收入越來越依靠非農(nóng)收入，農(nóng)業(yè)稅收占比越來越小，國家終于有能力取消了農(nóng)業(yè)稅，并轉(zhuǎn)而為農(nóng)村提供越來越巨大的、類型多樣的資源，之前主要依靠村莊內(nèi)生力量供給的、維系農(nóng)民生產(chǎn)生活秩序的農(nóng)村公共品，在很短時期內(nèi)變成了由國家資源來供給。國家資源下鄉(xiāng)，使之前鄉(xiāng)村社會內(nèi)部籌資與建設(shè)公共品的機制作用弱化，甚至不再起作用。反過來倒是自上而下的資源下鄉(xiāng)在落地時，可能激發(fā)起釘子戶的謀利沖動。因為釘子戶對付的是外來力量(國家資源和外來工程隊)，普通村民并不會因此不滿。國家與釘子戶的日常“斗爭”中，釘子戶有“弱者的武器”，并幾乎肯定可以獲取利益。而一戶釘子戶獲取利益后，會引發(fā)一群人效仿。

更重要的是，國家大量資源下鄉(xiāng)最終要在村莊落地，資源的安全高效是國家的重點關(guān)切，或者說資源落地出現(xiàn)的問題會引發(fā)國家高度關(guān)切。比如，“開豪車吃低保”的輿情必然會引發(fā)對低保實踐的運動式治理，其中最基本的要求是自上而下一刀切的各種規(guī)范、程序、標準、要求、督查、評估。結(jié)果，越多自上而下的國家資源落地，就有越多村級治理的規(guī)范化、正規(guī)化、標準化，有越多上級在村莊的督查評估。而全國農(nóng)村情況千差萬別，就使得自上而下一刀切的規(guī)范化在農(nóng)村基層只能變成形式主義，因為通過形式主義來應(yīng)對官僚主義是唯一可能。這樣一來，大量國家資源投入到農(nóng)村后，卻沒有讓農(nóng)民產(chǎn)生同等程度的獲得感，村干部的主要工作變成了迎檢，變成了搞形式主義，卻幾乎沒有時間和精力來回應(yīng)農(nóng)民最為重要的公共品需求。甚至，過去只用花費很少資源和很小代價來解決的小問題，現(xiàn)在花費巨大資源和代價仍然解決不了。

中國的農(nóng)村不僅千差萬別，而且農(nóng)村利益稀薄，公共事務(wù)稀薄，公共服務(wù)需求稀薄。與城市因人口密集、利益密集、公共事務(wù)密集，從而使用標準化、專業(yè)化公共服務(wù)具有效率可持續(xù)性不同，農(nóng)村(而且現(xiàn)在還在進一步空心化)是一個相對利益不密集的熟人社會，標準化、專業(yè)化公共服務(wù)缺少必要條件。過去，農(nóng)村公共服務(wù)或村干部都是“全科醫(yī)生”，是解決所有涉及農(nóng)民利益事務(wù)的當家人，他們在任何時間都會因為有事而工作。他們的工作是不脫產(chǎn)的，是解決問題導(dǎo)向的，是季節(jié)性的，是忙閑不均的，也是綜合性的。而讓村干部坐在黨群服務(wù)中心辦公，一周可能還沒有一批次的群眾來辦事，上述的工作導(dǎo)向和特點難以體現(xiàn)。

現(xiàn)在問題還不只是村干部個人。村干部必須要有村莊集體的力量，農(nóng)民主體不是農(nóng)民個人的主體，要將農(nóng)民組織起來才可能成為主體。當國家為農(nóng)民做好事而農(nóng)村釘子戶借機索要不當?shù)美麜r，其他農(nóng)民因為事不關(guān)己而只是圍觀，一旦釘子戶獲取不當?shù)美?，?dǎo)致其他農(nóng)戶都有可能當釘子戶時，國家就要面對每一個農(nóng)戶，所做的任何好事都可能適得其反。而如果村莊是有公共性的，農(nóng)民是組織起來的，釘子戶索要不當?shù)美?，就會受到村民指?zé)，即使無懼指責(zé)，也必須付出道義上的代價，成為村莊輿論中的壞人。這樣，就能夠阻止其他農(nóng)民去當不道德的釘子戶。

要將農(nóng)民組織起來形成集體的力量，就必須要動員群眾，就要有可以讓群眾參與決策的公共空間與公共事務(wù)。如果集體有利益，然后由村民集體討論決策，就可能將集體利益這塊好鋼用在村莊最需要公共品的刀刃上。村民參與辦成一件好事，會激勵村民辦更多好事。(9)賀雪峰：《如何再造村社集體》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2019年第3期。既然國家已經(jīng)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移了很多資源，為什么不再轉(zhuǎn)移一些用于激活村莊集體產(chǎn)生鄉(xiāng)村治理公共性的“活錢”？

相信村干部，相信村民，相信村集體，只有建設(shè)一個村民積極參與、具有內(nèi)生活力，農(nóng)民自己愿意動手建設(shè)自己幸福生活的村集體，鄉(xiāng)村治理才會最為成功。當前國家惠農(nóng)資源多，這是好事，如何將惠農(nóng)資源轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理能力，轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量的農(nóng)村公共品，轉(zhuǎn)化為國家能力，這是一個亟需深入研究的大問題。