基于PMC指數(shù)模型的學(xué)前教育政策量化評價研究

李寶玲

(福州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 福州 350108)

近十年來，學(xué)前教育作為民生領(lǐng)域受到舉國上下的關(guān)注，得到了國家和各級政府前所未有的重視。在學(xué)前教育政策方面，國家出臺多項(xiàng)政策積極推進(jìn)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建設(shè)。2010年，國務(wù)院頒布《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，著力于破解“入園難、入園貴”的問題。為了擴(kuò)大學(xué)前教育資源的供給，財(cái)政部和教育部多次頒布文件完善普惠性和公益性共同發(fā)展的幼兒資助制度。針對幼兒園“小學(xué)化”的現(xiàn)象，教育部多次出臺文件予以糾正。2016年新修訂的《幼兒園工作規(guī)程》從幼兒的安全問題、身心健康和幼兒園管理建設(shè)幾個方面對幼兒園的日常工作提出細(xì)節(jié)性的要求。這一規(guī)范一定程度上加速了學(xué)前教育管理走向規(guī)范化和科學(xué)化的進(jìn)程。但如何對已有的政策文件進(jìn)行評價，為下一輪政策優(yōu)化和調(diào)整提供參考，也成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、文獻(xiàn)綜述

隨著世界各國對學(xué)前教育政策的功能價值和公益性質(zhì)的認(rèn)識逐步深入，以及教育政策評估理論方法的持續(xù)創(chuàng)新，國外學(xué)者對教育政策的評價方法大多以公共政策的評價分析方法的框架為主，且多和教育學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等其他學(xué)科相結(jié)合，多以定性研究和定量研究相結(jié)合的方法為主。

相比國外的學(xué)前教育政策研究，我國真正重視學(xué)前教育、發(fā)展學(xué)前教育較晚，這也使得我國學(xué)者對學(xué)前教育政策的評價研究起步較晚。近年來，國內(nèi)學(xué)者張雪運(yùn)用統(tǒng)計(jì)回歸分析方法，建立了地方政府學(xué)前教育成本分擔(dān)的影響因素計(jì)量模型，對2010年以來我國學(xué)前教育財(cái)政投入政策的實(shí)施效果進(jìn)行評估分析[1]。這一評估為我國學(xué)前教育政策的資金投入提供了決策依據(jù)。陳岳堂，陳慧玲(2018)基于我國31個省份的學(xué)前教育政策實(shí)情，采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)方法計(jì)算這些政策的效率得分，并建立Tobit回歸模型對政策影響因素進(jìn)行評價研究，發(fā)現(xiàn)地區(qū)之間的政策效率差距較大，并指出應(yīng)繼續(xù)明確政府對學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的主體責(zé)任[2]。另有學(xué)者采用內(nèi)容分析法對學(xué)前教育政策本文進(jìn)行分析，以政策工具為視角，總結(jié)了我國學(xué)前教育政策出臺的特點(diǎn)以及發(fā)展趨勢?？偟膩碚f，國內(nèi)有關(guān)教育政策評估的研究方法，整體上呈現(xiàn)出較為簡單、單一的態(tài)勢，未能系統(tǒng)的建構(gòu)評價方法，定性與定量的研究方法整合不夠。

本文以我國學(xué)前教育政策文本為研究對象，將有關(guān)政策量化后，與文本挖掘的方法相結(jié)合，建立PMC指數(shù)模型，試圖構(gòu)建政策評價的指標(biāo)變量，并根據(jù)相關(guān)公式繪制PMC曲面，得出每一政策的評價結(jié)果，為政策制定者提供可追溯的指標(biāo)調(diào)整依據(jù)。

二、PMC指數(shù)模型構(gòu)建

基于PMC指數(shù)模型，以及線上訪問我國政府部門，教育部等相關(guān)官方網(wǎng)站，本文選取自2010年至2018年有代表性的40項(xiàng)學(xué)前教育政策，篇幅限制，本文列出其中10項(xiàng)政策，如表1。

表1 2010年以來我國相關(guān)部門頒布的關(guān)于學(xué)前教育的部分政策文件

(一)變量分類與參數(shù)確認(rèn)

利用ROSTCM.6軟件對收集到的40項(xiàng)典型的學(xué)前教育政策文本進(jìn)行預(yù)處理。將輸出的分詞結(jié)果進(jìn)行詞頻頻率統(tǒng)計(jì)，并在此基礎(chǔ)上，提取高頻詞、行特征。由于樣本選取的對象為學(xué)前教育政策，因此該類政策出現(xiàn)“幼兒園”“教育”“幼兒”等詞匯的頻率較高，但是該類詞語對分析學(xué)前教育政策特性的作用微小可忽略不計(jì)，且政策文本較常出現(xiàn)“加強(qiáng)”“提供”“加大”等幾類動詞，無明顯作用。因此在進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)時予以剔除，得到有效高頻詞匯，在表2中列出了前6個。

表2 政策樣本中的部分高頻詞頻次表

本文基于Mario Arturo Ruiz Estrada、張永安的研究成果確立了10項(xiàng)具有通用性的一級政策評價指標(biāo)。對于二級變量的選取，參照所獲取的高頻詞以及已有文獻(xiàn)的借鑒，共確立了44項(xiàng)二級變量，如表3。

表3 政策量化評價變量設(shè)置

續(xù)表3 政策量化評價變量設(shè)置

本文采用二進(jìn)制系統(tǒng)，用數(shù)值0和1分別表示不符合待評價政策對應(yīng)的二級變量(賦值“0”)、符合待評價政策對應(yīng)的二級變量(賦值“1”)。同時規(guī)定，所評價的政策均為公開政策，因此一級變量X10(政策公開)無二級變量，取值都為1。

(二)多投入產(chǎn)出表

多投入產(chǎn)出表的主要作用在于可以從多個維度分析量化二級指標(biāo)。上小節(jié)已識別和選取出10個一級變量和44個二級變量，其中，由于一級變量X10(政策公開)無二級指標(biāo)，因此所建立的多投入產(chǎn)出表包括9個一級變量和44個二級變量，如表4。

表4 多投入產(chǎn)出表

(三)PMC指數(shù)的計(jì)算

根據(jù)多投入產(chǎn)出表的賦值結(jié)果以及計(jì)算公式可以計(jì)算得出PMC指數(shù)值。具體計(jì)算過程為：首先將表4的多投入產(chǎn)出表和各個一級變量、二級變量相對應(yīng)，放入同一表格中；其次，通過公式(1)～(2)計(jì)算二級變量的具體數(shù)值；再次，由公式(3)可計(jì)算得到一級變量的具體數(shù)值；最后，根據(jù)公式(4)得出PMC指數(shù)的具體值。

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0～1]}

(2)

(3)

式(3)中，t表示一級變量，j則為二級變量。

(4)

由于本文所選取的10個一級指標(biāo)中，政策范圍(X1)和政策發(fā)布機(jī)構(gòu)(X8)反映了學(xué)前教育政策的基本屬性，且這兩項(xiàng)指標(biāo)包含的二級指標(biāo)具有互斥性。因此基于Mario Arturo Ruiz Estrada(2011)[3]的文章中所提出的評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，將所得到的PMC指數(shù)值劃分成四個等級，見表5。

表5 基于PMC指數(shù)值的政策等級劃分

(四)PMC曲面的繪制

PMC曲面的最大特征在于可以直觀地反映政策評價以及研究結(jié)果。而通過上文的PMC指數(shù)計(jì)算得出各個具體數(shù)值后即可繪制PMC曲面。由于政策公開(X10)取值中10項(xiàng)政策并無差別，取值都為1。因此可將余下的9項(xiàng)一級變量組成三階方陣，從而繪畫出PMC曲面。具體三階方陣參見式(5)。

(5)

三、學(xué)前教育政策量化評價的實(shí)證研究

(一)政策選取

根據(jù)前人的研究結(jié)論，PMC指數(shù)模型對于評價對象無特殊要求，可以對任何一項(xiàng)學(xué)前教育政策進(jìn)行全面分析和評估。因此，從40項(xiàng)學(xué)前教育政策樣本中選取10項(xiàng)具有代表性的政策進(jìn)行評價研究。

(二)PMC指數(shù)的計(jì)算

通過文本挖掘法量化得到多投入產(chǎn)出表并計(jì)算得出10項(xiàng)政策PMC指數(shù)，并且根據(jù)政策評分標(biāo)準(zhǔn)(參見表5)，可將10項(xiàng)學(xué)前教育政策進(jìn)行等級劃分，如表6所示。

表6 10項(xiàng)學(xué)前教育政策分析匯總表

(三)PMC曲面圖繪制

根據(jù)公式(5)及PMC指數(shù)計(jì)算結(jié)果，繪制對應(yīng)的PMC曲面圖(如圖1-圖10)。其中，從曲面圖中，可以看到不同色塊，這些色塊的不同表示該項(xiàng)政策在指標(biāo)得分的數(shù)值不同。曲面呈現(xiàn)出凹凸不同，凸出部分表示該項(xiàng)政策所對應(yīng)的評價指標(biāo)上得分較高，凹陷部分則表示在對應(yīng)的評價指標(biāo)上得分較低。

圖1 政策1的曲面圖

圖2 政策2的曲面圖

圖3 政策3的曲面圖

圖4 政策4的曲面圖

圖5 政策5的曲面圖

圖6 政策6的曲面圖

圖7 政策7的曲面圖

圖8 政策8的曲面圖

圖9 政策9的曲面圖

圖10 政策10的曲面圖

從表6中10項(xiàng)政策的PMC指數(shù)值可看出政策1和政策2為優(yōu)秀級別，政策1的PMC指數(shù)最高為7.62，高于平均水平43.8%。其余有8項(xiàng)政策為良好水平。從圖1-圖10的PMC曲面圖可以清晰地看到每項(xiàng)學(xué)前教育政策中每一個一級變量的具體得分值。繼續(xù)抓取得分最高和最低的兩項(xiàng)政策進(jìn)行分析，如圖11。

圖11 政策1和政策9的得分對比條形圖

政策1的一級變量政策功能(X5)、政策評價(X6)、政策重點(diǎn)(X7)、作用對象(X9)相比其他項(xiàng)學(xué)前教育政策數(shù)值較高。從政策功能(X5)和政策重點(diǎn)(X7)來說，政策1的頒布單位是國務(wù)院，其政策內(nèi)容包涵的范圍較為廣泛，涉及到幼兒園的建設(shè)、幼兒身心健康、教師隊(duì)伍建設(shè)等多個方面，進(jìn)而多層面地改善學(xué)前教育的政策環(huán)境。在政策評價(X6)上，該項(xiàng)政策目標(biāo)明確，著力解決“入園難”“入園貴”等現(xiàn)象，調(diào)控對象較廣，極力推進(jìn)當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的保障入園機(jī)會公平、提升教學(xué)質(zhì)量的目標(biāo)要求。而PMC指數(shù)最低的為政策9，值為4.35，對比分析政策9與政策1的各項(xiàng)指標(biāo)值，可以發(fā)現(xiàn)，政策9的政策性質(zhì)(X2)、政策效力(X3)、政策重點(diǎn)(X7)、作用對象(X9)這四個一級變量的數(shù)值比政策1低。回顧政策9的政策文本，這項(xiàng)政策是教育部辦公廳關(guān)于學(xué)前教育宣傳活動的通知，在政策性質(zhì)(X2)方面僅涉及引導(dǎo)和其他方面，并未涉及學(xué)前教育政策的監(jiān)管、支持和預(yù)測，說明對學(xué)前教育的宣傳活動支持面不夠廣泛，宣傳后期規(guī)范管理不夠。政策效力(X3)僅涉及本年內(nèi)，沒有中長期計(jì)劃，因而不夠具體且前瞻性較差。又因?yàn)檎?屬于專項(xiàng)政策，在政策重點(diǎn)(X7)方面，所突出的重點(diǎn)較為單一，政策領(lǐng)域較為狹窄，政策內(nèi)容比較單一，因此所對應(yīng)的作用對象(X9)也較為單一。10項(xiàng)政策在幼兒的課程設(shè)計(jì)方面設(shè)計(jì)較少，且作用對象相對集中于幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)、幼兒(兒童)發(fā)展、幼兒園(所)建設(shè)，很少提及作為幼兒的“第一位老師”——家長在促進(jìn)幼兒發(fā)展方面應(yīng)該發(fā)揮的作用，未能調(diào)動家長在參與設(shè)計(jì)提升幼兒教學(xué)質(zhì)量發(fā)展的積極性，同時忽略了社會公眾在辦園供給、社區(qū)支持的潛在力量，未能從政策制定上予以鼓勵和支持。

四、小結(jié)

PMC指數(shù)的計(jì)算不僅可以比較每一單項(xiàng)政策的得分水平、等級劃分，亦可以透過每一級變量的評分水平，追溯較低水平的指標(biāo)，對學(xué)前教育政策特點(diǎn)準(zhǔn)確把握的同時，也能夠提出更為客觀、有針對性地提升措施，為學(xué)前教育政策的立、改、廢提供依據(jù)。首先，政策性質(zhì)方面。對于學(xué)前教育財(cái)政投入發(fā)展的政策，不僅僅要明確財(cái)政的使用狀況，還應(yīng)對該資金投入產(chǎn)出的效果進(jìn)行預(yù)測評估，對未能實(shí)現(xiàn)評估目標(biāo)的政策及時采取補(bǔ)救措施。同樣，在其他各項(xiàng)政策的頒布與實(shí)施狀況的評估都應(yīng)有配套的補(bǔ)救或懲罰措施，營造良好的政策實(shí)施環(huán)境。其次，激勵約束方面。大部分政策一定程度上體現(xiàn)了補(bǔ)貼、稅收等方面的激勵，但在法律約束層面上較少涉及。在政策激勵約束方面，應(yīng)重點(diǎn)鼓勵社會力量參與學(xué)前教育建設(shè)，對于積極參與學(xué)前教育事業(yè)建設(shè)的第三方主體給予一定的稅收政策優(yōu)惠，并且在各項(xiàng)激勵措施方面應(yīng)更加明確地規(guī)定激勵對象的適用標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)前教育作為教育的重要一環(huán)，本應(yīng)具有自身特點(diǎn)的專屬法律，因此在法律約束上，制定學(xué)前教育法已是社會所需。最后，在政策功能上。學(xué)前教育政策的頒布與實(shí)施旨在最大限度地提升學(xué)前教育質(zhì)量。每一項(xiàng)學(xué)前教育政策的頒布與實(shí)施都需將兒童學(xué)習(xí)的權(quán)利和被尊重的權(quán)利放在第一位，從正面或積極方面引導(dǎo)教師及有關(guān)部門按照規(guī)定教育和規(guī)范兒童的學(xué)習(xí)，從兒童的身心發(fā)展出發(fā)，堅(jiān)決抵制虐童、欺童現(xiàn)象的發(fā)生。

著名的教育評價專家斯塔弗筆姆(StufflebeamD.L.)曾指出：“評價的最重要目的不在于證明而是改良”[6]。PMC指數(shù)模型的運(yùn)用較為靈活，不僅可以比較同一年份中頒布的不同政策，也可以比較不同時間段所頒布的政策，通過政策量化直接對政策本身的合理性進(jìn)行評價，對比分析得出背后的原因所在。在下一步研究中，筆者擬在PMC指數(shù)變量設(shè)定上進(jìn)行改進(jìn)，提升變量的適用性，比較中央到地方、地方與地方之間的學(xué)前教育政策的特點(diǎn)和影響，以期為學(xué)前教育政策的制定、調(diào)整及延續(xù)提供理論指導(dǎo)和決策依據(jù)。