王曉倩 鄧毅 董茜 李錦菲

摘要：中國(guó)國(guó)家公園作為生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)，面臨眾多理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其中，如何解決中國(guó)情境下保護(hù)與發(fā)展的沖突問(wèn)題，是題中之意，更是工作重點(diǎn)。建設(shè)符合中國(guó)情境的國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)可能是一種有效的實(shí)現(xiàn)途徑。本文從國(guó)家公園的中國(guó)情境和國(guó)外國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒兩個(gè)方面進(jìn)行分析論述，認(rèn)為中國(guó)國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)著眼于實(shí)現(xiàn)人地關(guān)系和諧的總體發(fā)展目標(biāo)，從設(shè)定不同功能區(qū)土地產(chǎn)權(quán)適應(yīng)策略、表達(dá)不同自然與地域文化相互糅合的文化展演、探索多元化資金保障機(jī)制下的社區(qū)協(xié)同共管、完善特許經(jīng)營(yíng)等資源有償使用制度多方入手，因地制宜地開展研究與實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：中國(guó)情境;國(guó)家公園;特色小鎮(zhèn);國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：F299.24;F592 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1672-626X（2020）04-0076-09

進(jìn)入2020年，中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作基本完成，第一批中國(guó)國(guó)家公園即將正式成立。試點(diǎn)結(jié)束后，國(guó)家公園體制建設(shè)的重點(diǎn)將轉(zhuǎn)向更深層次的問(wèn)題：如何更深刻地把握國(guó)家公園體制建設(shè)的中國(guó)情境？如何在實(shí)踐層面立足中國(guó)情境，更合理地協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的沖突？在國(guó)家公園體制建設(shè)的諸多工作中，建設(shè)符合中國(guó)情境的國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)是解決保護(hù)和發(fā)展沖突的有效途徑。本文將針對(duì)上述兩個(gè)問(wèn)題從國(guó)家公園的中國(guó)情境、國(guó)外國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒兩個(gè)方面予以探討。

一、國(guó)家公園的中國(guó)情境

（一）高起點(diǎn)的新型地域生態(tài)文明類型

世界各國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)初衷、價(jià)值取向與其所處的發(fā)展階段密切相關(guān)，存在著很大差異。1872年，美國(guó)建立了世界上第一個(gè)國(guó)家公園——黃石國(guó)家公園，并以此為標(biāo)志興起了世界范圍內(nèi)的國(guó)家公園實(shí)踐。彼時(shí)的美國(guó)已基本完成西部大開發(fā)，領(lǐng)土極大擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但《獨(dú)立宣言》的發(fā)表只是從政治上確立了美國(guó)在新大陸的獨(dú)立，其母體文化仍然依賴于歐洲文明。此時(shí)，美國(guó)最大的渴望是作為新生國(guó)家對(duì)精神與文化獨(dú)立的渴望，由此美國(guó)知識(shí)精英們瞄準(zhǔn)了美國(guó)景觀中最具代表性的“荒野”，企圖“從風(fēng)景中尋求國(guó)家認(rèn)同”，催生“認(rèn)知共同體的文化建構(gòu)”，直至最終創(chuàng)立了“作為國(guó)家驕傲”的荒野文明。其后，被譽(yù)為“美國(guó)從未有過(guò)的最佳創(chuàng)意”的國(guó)家公園實(shí)踐就此展開，并逐步演化確立了“始于國(guó)家利益，保護(hù)壯美的荒野景觀，使自然資源免受人類活動(dòng)破壞”的國(guó)家公園價(jià)值取向。

相較之下，國(guó)家公園的中國(guó)情境存在很大差異。與世界上大多數(shù)國(guó)家公園建設(shè)的時(shí)代背景（即工業(yè)文明）不同，中國(guó)首次從國(guó)家層面提出建立國(guó)家公園體制時(shí)，正處于歷史進(jìn)程的特殊時(shí)期，即工業(yè)文明疊加生態(tài)文明。這個(gè)時(shí)期，既是改革開放40余年取得巨大成就的時(shí)期，也是生態(tài)環(huán)境遭受重創(chuàng)的時(shí)期。生態(tài)文明思想即是在這樣的背景下在十七大報(bào)告中首次提出，并在十八大、十九大報(bào)告中逐步深化，成為中國(guó)新時(shí)代的發(fā)展觀。它源于中國(guó)治國(guó)歷程的演進(jìn)脈絡(luò)，既在哲學(xué)理論層面表現(xiàn)為一種弱生態(tài)中心主義，又在政治意識(shí)形態(tài)層面表現(xiàn)為一種有別于當(dāng)今世界資本主義主導(dǎo)性范式的替代性經(jīng)濟(jì)與社會(huì)選擇，具有典型的中國(guó)情境。中國(guó)也由此成為目前世界上第一個(gè)且唯一一個(gè)將生態(tài)文明作為國(guó)家戰(zhàn)略系統(tǒng)部署和落實(shí)的國(guó)家。在此背景下，2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》），明確提出“建立國(guó)家公園體制是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，對(duì)于推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用，促進(jìn)人與自然和諧共生，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，具有極其重要的意義”?？梢钥闯?，中國(guó)提出國(guó)家公園建設(shè)，是將其作為一個(gè)具有多種內(nèi)涵的地域?qū)嶓w，期待其既能堅(jiān)持“生態(tài)保護(hù)第一”以改善生態(tài)環(huán)境，又能滿足“全民公益性優(yōu)先”以調(diào)動(dòng)全民積極性，增強(qiáng)民族自豪感。事實(shí)上，生態(tài)文明背景下的中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)所面對(duì)的環(huán)境、社會(huì)、人口形勢(shì)確實(shí)比純粹工業(yè)文明背景下的美國(guó)等大多數(shù)西方國(guó)家公園實(shí)踐更加復(fù)雜。

因此，在中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的特殊歷史時(shí)期，世界百年國(guó)家公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)提供了可借鑒的多元化樣本，使中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)在起步階段即具有了高起點(diǎn);但更重要的是，既然“國(guó)家公園有最好的條件成為生態(tài)文明制度的先行先試區(qū)”，那么中國(guó)的生態(tài)文明發(fā)展觀就決定了國(guó)家公園建設(shè)的價(jià)值取向，它不僅是動(dòng)物棲息地，更是人類精神棲息地，是世界自然保護(hù)原理與中國(guó)風(fēng)景文化特色相結(jié)合的新型地域生態(tài)文明類型，代表著一種新型保護(hù)性綠色發(fā)展模式，肩負(fù)著更重的時(shí)代責(zé)任。

（二）多重復(fù)雜性的自然、人文、文化地理空間

在地理學(xué)研究中，地理空間包括自然、人文和文化地理空間。在自然地理空間中，中國(guó)是世界上地形起伏最大的國(guó)家，擁有熱帶、亞熱帶、暖溫帶、中溫帶、寒溫帶和青藏高原高寒區(qū)6種溫度帶。這種復(fù)雜多樣的地形、地貌、溫度和氣候條件，呈現(xiàn)出豐富多樣的中國(guó)情境，使中國(guó)成為全球第八、北半球第一的生物多樣性國(guó)家。在人文地理空間中，中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，人口密度每平方公里約144人，且絕大多數(shù)的人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和城鎮(zhèn)分布集中于東南部約四成的國(guó)土上，處于世界四大人口稠密區(qū);除此以外，雖然中國(guó)的土地制度建立在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上，但國(guó)有土地、集體土地疊加不同形式、不同年限的土地承包制，也造成了國(guó)家公園人文地理空間內(nèi)土地權(quán)屬的復(fù)雜程度世所罕見。在文化地理空間中，中華文化數(shù)千年不斷流淌與傳承，往往表現(xiàn)為文化景觀與自然景觀緊密相連，融為一體。

因此，相較于美國(guó)因地廣人稀而實(shí)行的“島嶼式”保護(hù)路徑，“多重復(fù)雜性的自然、人文、文化地理空間”中國(guó)情境對(duì)中國(guó)國(guó)家公園總體布局提出了更高的要求，使“保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護(hù)生物多樣性和生態(tài)安全屏障”成為中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的重要目標(biāo)。但同樣不能忽視的是，當(dāng)代意義上的生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性已經(jīng)突破了純自然科學(xué)的范疇，成為了社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的一種全新治理理念。國(guó)家公園地理空間內(nèi)往往人口稠密、文化多元，存在著以人類社會(huì)與自然系統(tǒng)互動(dòng)關(guān)系為表征的自然的社會(huì)建構(gòu)過(guò)程。中國(guó)獨(dú)特的自然、人文、文化地理空間促使中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)必須關(guān)注與重視自然與社會(huì)的互動(dòng)，如何解開自然系統(tǒng)被卷人人類社會(huì)后的中國(guó)情境，這是中國(guó)國(guó)家公園的特點(diǎn)，也是中國(guó)特色。

（三）不可忽視的旺盛國(guó)民旅游需求

中國(guó)旅游業(yè)高速發(fā)展三十余年，國(guó)民旅游需求日益旺盛。自國(guó)家公園理念及相應(yīng)建設(shè)工作推行以來(lái)，有關(guān)國(guó)家公園能否開展旅游活動(dòng)以及能夠開展何種旅游活動(dòng)就引起了學(xué)界內(nèi)外的廣泛討論與爭(zhēng)議?！犊傮w方案》明確提出，國(guó)家公園要“為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)”。但在國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作中，凡涉及“旅游”或“旅游活動(dòng)”的說(shuō)法及相關(guān)問(wèn)題都變得比較敏感。究其原因，一方面是國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)、學(xué)界、公眾各方對(duì)于“旅游”內(nèi)涵理解的視角有差異;另一方面國(guó)家公園建設(shè)與旅游活動(dòng)開展這一相吸相斥的矛盾關(guān)系實(shí)質(zhì)來(lái)源于資源保護(hù)與地方發(fā)展的復(fù)雜人地關(guān)系的平衡。

世界上多個(gè)國(guó)家公園的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)家公園與旅游關(guān)系密切。再聚焦到中國(guó)情境，中國(guó)以自然資源為主體的高級(jí)別（5A級(jí)）旅游景區(qū)中有高達(dá)80%的地域范圍屬于自然保護(hù)地（其中相當(dāng)數(shù)量的景區(qū)其資源價(jià)值都能達(dá)到國(guó)家公園建設(shè)的要求），即中國(guó)可以建設(shè)國(guó)家公園的許多自然保護(hù)地都與已有旅游景區(qū)的外延在相當(dāng)程度上交叉重合。因此，中國(guó)國(guó)家公園和旅游景區(qū)在資源屬性上的高類同性決定了國(guó)民旅游需求折射在國(guó)家公園空間中的旺盛與積極性，如何引導(dǎo)以及滿足這種需求，是中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)中一個(gè)最具分歧卻又無(wú)法忽視的問(wèn)題。

二、國(guó)外國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）國(guó)外國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)緣起

國(guó)外國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)的緣起來(lái)自于對(duì)國(guó)家公園地域范圍內(nèi)原住民的關(guān)注。已有文獻(xiàn)表明，世界上50%-70%的保護(hù)地內(nèi)都存在原住民居住。在國(guó)家公園建立前，其周邊也大多有原住民生活居住。自20世紀(jì)90年代起，越來(lái)越多的人意識(shí)到原住民也是國(guó)家公園文化景觀的一部分，擁有其獨(dú)特的文化與精神價(jià)值，也應(yīng)將其納入國(guó)家公園建設(shè)管理之中。同時(shí)，在大多數(shù)國(guó)家，國(guó)家公園不但是最重要的自然保護(hù)地，而且還被當(dāng)作最重要的公益性國(guó)民游憩地，國(guó)家公園建設(shè)必須考慮滿足公眾游憩的基本住宿功能。在大多數(shù)國(guó)家公園周邊，特色小鎮(zhèn)因其地理位置靠近國(guó)家公園而吸引不少公眾前來(lái)休閑游憩，而國(guó)家公園也依賴于這些特色小鎮(zhèn)為公眾提供住宿、餐飲服務(wù)，形成了國(guó)家公園與特色小鎮(zhèn)之間相互依存的良好互動(dòng)關(guān)系。

因此，從廣義范圍看，國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)是指國(guó)家公園內(nèi)部及周邊所有相關(guān)的地區(qū)。這些小鎮(zhèn)可以是自然村落或商業(yè)街區(qū)，也可以是小城鎮(zhèn);從狹義范圍看，國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)特指國(guó)家公園內(nèi)部及周邊的、能為國(guó)家公園提供各類基礎(chǔ)服務(wù)的特定產(chǎn)業(yè)空間，而目前大多數(shù)研究也是針對(duì)狹義范圍內(nèi)的國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)予以開展。

（二）國(guó)外國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)功能

從特色小鎮(zhèn)概念出現(xiàn)至今，對(duì)其功能的研究就從未離開過(guò)與國(guó)家公園相互支撐并積極服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)的話語(yǔ)體系。以國(guó)家公園起源地美國(guó)為例，依據(jù)美國(guó)國(guó)家公園管理局（NPS）發(fā)布的《2017年美國(guó)國(guó)家公園游客消費(fèi)影響報(bào)告》，2017年全美國(guó)家公園接待了約3.31億人次游客，游客在距離國(guó)家公園約96.56km內(nèi)的特色小鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)全年產(chǎn)生直接消費(fèi)約182億美元。這些支出對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)是306000個(gè)工作崗位、119億美元的勞動(dòng)收入、203億美元的增加值和358億美元的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。其中，酒店業(yè)的直接貢獻(xiàn)最高，為55億美元，直接貢獻(xiàn)給各地的門戶經(jīng)濟(jì)。

換言之，自國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)并建設(shè)以來(lái)，其與國(guó)家公園就相互依存。國(guó)家公園的建設(shè)規(guī)范和重構(gòu)了小鎮(zhèn)原住民的生產(chǎn)生活方式，使得特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)從單一的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)向多元化生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，尤其是將重點(diǎn)從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至第三產(chǎn)業(yè)，并依托三產(chǎn)整合的方式，實(shí)現(xiàn)了豐富國(guó)家公園游憩功能、改善原住民生產(chǎn)生活環(huán)境、創(chuàng)造地方就業(yè)機(jī)會(huì)、拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等多重功能。

（三）國(guó)外國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)模式

不同的國(guó)家有不同的情境，不同的情境差異決定了不同的國(guó)家公園建設(shè)的價(jià)值取向與戰(zhàn)略側(cè)重，也直接導(dǎo)致了國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)模式存在全球差異（如表1所示）。

1.美國(guó)國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)模式

美國(guó)作為世界國(guó)家公園的發(fā)源地，其建設(shè)起源于對(duì)精神與文化獨(dú)立的渴望。因此，盡管美國(guó)國(guó)家公園誕生之時(shí)正處于西部大開發(fā)的激進(jìn)時(shí)代，但美國(guó)國(guó)家公園的土地政策依舊采取的是聯(lián)邦所有制，依舊將國(guó)家公園土地作為聯(lián)邦政府中保護(hù)程度最高的土地進(jìn)行垂直管理，這很大程度上根植于美國(guó)獨(dú)特的荒野歷史、文化情結(jié)與自然觀的演變。與此同時(shí)，當(dāng)壯美的荒野景觀被美國(guó)知識(shí)精英塑造成為彰顯美國(guó)獨(dú)特性和構(gòu)建國(guó)家認(rèn)同的工具時(shí)，原國(guó)家公園土地上存在的大量印第安原住民受到驅(qū)逐。但是伴隨著歐美民主、平等思想向景觀領(lǐng)域的擴(kuò)展，美國(guó)國(guó)家公園發(fā)展旅游業(yè)的管理目標(biāo)從“荒野景觀”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盀榱巳嗣竦睦媾c愉悅”，為了迎合將國(guó)家公園視為邊疆荒野的旅游體驗(yàn)及想象，印第安人又被塑造成了重要的旅游吸引物，從而促成了作為表演者的印第安人在國(guó)家公園中的回歸，國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)由此出現(xiàn)。

以位于世界上最長(zhǎng)山系——落基山脈中的美國(guó)落基山國(guó)家公園，以及坐落于公園東入口的埃斯蒂斯公園小鎮(zhèn)為例，在其建立之初，已經(jīng)存在的私有用地和設(shè)施，特別是與公園游憩相關(guān)的服務(wù)活動(dòng)是被允許繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的粥，但擁有唯一管理權(quán)與垂直管理特性的美國(guó)國(guó)家公園管理局在1956年提出“66計(jì)劃”后，全美的國(guó)家公園都致力于將公園恢復(fù)到其自然原始狀態(tài)，并積極翻新道路系統(tǒng)，擴(kuò)展門戶小鎮(zhèn)并提供那些原本由村落提供的旅游服務(wù)。落基山國(guó)家公園由此開始采取將所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后的特許經(jīng)營(yíng)制度，將部分的住宿、餐飲等服務(wù)優(yōu)先給予小鎮(zhèn)中的居民經(jīng)營(yíng)，以達(dá)到特許經(jīng)營(yíng)者在保護(hù)自然資源的前提下為游客提供服務(wù)的目的。同時(shí)，國(guó)際保護(hù)組織（CI）采取與公園簽訂協(xié)議的方式來(lái)實(shí)施特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)旅游的項(xiàng)目，如家庭旅館服務(wù)等，以促進(jìn)當(dāng)?shù)厮芯用駞⑴c旅游。

2.澳大利亞國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)模式

澳大利亞也是世界上建立國(guó)家公園較早的國(guó)家之一。1879年，澳大利亞政府將悉尼以南一處面積約860000hm²的王室土地開辟為保護(hù)區(qū)，建立了世界上繼美國(guó)黃石國(guó)家公園之后的第二個(gè)國(guó)家公園。但與美國(guó)情境不同的是，澳大利亞是聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦政府對(duì)各州土地并無(wú)直接的管理權(quán)，而澳大利亞各州（地區(qū)）均有立法權(quán)，并設(shè)有各自的自然保護(hù)機(jī)構(gòu)。依據(jù)澳大利亞《環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)法案》和《公共管理、績(jī)效和責(zé)任法案》，澳大利亞環(huán)境和能源部下屬的澳大利亞國(guó)家公園局是獨(dú)立企業(yè)法人，局長(zhǎng)由澳大利亞總督任命，任期5年，每年應(yīng)向環(huán)境和能源部提交年度法定職責(zé)履行情況報(bào)告。

在此情境下，自澳大利亞創(chuàng)建國(guó)家公園以來(lái)，其工作除了立足于加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)和物種保護(hù)外，更多關(guān)注實(shí)際在于減輕國(guó)家公園局的管理和財(cái)政負(fù)擔(dān)，積極探索國(guó)家公園與社區(qū)的協(xié)同共管模式。因此，其特色小鎮(zhèn)的建立除了滿足國(guó)家公園的游憩服務(wù)功能外，更多是為了給原住民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。如澳大利亞面積最大的卡卡杜國(guó)家公園62%的雇員為原住民，伯特利國(guó)家公園66%的雇員為原住民。除此以外，在國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)的經(jīng)營(yíng)中，澳大利亞為原住民和傳統(tǒng)業(yè)主簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)。

3.英國(guó)國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)模式

英國(guó)以國(guó)土面積小、人口密度大，并擁有悠久的人類聚居歷史為特征，于1949年正式通過(guò)《國(guó)家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》，逐步確立了包括國(guó)家公園在內(nèi)的保護(hù)地體系。當(dāng)時(shí)歐洲的多數(shù)國(guó)家公園大都傾向?qū)W習(xí)美國(guó)模式，實(shí)行較為嚴(yán)格的保護(hù)，將自然保護(hù)置于國(guó)家公園建設(shè)的首要目標(biāo)。但英國(guó)情境較為特殊，其國(guó)土范圍內(nèi)幾乎沒有類似于美國(guó)情境的荒野區(qū)，國(guó)家公園土地大都為私人所有，包括大量的農(nóng)場(chǎng)和鄉(xiāng)村，土地所有者為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶或國(guó)家信托等機(jī)構(gòu)，公園景觀多以鄉(xiāng)村為主，有著難以磨滅的農(nóng)耕、工業(yè)等人類居住印記，充滿著人類與自然難以割舍的情感聯(lián)系。因此，英國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)初衷除了自然資源的保護(hù)，更多是為了鄉(xiāng)村的發(fā)展與可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，游憩維度被置于國(guó)家公園發(fā)展目標(biāo)的首位p伽。

以英國(guó)“年紀(jì)最大”的峰區(qū)國(guó)家公園以及卡斯?fàn)栴D村為例，其擁有眾多傳統(tǒng)建筑與歷史公園，作為英國(guó)首個(gè)國(guó)家公園，其社區(qū)發(fā)展與自然保護(hù)責(zé)任重大。英國(guó)國(guó)家公園管理局確立了在國(guó)家監(jiān)督的前提下，通過(guò)提前設(shè)定國(guó)家公園相關(guān)準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)來(lái)協(xié)調(diào)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，并將保護(hù)國(guó)家公園的責(zé)任下放至居住在公園和使用鄉(xiāng)村地區(qū)的責(zé)任人身上的戰(zhàn)略側(cè)重。在公園建設(shè)前期，公園管理局與土地所有者針對(duì)土地使用形式進(jìn)行協(xié)商，提出土地所有者或使用人需采取滿足自然保護(hù)要求的方式經(jīng)營(yíng)和管理土地;任何在公園內(nèi)的居住或經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行房產(chǎn)變更或采取任何行動(dòng)時(shí)都需向當(dāng)?shù)卣f交申請(qǐng)，批準(zhǔn)后才可執(zhí)行;針對(duì)卡斯?fàn)栴D村的原住民社區(qū)進(jìn)行多尺度評(píng)價(jià)，明確核心景觀與生產(chǎn)生活空間，開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)，使社區(qū)原始風(fēng)貌在發(fā)展中得以保存;在明確土地使用權(quán)與所有權(quán)的同時(shí)，在公園內(nèi)鼓勵(lì)發(fā)展現(xiàn)代可持續(xù)農(nóng)業(yè)，維持與改進(jìn)原住民生產(chǎn)生活空間正常運(yùn)轉(zhuǎn)等。

4.法國(guó)國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)模式

法國(guó)與英國(guó)類似，其人口密度高、原住民數(shù)量多、本土及殖民地境內(nèi)的各類自然保護(hù)地類型多樣，生產(chǎn)生活復(fù)雜程度高，也表現(xiàn)出與美國(guó)地廣人稀完全不同的國(guó)情基礎(chǔ)。因此，法國(guó)國(guó)家公園可以建立在國(guó)家所有、集體所有和私人所有的土地上，主要通過(guò)地役權(quán)的方式協(xié)調(diào)與土地所有者的利益關(guān)系，不受土地權(quán)屬的限制，在創(chuàng)建初期效仿美國(guó)模式卻表現(xiàn)出了明顯的“水土不服”，并走上了一段由中央政府中心治理的曲折且僵化的發(fā)展進(jìn)程，一度演變?yōu)橹苓吷鐓^(qū)的“全民公敵”。2006年法國(guó)國(guó)家公園啟動(dòng)了國(guó)家公園體制改革，注重保護(hù)與利用二者兼顧，充分考慮國(guó)家公園各個(gè)區(qū)域之間的生態(tài)相互依存性，開始實(shí)行由國(guó)家主導(dǎo)的核心區(qū)與地方主導(dǎo)的加盟區(qū)共建共管的空間結(jié)構(gòu)與合作管理模式;設(shè)立多方參與的董事會(huì)制度;開創(chuàng)以國(guó)家公園產(chǎn)品品牌增值體系為核心的綠色發(fā)展思路，形成了國(guó)家公園與周邊區(qū)域協(xié)同共管，并帶動(dòng)地方綠色發(fā)展的法國(guó)模式。

以塞文山脈國(guó)家公園為例，該公園是法國(guó)國(guó)家公園原住民數(shù)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)最多的公園，私有土地比例極高，核心區(qū)2/3以上土地都是私有產(chǎn)權(quán)。在2006年法國(guó)國(guó)家公園體制改革后，國(guó)家公園憲章作為唯一指導(dǎo)性文件，尤其關(guān)注人與自然的關(guān)系，對(duì)公園周邊的小鎮(zhèn)給予了前所未有的關(guān)注和支持。憲章要求強(qiáng)化國(guó)家公園與地方社區(qū)的交流，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)指定一名“國(guó)家公園聯(lián)絡(luò)員”負(fù)責(zé)與國(guó)家公園管委會(huì)的日常對(duì)接和在社區(qū)中對(duì)群眾的宣傳;公園與小鎮(zhèn)簽訂3年期的實(shí)施協(xié)議，明確每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在落實(shí)憲章方面需要與國(guó)家公園共同開展的行動(dòng);公園積極邀請(qǐng)經(jīng)濟(jì)個(gè)體以加入國(guó)家公園品牌的形式參與到國(guó)家公園的保護(hù)和利用中，涉及廣泛的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域。

5.加拿大國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)模式

加拿大是世界上第一個(gè)建立國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的國(guó)家。1911年，伴隨《自治領(lǐng)森林保護(hù)地和公園法》的頒布，加拿大內(nèi)政部設(shè)立領(lǐng)土公園局來(lái)專門管理加拿大聯(lián)邦公園，這個(gè)隸屬環(huán)境部、現(xiàn)名加拿大國(guó)家公園管理局（PCA）是世界上首個(gè)國(guó)家公園管理局-刪。相較于美國(guó)國(guó)家公園管理局（NPS），加拿大國(guó)家公園管理局具有更大的職能和權(quán)力，擁有包括土地所有權(quán)、日常管理權(quán)及人力資源、財(cái)政保障多方面的，以實(shí)現(xiàn)與其管理目標(biāo)相稱的責(zé)權(quán)利。除此以外，加拿大法律要求每一個(gè)國(guó)家公園都必須有一個(gè)詳細(xì)的管理規(guī)劃，并且每5年評(píng)估一次。這樣的統(tǒng)一調(diào)配和監(jiān)管促使加拿大國(guó)家公園管理局在公園建設(shè)管理的多元關(guān)系中具有極強(qiáng)的操作和協(xié)調(diào)能力。

以位于加拿大阿爾伯塔省的班芙國(guó)家公園為例，在其130多年的歷史發(fā)展中，初期實(shí)則因溫泉開發(fā)而為大眾所知，這是其與世界上大多數(shù)國(guó)家公園創(chuàng)建初衷相異的地方。但也正是經(jīng)歷了以經(jīng)濟(jì)利益為主的國(guó)家公園初創(chuàng)階段，其間的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也讓加拿大國(guó)家公園的理念一刻不停地經(jīng)歷著磨合與重構(gòu)，甚至在1972年抵制并放棄了在班芙小鎮(zhèn)召開冬季奧運(yùn)會(huì)的計(jì)劃，標(biāo)志著加拿大國(guó)家公園的價(jià)值取向真正從游憩利用轉(zhuǎn)向生態(tài)保護(hù)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，加拿大國(guó)家公園管理局開始重視與大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門、當(dāng)?shù)卣约霸∶竦亩喾匠浞趾献鳎趪?yán)格保護(hù)的前提下開始兼顧地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并提供公眾親歷原始自然的機(jī)會(huì)，而最終進(jìn)入到注重生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的雙贏階段。其間的不斷調(diào)適異常艱辛，但因?yàn)槁?lián)邦政府的主導(dǎo)，建立于1883年的班芙小鎮(zhèn)，作為世界上著名的旅游城市、當(dāng)?shù)厣虡I(yè)中心與交通樞紐，其發(fā)展基本仍處于國(guó)家公園管理局的科學(xué)控制下。小鎮(zhèn)依據(jù)《加拿大國(guó)家公園法》實(shí)施城鎮(zhèn)建筑與發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)格控制小鎮(zhèn)內(nèi)的居住人口規(guī)模，并對(duì)小鎮(zhèn)商業(yè)用途土地開發(fā)制定嚴(yán)格的法律法規(guī)，采取“限制房地產(chǎn)投機(jī)和投資”舉措，最大程度降低小鎮(zhèn)房產(chǎn)空置率，最大限度控制人類活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的破壞。然而，公園管理局仍然明確規(guī)定了必須給公眾提供機(jī)會(huì)，使其有機(jī)會(huì)參與公園政策、管理規(guī)劃等相關(guān)事宜，重視與原住民建立伙伴關(guān)系，尊重原住民文化在生態(tài)完整性中的作用，甚至一些原住民還被允許參與國(guó)家公園的巡視工作-刪。目前，班芙國(guó)家公園將不斷發(fā)生的矛盾沖突化解為一次又一次的平衡，已基本達(dá)到了人與自然環(huán)境之間共生共尋的一種理想狀態(tài)。

三、中國(guó)情境下國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)策

國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)久的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)立足于中國(guó)情境的話語(yǔ)進(jìn)行分析，著眼于實(shí)現(xiàn)人地關(guān)系和諧的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，分步驟、有目標(biāo)地進(jìn)行。

（一）科學(xué)合理劃定小鎮(zhèn)功能分區(qū)，設(shè)定不同功能區(qū)土地產(chǎn)權(quán)適應(yīng)策略

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，首當(dāng)其沖要解決“地”的問(wèn)題，而土地權(quán)屬不清、權(quán)屬類型設(shè)置不當(dāng)?shù)仁悄壳爸袊?guó)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)的普遍狀況。我國(guó)在這方面與法國(guó)國(guó)家公園情境有相似之處，可從中汲取適宜養(yǎng)分，如將土地產(chǎn)權(quán)與土地功能分區(qū)相結(jié)合，提出不同功能區(qū)土地產(chǎn)權(quán)適應(yīng)策略，并輔以多元治理模式，包括政府行政手段干預(yù)以及市場(chǎng)交易方式來(lái)進(jìn)行有效配置。核心理念就是通過(guò)創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃的編制方法，科學(xué)合理劃定小鎮(zhèn)功能分區(qū)，促進(jìn)國(guó)家公園以較小的面積利用來(lái)?yè)Q取較大的面積保護(hù)，并且依據(jù)不同的功能分區(qū)來(lái)指定不同的土地產(chǎn)權(quán)適應(yīng)策略。但其中需要強(qiáng)調(diào)和關(guān)注的是，特色小鎮(zhèn)的“地”是國(guó)家公園社區(qū)的“地”，但又不完全等同于國(guó)家公園社區(qū)的“地”。小鎮(zhèn)的地域空間形象很大程度上來(lái)源于對(duì)國(guó)家公園自然的社會(huì)建構(gòu)，包括地方情感的表達(dá)與響應(yīng)，為了實(shí)現(xiàn)與保障國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)建設(shè)的可持續(xù)性，這也是在劃定國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)功能分區(qū)時(shí)必須考慮的地域約束。

（二）關(guān)注小鎮(zhèn)文化展演。充分表現(xiàn)國(guó)家公園自然與地域文化的高度融合

美國(guó)模式總體來(lái)說(shuō)并不適合中國(guó)情境，但其中對(duì)于荒野觀念的追逐與演化，確實(shí)為相對(duì)貧瘠的美國(guó)精神增添了文化的厚重色彩。而中國(guó)情境本身就具有多種復(fù)雜性的自然、人文和文化地理空間，這使得當(dāng)代意義上的生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性已經(jīng)突破了純自然科學(xué)的范疇，成為了社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的一種全新治理理念。同時(shí)，中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)具有自上而下的行政執(zhí)行體系，因此在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和落地實(shí)施中會(huì)存在有對(duì)公園及小鎮(zhèn)自然與地域文化的價(jià)值理解與意志表達(dá)。這些豐富的來(lái)自于自然系統(tǒng)與人類社會(huì)相互作用彼此糅合的文化展演，就是中國(guó)不同國(guó)家公園不同特色小鎮(zhèn)的“特色”所在，是小鎮(zhèn)的靈魂，也是中國(guó)國(guó)家公園的文化精神。

（三）實(shí)施公園與社區(qū)協(xié)同共管機(jī)制，積極探索多元化的資金保障機(jī)制

在中國(guó)情境下，國(guó)家公園的政策制定雖是自上而下的執(zhí)行體系，但理念的深入?yún)s不僅需要自上而下，更需要自下而上，積極重視公園所在地方社區(qū)的認(rèn)同感，如對(duì)社區(qū)居民要加強(qiáng)國(guó)家公園是國(guó)家遺產(chǎn)、需要由國(guó)家來(lái)主導(dǎo)，具有教育保護(hù)的重要功能并強(qiáng)調(diào)永續(xù)利用這些知識(shí)與概念的宣傳。澳大利亞、加拿大的國(guó)家公園在此方面都具有較好的借鑒作用。公園方可扮演科教宣傳、引導(dǎo)監(jiān)督角色，如在小鎮(zhèn)內(nèi)直接提供生態(tài)監(jiān)測(cè)公益崗位，促使原住民逐步由資源消耗者轉(zhuǎn)為生態(tài)守護(hù)者，讓社區(qū)發(fā)展與小鎮(zhèn)建設(shè)乃至公園保護(hù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)趨同。更重要的是，只有在目標(biāo)趨同的基礎(chǔ)上，小鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)并反哺國(guó)家公園的共識(shí)達(dá)成之后，可持續(xù)的資金構(gòu)建方能展開。如法國(guó)模式中的成立國(guó)家公園聯(lián)盟、尋求國(guó)際項(xiàng)目合作、依托特色小鎮(zhèn)打造國(guó)家公園品牌并設(shè)立品牌委員會(huì)等等，實(shí)則都是通過(guò)小鎮(zhèn)建設(shè)的空間基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)建國(guó)家公園特色的品牌增值體系。于中國(guó)情境而言，即可以依托國(guó)家公園自然保護(hù)的成果與特色小鎮(zhèn)的文化展演，采用地方產(chǎn)業(yè)整合與升級(jí)的思路，將生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值可持續(xù)地增值變現(xiàn)，在發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，積極探索多元化的資金保障機(jī)制。

（四）規(guī)范相關(guān)法規(guī)，完善小鎮(zhèn)特許經(jīng)營(yíng)等資源有償使用制度

就世界范圍內(nèi)的國(guó)家公園實(shí)踐來(lái)看，特許經(jīng)營(yíng)制度是國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重要特色與抓手，《總體方案》中也明確提出“鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國(guó)家公園內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”?；仡欀袊?guó)特許經(jīng)營(yíng)的起源，其來(lái)自20世紀(jì)90年代風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護(hù)地出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓現(xiàn)象，但截至目前，也僅有《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)制度，但對(duì)其適用范圍仍沒有明確界定。立足國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)國(guó)家公園達(dá)成的共識(shí)包括在小鎮(zhèn)建設(shè)中，特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)受到相關(guān)法規(guī)約束。所有的資源利用必須符合國(guó)家公園保護(hù)管理目標(biāo)，具體形式不僅包括提供商業(yè)性訪客服務(wù)，還包括其他可能的資源利用方式，如科學(xué)研究等。但有關(guān)這些項(xiàng)目的具體經(jīng)營(yíng)內(nèi)容、引進(jìn)方式、合作渠道及對(duì)應(yīng)的合理經(jīng)營(yíng)期限與收入用途管制等資源有償使用制度，卻是不同國(guó)家情境下應(yīng)采取的因地制宜策略，應(yīng)得到更多重視與關(guān)注。因此，中國(guó)國(guó)家公園特色小鎮(zhèn)建設(shè)一方面需堅(jiān)持特許經(jīng)營(yíng)的制度選擇，另一方面更要分步推動(dòng)從“集中統(tǒng)一”到“分級(jí)分類”的合同管理制度改革，完善明確資源管理和經(jīng)營(yíng)利用邊界的小鎮(zhèn)特許經(jīng)營(yíng)等資源有償使用制度，這對(duì)凸顯政府在小鎮(zhèn)建設(shè)中的監(jiān)管職能、服務(wù)國(guó)家公園游憩功能都具有重要意義。