葭莩之親

梁湛菁　邱美玲

摘? 要：行政主體與行政相對人之間的關(guān)系其本質(zhì)上就是社會管理機關(guān)與民眾之間的關(guān)系，在管理活動中，雙方的利益得不到完美的平衡。根據(jù)行政法的發(fā)展狀態(tài)來看，我國行政法的發(fā)展短暫且坎坷，甚至一度處于停滯狀態(tài)。本文從行政機關(guān)、立法者、行政相對人三個角度入手，淺談其中的問題，并且提出了相關(guān)的建議。行政法完善之路任重而道遠，也正是因為不斷有新的問題的產(chǎn)生，才讓我國的行政法愈加完善。

關(guān)鍵詞：行政關(guān)系;系統(tǒng)化;智能化

行政機關(guān)行使職權(quán)對國家在政治穩(wěn)定、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護等多方面發(fā)揮著不可替代的作用，是任何私人機構(gòu)無法比擬的。建立行政機關(guān)依行使行政職權(quán)于我國、于世界都發(fā)揮不可或缺的重要作用。經(jīng)濟和政治之間的關(guān)系也是行政主體與行政相對人的關(guān)系。若行政機關(guān)的效率不能適應(yīng)人民群眾隨經(jīng)濟發(fā)展而發(fā)展的要求，是極其不利于自身的發(fā)展。

關(guān)于行政主體與行政相對人之間疏離的關(guān)系，本文從以下方面進行討論。

一、行政法發(fā)展現(xiàn)狀及原因

我國行政法由相互間關(guān)系相對松散的部門法構(gòu)成。這樣的法制基礎(chǔ)讓執(zhí)法者在執(zhí)法過程中難免有一定的困擾和阻礙，進而影響了行政效率。從立法到執(zhí)法中存在部分公權(quán)侵占私權(quán)的現(xiàn)象—行政相對人在行政管理中處于較為被動的狀態(tài)。民眾在救濟中因程序繁瑣、效率較低等原因放棄維權(quán)，但怨心不解，導致與行政主體之間關(guān)系日益疏離。在具體實務(wù)中，部分業(yè)務(wù)不允許異地辦理，使得行政效率低下，為民眾徒增困擾。

（一）原因一：立法不夠完善

1.行政法體系散亂，未成法典化

因為我國行政法發(fā)展歷史較短，發(fā)展中借鑒了德國與日本在行政法方面的立法經(jīng)驗，加上我國鮮明的本土特色，況且行政法本身涉及元素較多，未能找到一個適合現(xiàn)在和未來發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)性概念形成一個完整的行政法框架。將行政法法典化的時機仍未成熟。

形成一個統(tǒng)領(lǐng)性概念能夠更好地平衡具體行政行為與抽象行政行為之間的關(guān)系，有一個適用的統(tǒng)領(lǐng)性概念，就像一個人有了主心骨。這使具體實務(wù)更容易開展，讓行政效率得到提高。如果立法者不能在一個具有統(tǒng)領(lǐng)性概念之下進行立法，沒有一個體系可以參考，僅憑散亂的部門法，會導致部門法之間出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象;執(zhí)法者需要綜合多部部門法中的內(nèi)容，必然會存在許多重復程序;行政相對人在合法權(quán)益受到損害時更是不知從何維權(quán)。完善行政法法律體系于我國在立法、執(zhí)法活動的開展以及人民群眾對行政法的理解都會有極大的幫助。

2.行政概念較舊，新問題未解決

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，社會的多元性使兩者的關(guān)系不再像以前那樣單一。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)了福利行政、行政指導等私人行政概念的新名詞，但由于行政理念并沒有完全更新，這些新名詞只是簡單歸納到了具體行政這一方面。行政法沒有一個統(tǒng)籌性框架，現(xiàn)存的概念不足以解決新情況，也正因為如此，立法者在立法時更需要關(guān)注實踐中的新問題，將其納入到一個統(tǒng)籌的框架中。

3.相對關(guān)系不平衡，私權(quán)受侵害

首先，工作人員與行政相對人之間的素質(zhì)不平衡。我國行政法的立法由高精尖人才起草編撰，與普通民眾在知識儲備上存在極大差異。立法對知識水平的硬性要求是民眾在理解法條上的一大阻礙。雙方對法律的理解程度不在統(tǒng)一水平高度，自然在理解與執(zhí)行上會出現(xiàn)不平衡現(xiàn)象。行政機關(guān)從專業(yè)素養(yǎng)及教育水平等多方面考慮，以考試的形式從社會中篩選出精英進行培訓成為公務(wù)員，與普通民眾也存在一定差距。

其次，公權(quán)與私權(quán)之間的不平衡。相關(guān)的行政立法機關(guān)在立法過程中，會站在維護自身公權(quán)與維護社會長治久安以及具體執(zhí)行的可行性上進行立法思考，難免忽略了對民眾私權(quán)的保護。而行政相對人由于沒有過多的參與到行政管理中，自然與行政機關(guān)立法出發(fā)點不相一致。

（二）原因二：行政機關(guān)與行政相對人

1.行政程序繁雜且智能化程度低，法制知識未深入人心

首先，我國的行政法仍依靠編制管理，必然需要注重程序合法性問題。注重程序合法性在保護我國民主政治上誠然有不可磨滅的作用，但也使其證明程序過于繁瑣。我國區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展存在差異，部分地區(qū)相對落后，交通設(shè)施不完善，這些硬件條件的存在讓黨在十八大講到的“讓數(shù)據(jù)多跑路”變成了一紙空文—這是過度關(guān)注程序合法性必然結(jié)果。

其次，行政法本身具有的約束力、確定力、公定力和執(zhí)行力，行政相對人根據(jù)程序規(guī)定不能夠在短時間內(nèi)解決問題。且我國并未出臺完整的行政程序法，民眾難以在相應(yīng)法律法規(guī)中找到行使救濟權(quán)的合法程序，不一定有能力對行政法內(nèi)容存在的疑惑進行自我解答，聘請專業(yè)律師又會產(chǎn)生較高費用。我國的法制教育仍處于初級階段，法盲大有人在。除了相關(guān)部門在宣傳力度較弱，途徑較少，人們會覺得行政法是“官”的事，也迫于大城市中巨大的生活壓力，沒有積極主動的去了解相關(guān)的法制知識;而相關(guān)機關(guān)也不能強行將相關(guān)知識灌輸?shù)饺嗣竦哪X子里。所以在日常生活中，人民會因為在維護自身權(quán)利這方面的無力感而選擇漸漸與行政機關(guān)相疏離。

2.行政主體雙方理解不同，松散的考核制度導致親和力缺乏

行政程序繁雜對行政機關(guān)職員讓處于兩難之境——依程序要求提供繁雜的證明文件無疑拖慢了工作效率，引起民眾的不滿;直接使用民眾提供的具有同樣證明作用的文件進行辦理，卻不符合相關(guān)規(guī)定。工作人員權(quán)衡利弊下必然會按照法律法規(guī)辦理業(yè)務(wù)，卻對因程序繁瑣而增加的工作感到不悅;同時長期處于穩(wěn)定的工作狀態(tài)、獎懲與具體工作態(tài)度并無較大的聯(lián)系，致其在工作中缺乏危機感和新鮮感，在那樣安逸的環(huán)境下容易出現(xiàn)負面情緒，親和力缺失。

但人民不能從行政體系內(nèi)部去了解行政執(zhí)法的操作規(guī)范，不能理解公務(wù)員的困境。我國是人民當家作主的國家，人民代表為人民表達心聲，但受立法周期，費用，信息和知識多方面局限，人大的工作不可能完全滿足不斷發(fā)展的社會公共管理需求。而行政主體卻很難在考慮每一位民眾的具體想法之后再做出相應(yīng)選擇，人民群眾也因申訴無能、理解無能而很難做出相應(yīng)的改變。

3.行政相對人傳統(tǒng)觀念使然，行政救濟權(quán)未被重視

我國長期處于自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟封閉循環(huán)中，人民對社會外界的需求并不明顯，社會各環(huán)節(jié)間相對獨立，國家的統(tǒng)一管理對人民生活并不扮演著重要角色，百姓也“莫問國事”。民眾沒有參與國家管理的意識，也找不到保護自己的方式，在自身的合法權(quán)益受到行政機關(guān)的損害時，并不會主動行使自己的救濟權(quán)。

這樣的觀念不僅影響了民眾，還有行政機關(guān)工作的公務(wù)員。部分行政機關(guān)公務(wù)員因傳統(tǒng)觀念會因自己是“官”而產(chǎn)生“高人一等”的觀念。近幾年來的調(diào)查數(shù)據(jù)中我國高行政訴訟撤訴率，除當事人與行政機關(guān)達成了和解外，不乏有“民斗不過官”的觀念使然，且大多數(shù)民眾并無過多精力將行政訴訟程序完成，“和解”成了一個最優(yōu)選擇。

二、法律建議

（一）構(gòu)建完整體系，建立行政法典

隨著時代的發(fā)展，行政關(guān)系不再是簡單的雙邊關(guān)系，越來越多的案件涉及了第三人。在行政關(guān)系中我們不能簡單地將行政法的核心認為是公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系。從行政法發(fā)展趨勢看，行政法法典化是大勢所趨。根據(jù)我國行政法的發(fā)展狀況，結(jié)合我國現(xiàn)行各部門法的特征，形成統(tǒng)領(lǐng)性概念會讓部門法之間邏輯更為緊密，減少許多因雙方所適用部門法不一致而產(chǎn)生的爭論。

在建立法典的過程中，應(yīng)適當考慮其他社會科學。如經(jīng)濟學、管理學、社會公共關(guān)系學等，邀請相關(guān)學術(shù)專家參與立法，利用專業(yè)意見讓行政法法律法規(guī)能夠更好地符合社會發(fā)展。將行政法落到實處，賦予行政法更加鮮活的親和力，能夠更好地化解人民與行政機關(guān)間疏離關(guān)系。注重辦理行政業(yè)務(wù)中所受教育水平相對較弱的人，更能實現(xiàn)柔性行政。

（二）解決新興問題，立法中注重平衡

在行政法的立法與執(zhí)法中，除了要關(guān)注合法性與正確性之外，還更應(yīng)該考慮最佳性與可接受性。在關(guān)注防御性的同時，也要平衡保護自身行政機關(guān)的利益和保護公民利益之間關(guān)系。注重了可接受性，自然就會簡化其中較為繁瑣的程序;出于最佳性和可接受性的考慮，能夠讓立法機關(guān)仔細推敲每一個行政程序是否存在過度繁瑣、以及是否存在更好的方式對現(xiàn)存行政法規(guī)進改變。

立法者的目光不能僅局限于行政法本身，應(yīng)搭建一個各法律間互通的構(gòu)架。同時，法學作為一種思想層面上的產(chǎn)物，在建立的過程中不能脫離物質(zhì)基礎(chǔ)：要基于社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)況，考慮經(jīng)濟因素對法學的影響。

（三）完善考核制度，增加機關(guān)親和力

制定和完善公務(wù)員獎懲制度，量化考核，明確規(guī)范考核制度并以公告的形式告知，方便民眾查閱。行政機關(guān)工作人員態(tài)度惡劣，人民群眾無可奈何。如不加以整頓，往往會使雙方間疏離感愈發(fā)強烈，讓兩者間的矛盾更加不可調(diào)和。將民眾的投訴納入到工作人員的平時考核成績中，嚴肅對待人民群眾的投訴，結(jié)合具體的實際情況進行人性化獎懲，并告知投訴人相關(guān)處理結(jié)果。

（四）實現(xiàn)智能化辦公，數(shù)字化宣傳

在日常的生活中，行政機關(guān)關(guān)注相關(guān)法律知識的宣傳也至關(guān)重要。人民與行政機關(guān)疏離關(guān)系的“元兇”之一是宣傳及教育上的缺失。人民依舊停留在舊觀念舊思想中，利用網(wǎng)絡(luò)信息在社會的高速傳播能很好抵消傳統(tǒng)觀念的消極影響。以開展講堂、行政機關(guān)工作開放日、視頻等方式向民眾展現(xiàn)工作人員具體的工作程序和要求，使普法達到“深入人心”的效果。

全面推行大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，讓智能化提高行政效率，減少冗員、誤差的可能或者是故意為之等違法行為，實現(xiàn)行政管理的理性，嚴謹和公平。民眾到現(xiàn)場辦理業(yè)務(wù)之前通過官方渠道了解再進行辦理，簡化程序、提高行政效率的同時也提高了民眾的好感;或是實現(xiàn)線上辦理、異地辦理，更好地服務(wù)于因經(jīng)濟發(fā)展而不斷遷徙的人民，解決了異地辦理、重復收費等難題。

三、結(jié)語：草創(chuàng)伊始

本文大致分析了行政機關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系，從多個角度總結(jié)了兩者之間存在的問題及解決方法。行政機關(guān)與老百姓息息相關(guān)，找到一個合適的落腳點至關(guān)重要，有利于民眾了解其運行方式。國家草創(chuàng)，百度伊始。我國行政法的發(fā)展歷史只有短短的二十年，不足和缺陷在所難免。但這只是行政法的開始，經(jīng)過不斷完善，終將會迎來一個美好的未來。

參考文獻

[1] 李林：《當代世界法系發(fā)展與中國法律體系構(gòu)建》[R]北京：中國社會科學院，2015

[2] 朱芒：《中國行政法學的體系化困境及突破方向》.[J].清華法學.2015，（9）：6-18.

[3] 成協(xié)中：《行政法平衡論：功能、挑戰(zhàn)與超越.》[J].清華法學.2015，（9）：37-50

[4] 羅豪才：《堅持科學發(fā)展觀 推動公法理論創(chuàng)新.》[J].行政法論叢.2006，（9）：1-4

[5] [德]奧托 邁耶.《德國行政法》[Z].北京商務(wù)印書館.2013

[6] 李林：《當代世界法系發(fā)展與中國法律體系構(gòu)建》

[7] 朱芒：《中國行政法學的體系化困境及其突破方向》第11頁

[8] 朱芒：《中國行政法學的體系化困境及其突破方向》