國(guó)家審計(jì)視角下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制研究

張立瓊

摘 要：我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)是一項(xiàng)以保障基金安全為前提、以保值增值為目標(biāo)的金融業(yè)務(wù)。國(guó)家審計(jì)以其特殊性，在金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和控制中發(fā)揮了重要監(jiān)督作用。本文基于對(duì)當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存續(xù)態(tài)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的描述性分析，闡述基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)的重要性，并從審計(jì)角度對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)控制提出改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金;國(guó)家審計(jì);風(fēng)險(xiǎn)控制

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金同時(shí)具有社會(huì)保障和金融中介的雙重性[1]，其投資運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)防范一直以來(lái)是國(guó)家審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。國(guó)家審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成，由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)財(cái)務(wù)賬目、政策落實(shí)情況和重大項(xiàng)目的資金運(yùn)行進(jìn)行審計(jì)與監(jiān)督，并及時(shí)、迅速地反映機(jī)制和體制在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)隱患，從而維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

一、我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀

我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度由城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)[2]構(gòu)成，以實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的穩(wěn)健、可持續(xù)為目標(biāo)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金是參保者工資的延期支付，關(guān)聯(lián)參保者當(dāng)期和未來(lái)的生活水平，因此，維持養(yǎng)老保險(xiǎn)金的實(shí)際購(gòu)買(mǎi)能力成為參保者權(quán)益保障的關(guān)鍵。近年來(lái)，由于人口老齡化快速發(fā)展，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)際存量持續(xù)縮水，缺口問(wèn)題逐漸突顯，單純依靠擴(kuò)大養(yǎng)老金參保率難以應(yīng)對(duì)日趨龐大的養(yǎng)老金支付壓力，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)能力的需求增加。我國(guó)政府于2015年和2016年相繼出臺(tái)《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》和《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》，明確通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的市場(chǎng)化、多元化，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值，并委托全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)進(jìn)行管理工作?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的投資運(yùn)營(yíng)以強(qiáng)化基金管理、完善基金投資政策、拓寬投資范圍、積極穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)基金的保值增值為目標(biāo)，將投資范圍確定為境內(nèi)交易性金融資產(chǎn)、固定資產(chǎn)和銀行存款以及重大項(xiàng)目和對(duì)企業(yè)的股權(quán)投資等，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行嚴(yán)格的投資比例限制。政策落地以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)的增值效果較以往有所改善，但仍不理想?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)金圍繞銀行短期存款和國(guó)債的低風(fēng)險(xiǎn)投資方式收益率十分低下，歷年平均收益率不足2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)年通貨膨脹水平。2017和2018年度的《全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托運(yùn)營(yíng)年度報(bào)告》顯示，收益效果均超過(guò)以往平均收益水平，分別達(dá)到5.23%和2.56%（見(jiàn)表1）。但仍然存在問(wèn)題，首先，2018年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金權(quán)益總額是2017年權(quán)益總額的2.21倍，但投資收益額只增長(zhǎng)12.3%，投資收益率較2017年有所下降且波動(dòng)較大;其次，從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2017年和2018年的CPI增長(zhǎng)率1.6%和2.1%來(lái)看，雖然養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資收益率都不同程度地高于物價(jià)上漲指數(shù)，但2018年增長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)微弱，加之過(guò)去常年的累計(jì)虧損，當(dāng)前運(yùn)營(yíng)狀況下的養(yǎng)老保險(xiǎn)金的可持續(xù)運(yùn)行仍然堪憂。以控制風(fēng)險(xiǎn)為前提、進(jìn)一步擴(kuò)寬投資渠道、擴(kuò)大養(yǎng)老金投資收益勢(shì)在必行。

二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及國(guó)家審計(jì)的必要性

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的市場(chǎng)化投資是一把雙刃劍。一方面，市場(chǎng)化投資有利于增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收益，填補(bǔ)日趨擴(kuò)大的養(yǎng)老金缺口，并且長(zhǎng)期、穩(wěn)定和專(zhuān)業(yè)化的養(yǎng)老基金入市能夠進(jìn)一步完善我國(guó)資本市場(chǎng)的資金來(lái)源和資金結(jié)構(gòu);另一方面，高收益必然伴隨高風(fēng)險(xiǎn)，養(yǎng)老金收益需求的增長(zhǎng)，意味著投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的升級(jí)，維護(hù)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的安全穩(wěn)定，減少由風(fēng)險(xiǎn)沖擊造成的養(yǎng)老金損失，始終是提高收益的前提。當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，主要面臨系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（一）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)指在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)行狀況產(chǎn)生的難以避免的影響，包括政策性風(fēng)險(xiǎn)、購(gòu)買(mǎi)力風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)等，具有普遍性特征。我國(guó)養(yǎng)老基金投資運(yùn)營(yíng)的政策性風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)之一在于資本市場(chǎng)的滯后性，在銀行主導(dǎo)型融資機(jī)制和金融抑制政策的作用下，資本市場(chǎng)的發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡，行政介入度高，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展顯得滯后和緩慢，這種發(fā)展的滯后性在一定水平上制約了養(yǎng)老金的健康存續(xù)，限制了社?；鹜顿Y范圍的進(jìn)一步擴(kuò)展。購(gòu)買(mǎi)力風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在通貨膨脹引發(fā)的實(shí)際投資回報(bào)下降，持續(xù)的通貨膨脹不僅難以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金增值，也使保值成為奢求。市場(chǎng)周期波動(dòng)下利率和匯率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)以及股票價(jià)格變動(dòng)形成的投資風(fēng)險(xiǎn)都屬于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，利率上漲致使銀行儲(chǔ)蓄和債券投資增多，債券價(jià)格降低，投資收益減少;利率下挫導(dǎo)致股票價(jià)格上漲，將影響預(yù)期養(yǎng)老金投資收益。我國(guó)股票市場(chǎng)的不完善使投資風(fēng)險(xiǎn)和收益皆高，容易對(duì)養(yǎng)老金投資造成損失。

（二）非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)主要為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)政策、策略不合理形成的風(fēng)險(xiǎn)，不具有普遍性，可以依靠制度升級(jí)控制和化解風(fēng)險(xiǎn)。比如，我國(guó)監(jiān)管體制和監(jiān)管手段的規(guī)范性有所欠缺，投資運(yùn)營(yíng)過(guò)程中有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管不足，導(dǎo)致形成監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn);因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)形成委托代理風(fēng)險(xiǎn)，委托人難以完全掌握包括投資機(jī)構(gòu)水平在內(nèi)的所有信息，以及機(jī)構(gòu)為一己私利產(chǎn)生不當(dāng)行為，造成養(yǎng)老基金損失。另外，差額結(jié)算屬地化管理的省級(jí)統(tǒng)籌、管理機(jī)構(gòu)碎片化等管理體制漏洞，紕漏機(jī)制不健全，以及基金運(yùn)營(yíng)管理人員和機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)水平差異，給我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)投資運(yùn)營(yíng)埋下管理和執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的國(guó)家審計(jì)，一方面是對(duì)基金財(cái)務(wù)收支狀況的審查監(jiān)督，另一方面，根據(jù)基金投資運(yùn)行的審計(jì)報(bào)告提供改善建議，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)防范，這對(duì)規(guī)避由于各種風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的養(yǎng)老金損失十分必要且效果顯著。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)中，由于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)共同面臨的震蕩，具有普遍性，難以通過(guò)一己之力化解風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的重心在于通過(guò)投資運(yùn)營(yíng)內(nèi)部控制和投資策略組合設(shè)置防范非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。自我國(guó)審計(jì)監(jiān)督制度設(shè)置以來(lái)，國(guó)家審計(jì)以其特有的權(quán)威性、獨(dú)立性、全面性、及時(shí)性以及規(guī)范性，不斷加大對(duì)國(guó)家重大政策落實(shí)情況、社會(huì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、重要民生資金和項(xiàng)目的審計(jì)力度，在維護(hù)財(cái)政、財(cái)經(jīng)秩序，保障經(jīng)濟(jì)安全、穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展等方面貢獻(xiàn)了重要監(jiān)督力量[3]。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為保障老年勞動(dòng)者生活的重要資金儲(chǔ)備，在保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全的前提下為滿足保值增值的內(nèi)在需求，決定針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的國(guó)家審計(jì)工作的發(fā)展方向和功能定位需要由傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)賬目檢查、財(cái)政收支狀況真實(shí)性監(jiān)督轉(zhuǎn)向以風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避為主，對(duì)基金管理和使用情況的檢查以及對(duì)投資運(yùn)行中的違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行查處。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將防控包括養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)作為打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重中之重，這對(duì)國(guó)家審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)防御功能提出了更高要求。

三、我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制的審計(jì)措施

我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金市場(chǎng)化、多元化的投資運(yùn)營(yíng)，需要國(guó)家審計(jì)監(jiān)督進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，始終將確?；鹜顿Y策略的安全性作為審計(jì)決策判斷的前置條件，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值的目標(biāo)。在金融風(fēng)險(xiǎn)防范的審計(jì)視角下，筆者針對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制提出以下建議。

（一）加強(qiáng)法律制度建設(shè)，保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避功能落到實(shí)處

縱觀世界養(yǎng)老金體系發(fā)展較為成熟的德國(guó)、英國(guó)和美國(guó)，貫穿養(yǎng)老金由征繳到管理運(yùn)營(yíng)全部環(huán)節(jié)的審計(jì)監(jiān)督功不可沒(méi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)的監(jiān)督功能得以充分發(fā)揮，有賴(lài)于《社會(huì)保障法》和《審計(jì)法》的強(qiáng)力支撐，其賦予國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)追責(zé)和充分的調(diào)查權(quán)與處罰權(quán)，在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，對(duì)相關(guān)部門(mén)的直接責(zé)任人追究法律責(zé)任，并進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰，做到“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，避免“只審不罰”，以控制基金投資部門(mén)因違法亂紀(jì)、貪污瀆職等失職行為形成的投資運(yùn)營(yíng)決策風(fēng)險(xiǎn)。

（二）加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)，落實(shí)審計(jì)動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制

推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的動(dòng)態(tài)審計(jì)監(jiān)督工作付諸實(shí)踐的最有效前提是實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)管理，其能夠?yàn)閷徲?jì)監(jiān)督提供最真實(shí)、有效的基金收支、運(yùn)行信息，使審計(jì)部門(mén)得以揭露養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)行中虛報(bào)、瞞報(bào)和暗箱操作等不合法行為，及時(shí)揭示投資運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定因素，有效控制操作風(fēng)險(xiǎn)。

（三）提升從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德水平

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入市，進(jìn)行多元化投資運(yùn)營(yíng)，投資范圍擴(kuò)大、牽扯部門(mén)眾多，致使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)工作極具復(fù)雜性，因此要求審計(jì)人員必須不斷提高專(zhuān)業(yè)技能，熟練掌握并靈活運(yùn)用金融、保險(xiǎn)和投資運(yùn)營(yíng)相關(guān)知識(shí)和理論，力求在分析和判斷風(fēng)險(xiǎn)時(shí)準(zhǔn)確、有效。除此之外，要加強(qiáng)審計(jì)人員的職業(yè)道德教育，確保從業(yè)人員在審計(jì)過(guò)程中規(guī)范、合法，保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)的可靠性，有效控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）在堅(jiān)持國(guó)家審計(jì)為主的同時(shí)，繼續(xù)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的內(nèi)部控制和外部審計(jì)監(jiān)督，始終以維護(hù)參保者財(cái)產(chǎn)安全為審計(jì)宗旨，并通過(guò)制度性安排將審計(jì)結(jié)果付諸實(shí)踐

現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的內(nèi)部控制機(jī)制規(guī)定了投資運(yùn)營(yíng)的方式、理念、范圍及資產(chǎn)配置情況，并設(shè)立了投資項(xiàng)目決策機(jī)制、投資管理人的遴選考核及退出機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、監(jiān)管機(jī)制（包括政府規(guī)制和行業(yè)監(jiān)督）和信息披露制度等，內(nèi)部控制機(jī)制需要不斷完善，以求為審計(jì)監(jiān)督提供真實(shí)可靠的會(huì)計(jì)信息，以便審計(jì)工作進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、揭露弊端。除此之外，需要加強(qiáng)外部審計(jì)監(jiān)督，執(zhí)行真實(shí)、合法、透明和客觀的審計(jì)監(jiān)督工作，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)行的有效性進(jìn)行監(jiān)督，保障參保者的應(yīng)有權(quán)益。

四、結(jié)語(yǔ)

為緩解養(yǎng)老金支付壓力，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金以期通過(guò)市場(chǎng)化、多元化的投資運(yùn)營(yíng)方式實(shí)現(xiàn)保值增值。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資過(guò)程中，保障基金安全始終是一切工作的基礎(chǔ)。要運(yùn)用國(guó)家審計(jì)監(jiān)督，從健全審計(jì)法律、實(shí)現(xiàn)審計(jì)動(dòng)態(tài)監(jiān)督、提升審計(jì)工作者專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)以及內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)監(jiān)督相結(jié)合四個(gè)方面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)收益與安全兼顧，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度乃至整個(gè)金融市場(chǎng)良性發(fā)展。

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