基層PPP項目中期評估工作監(jiān)督機制

付曉華

【摘要】PPP項目的中期評估工作不但是一種對階段性績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的動態(tài)反饋機制，也是一種過程監(jiān)督機制。對基層政府來說為規(guī)范各部門PPP項目實施，降低退庫風(fēng)險，保障地區(qū)財政支出可承受、地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，維護社會長期穩(wěn)定，對符合條件的PPP項目開展中期評估工作十分重要。

【關(guān)鍵詞】ppp項目;中期評估;監(jiān)督機制

根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）、《關(guān)于印發(fā)政府與社會資本合作項目財政管理暫行辦法的通知》（財金[2016]92號）及部委出臺相關(guān)的政策文件規(guī)定，“PPP項目的實施機構(gòu)應(yīng)該每隔3～5年對PPP項目進行中期評估，重點分析PPP項目在運行時的狀況和整個PPP項目簽訂合同的合規(guī)性;要及時評估發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險程度，制訂相應(yīng)的應(yīng)對措施，同時報政府和社會資本合作中心備案登記”。財政部辦公廳《關(guān)于規(guī)范政府與社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）要求，各級財政部門“及時將條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的項目清理出庫”。同時遼寧省財政廳《轉(zhuǎn)發(fā)財政部政府和社會資本合作中心關(guān)于開通全國PPP綜合信息平合項目管理庫財政支出責(zé)任監(jiān)測功能的通知》（遼財辦債〔2018〕67號）則要求，“各級財政部門對本級全部項目財政支出責(zé)任數(shù)據(jù)與PPP綜合信息平臺錄入（包括財承報告文本中）的數(shù)據(jù)進行核対，如財政支出責(zé)任數(shù)據(jù)與信息平臺錄入數(shù)據(jù)不符或信息平合錄入數(shù)據(jù)缺失，需將正確的財承報告、PPP項目合同或績效付費憑證等證明文件上傳至PPP綜合信息平合后再調(diào)整數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)錄入與相關(guān)證明文件相符、準(zhǔn)確完整。”

PPP項目中期評估，是政府、項目公司或社會資本客觀評價PPP項目的服務(wù)質(zhì)量和運營效率，并為政府監(jiān)管工作及相關(guān)協(xié)議條款的調(diào)整提供參考，促進項目績效目標(biāo)的實現(xiàn)。PPP項目的中期評估不僅是一種對階段性績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的動態(tài)反饋機制，也是一種過程監(jiān)督機制。對基層政府來說為規(guī)范各部門PPP項目實施，降低退庫風(fēng)險，保障地區(qū)財政支出可承受、地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，維護社會長期穩(wěn)定，對PPP項目開展中期評估十分必要，在實施過程中由于宏觀上的政策、市場環(huán)境的變化、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)的變更等因素導(dǎo)致新的風(fēng)險，在項目實施初期簽訂的實施方案及合同等在合規(guī)適用性上存在顯著問題的，經(jīng)中期評估后也可以作出調(diào)整。

目前通用的評估方法一般分為歸納分析法、比較法和調(diào)查法等。歸納法主要是指對項目評估目標(biāo)采用歸納分析的評價方法，從是否合規(guī)合理，是否全面等方面對項目初期指定的績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度進行定性定量分析;比較法是指對項目的產(chǎn)出效果進行分析，通過對計劃投資和實際投資比較，計劃完工日期和實際完工日期比較，分析后找出原因，進一步對項目產(chǎn)出數(shù)，產(chǎn)出質(zhì)量，以及成本測算是否達(dá)到期初績效目標(biāo)。調(diào)查法是指對項目績效采用調(diào)查法進行分析，調(diào)查項目的實際收效情況，根據(jù)調(diào)查結(jié)果對政府、實施機構(gòu)、社會公眾對產(chǎn)品、服務(wù)態(tài)度、滿足狀態(tài)進行分析，得出若干個等級，符合既定條件和標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定為合格。

監(jiān)督機制可以分為以下幾個方面：

1.監(jiān)督經(jīng)濟技術(shù)上的指標(biāo)是指用定性與定量相結(jié)合方式，來考核評估PPP項目的建設(shè)是否完成PPP項目協(xié)議提出的建設(shè)任務(wù)目標(biāo)、是否實現(xiàn)了產(chǎn)出的具體要求。

2.從項目建設(shè)對促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，促進轉(zhuǎn)型升級、促進政府工作的職能轉(zhuǎn)變，促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的程度進行監(jiān)督。

3.監(jiān)督PPP項目含物有所值指標(biāo)的經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)的實現(xiàn)程度。

4.監(jiān)督評估PPP項目的經(jīng)營和運營合規(guī)合理性、不利于合作雙贏不利于發(fā)展的問題具體體現(xiàn)在什么方面，具體監(jiān)督控制風(fēng)險的存在等級和程度，同時提出解決問題的辦法、化解風(fēng)險的相應(yīng)措施方法。

5.監(jiān)督評估整個PPP項目合同簽訂的合理性和政策等指標(biāo)適合度

一方面對項目公司，需要根據(jù)中期評估報告的分析結(jié)果，掌握一定階段性目標(biāo)實現(xiàn)程度與預(yù)期效果的一致性情況，進而優(yōu)化后續(xù)措施安排。另一方面對政府方，通過對項目所處當(dāng)前階段運行狀況的分析，有利于對后續(xù)項目周期的監(jiān)管，從而提高項目監(jiān)管效率。

在項目實操過程中，項目的中期評估從技術(shù)層面上基本上不會存在問題，問題的關(guān)鍵在于出具了評估報告后，下一步的整改工作是否到位，是否真正對項目的繼續(xù)運行進行有效規(guī)范控制是PPP項目中期評估工作的重中之重。由于中期評估不僅僅關(guān)注項目公司的管理和績效，內(nèi)外環(huán)境的變化、合約條款的適用性調(diào)查、物有所值的實現(xiàn)情況、政府監(jiān)管機制的運行等諸方面都可納入中期評估研究范圍，中期評估既包含對項目運行情況的評估，也是政府對自身監(jiān)管效率進行的自查。所以整改工作不是單方面的項目方整改，而是對項目從政府到實施機構(gòu)到社會資本方乃至項目公司的全方位的整改。通過總結(jié)運行狀況，發(fā)現(xiàn)存在的某些問題，制定切實可行的解決辦法，同時優(yōu)化實施規(guī)劃，使以后運營年度項目管理更科學(xué)更高效，從而確保項目長期績效目標(biāo)的實現(xiàn)。財政部門要在后續(xù)的整改工作中及時跟進，督促各項目實施機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、SPV公司等單位將整改結(jié)果及時錄入項目庫待審。

PPP項目中期評估工作，促進了PPP項目下階段運營繼續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，保障了社會資本合理回報，使社會公共利益得到有效保障，同時政府方面的支出責(zé)任通過合理測算，確保在財政承受能力范圍之內(nèi)年度付費，PPP中期評估工作關(guān)系著項目實施機構(gòu)和項目公司的利益，通過政府經(jīng)濟決策起到促進社會效益實現(xiàn)最大化。

在整個PPP項目監(jiān)管中財政部門必須要突出財政職能、全過程深度介入，做到不缺位、不越位，嚴(yán)格落實國家相關(guān)規(guī)定，充分運用財政監(jiān)督制度、信息公開制度，不斷提升規(guī)范管理水平，“落實屬地政府責(zé)任，強化項目規(guī)范意識，限期整改督查發(fā)現(xiàn)問題，切實防范風(fēng)險”，利用PPP模式聚焦社會公共服務(wù)、進一步堅持提質(zhì)增效的初心決心，真正使政府和社會資本雙方達(dá)到共贏。

參考文獻：

[1]黃小利，孫庭，李駿，等.PPP項目中期評估機制探析[J].中國工程咨詢，2017（4）.