大道歸一：檔案法治研究進(jìn)行時(shí)

胡鴻杰

摘? 要：在梳理已有檔案法治研究核心作者及其主要觀點(diǎn)，并區(qū)分高校教師和檔案行政部門(mén)管理者相關(guān)研究差異性的基礎(chǔ)上，分析2018年全國(guó)檔案機(jī)構(gòu)改革和《檔案法》最新修訂背景下檔案法治建設(shè)及其研究的本質(zhì)要求與發(fā)展態(tài)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：檔案法治;法治研究;檔案法

Abstract： Based on overviewing the core authors and their main viewpoints of archival studies on rule by law， and distinguishing the differences between the relevant studies of college teachers and administrative managers， this paper analyzes the essential requirements and development trend of rule by law construction on Archives with researches as well， under the background of the reform of national archival institutions in 2018 and the latest revision of Law of the People's Republic of China on Archives.

Keywords： Rule by law on Archives; Research on rule by law; Law on Archives

《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）于1987年9月5日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)，自此我國(guó)檔案管理工作進(jìn)入了法治進(jìn)行時(shí)。在其后的30多年中，《檔案法》經(jīng)過(guò)了多次修訂，即1996年7月5日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)檔案法〉的決定》的第一次修正，2016年11月7日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法〉等十二部法律的決定》中包括的對(duì)《檔案法》第二次修正，以及2019年10月8日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)的《中華人民共和國(guó)檔案法（修訂草案）》[1]。作為一部在業(yè)界和學(xué)界備受關(guān)注的法律，《檔案法》究竟能夠在何種程度上改變并將繼續(xù)影響我國(guó)的檔案法治和學(xué)術(shù)研究（以下簡(jiǎn)稱法治研究）的進(jìn)程，將是本文希望探討的問(wèn)題。

1 法治研究過(guò)去時(shí)

1.1 文獻(xiàn)綜述。在中國(guó)知網(wǎng)上以“檔案法”為主題詞進(jìn)行篇名檢索，可以查出相關(guān)文獻(xiàn)19851篇（檢索時(shí)間：2020年3月31日），內(nèi)容涉及《檔案法》（6656）、檔案管理工作（1537）、檔案法（1367）、文化教育法規(guī)（1322）、檔案行政管理（1140）、檔案執(zhí)法（871）、依法治檔（828）等方面。在眾多的學(xué)者及學(xué)術(shù)觀點(diǎn)中，有代表性的觀點(diǎn)包括以下內(nèi)容。

潘玉民認(rèn)為，檔案法規(guī)體系是以《檔案法》為核心的現(xiàn)行檔案法規(guī)的有機(jī)統(tǒng)一整體。檔案法規(guī)是個(gè)廣義的概念，它除包括國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的檔案法律以外，還包括國(guó)家及檔案行政管理機(jī)關(guān)對(duì)檔案和檔案工作所做出的決議、規(guī)定等檔案行政法規(guī)和行政規(guī)章。檔案法律與檔案行政法規(guī)、規(guī)章相輔相成，統(tǒng)一于有機(jī)的整體之中，就構(gòu)成了檔案法規(guī)體系[2]。該學(xué)者還提出在檔案學(xué)中建立包括檔案法學(xué)理論、檔案法原理、檔案立法、檔案法規(guī)體系、檔案法律規(guī)范、檔案行政執(zhí)法、檔案普法、檔案法史、外國(guó)檔案法、中外檔案法比較等部分的檔案法學(xué)分支科目[3]，以及檔案行政執(zhí)法主體及其與檔案普法的關(guān)系[4]、《檔案法》修改的若干問(wèn)題[5]。

陳忠海等認(rèn)為，在理論研究層面，首先需要檔案學(xué)者們注重檔案治理基礎(chǔ)理論的研究，從思維意識(shí)、價(jià)值觀念層面上升到基礎(chǔ)理論研究層面，構(gòu)建起檔案治理基礎(chǔ)理論研究框架，進(jìn)而系統(tǒng)化地推進(jìn)相關(guān)理論研究;其次需要對(duì)檔案治理的研究現(xiàn)狀進(jìn)行文獻(xiàn)梳理，定性研究與定量分析相結(jié)合，填補(bǔ)研究的空白點(diǎn);最后需要從治理理論與檔案工作的適用性、理論依據(jù)、治理概念、治理主體等多個(gè)方面、多個(gè)角度進(jìn)行跨學(xué)科研究，適當(dāng)借鑒法學(xué)、政治學(xué)和公共行政學(xué)等有關(guān)治理方面的理論成果，深化檔案治理基礎(chǔ)理論研究，逐步形成與檔案事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的規(guī)范化、科學(xué)化理論體系。[6]該學(xué)者還就行政執(zhí)法與刑事司法銜接[7]、檔案法律法規(guī)的行政法定位[8]、司法實(shí)踐中涉及檔案的案件[9]、《檔案法》修改[10]等問(wèn)題提出了自己的見(jiàn)解。

蔣衛(wèi)榮認(rèn)為，依法治檔目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，有賴于科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法等四個(gè)方面的全方位提升[11]。該學(xué)者還就《檔案法》的立法定位[12]、檔案刑事司法實(shí)踐[13]、《檔案法》修改[14]等問(wèn)題提出了自己的真知灼見(jiàn)。此外，宮曉東、邱林[15]、李伯富、王嵐、宋楊、李澤鋒[16]、劉桂芹[17]等學(xué)者也分別在檔案法治的不同領(lǐng)域提出了有一定代表性的觀點(diǎn)。

1.2 文獻(xiàn)分析。在《檔案法》頒布30多年的實(shí)踐中，無(wú)論是檔案行政部門(mén)的管理者還是檔案研究領(lǐng)域的學(xué)術(shù)人員，都從自己的角度關(guān)注、詮釋著這部法律，使對(duì)《檔案法》的研究成為檔案學(xué)中名副其實(shí)的顯學(xué)。然而，由于研究者的經(jīng)歷與地位不同，這些《檔案法》研究呈現(xiàn)出不同的研究視角。

較早進(jìn)入《檔案法》研究狀態(tài)的是我國(guó)高等院校檔案學(xué)專業(yè)的教師，上述文獻(xiàn)中的潘玉民、陳忠海、蔣衛(wèi)榮、宮曉東等就屬于這個(gè)群體。這一群體身處教學(xué)、研究的前沿，一般都具備良好的知識(shí)儲(chǔ)備，對(duì)學(xué)術(shù)前沿問(wèn)題比較敏感。因此，他們對(duì)《檔案法》的研究，更多地著力于學(xué)科及法律體系的建構(gòu)。比如，論證建立檔案法學(xué)的必要性與可能性、檔案立法原則和立法精神、檔案立法技術(shù)問(wèn)題等。擇其要者，包括宮曉東在其博士論文《維系之道的道之維系：<檔案法治論>》中指出的，檔案法治是檔案事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障機(jī)制，是協(xié)調(diào)檔案事務(wù)中各種矛盾的基本準(zhǔn)則，檔案法治是指以完善的法律為準(zhǔn)繩管理檔案事務(wù)，必須符合國(guó)家憲法中的法治原則，逐步形成檔案事務(wù)由法律主治的社會(huì)狀態(tài)。[18]潘玉民提出的“檔案法規(guī)體系是以《檔案法》為核心的現(xiàn)行檔案法規(guī)的有機(jī)統(tǒng)一整體?！覈?guó)檔案法規(guī)體系是由檔案法律、檔案行政法規(guī)、中央檔案行政規(guī)章、地方檔案法規(guī)和地方檔案行政規(guī)章構(gòu)成”。[2]陳忠海則認(rèn)為，檔案立法思想決定檔案立法原則、立法精神，立法原則、立法精神是立法的基礎(chǔ)。立法原則、立法精神直接決定著檔案法律的價(jià)值取向，而法律條文只不過(guò)是立法思想、立法原則、立法精神的外在表現(xiàn)形式;立法原則及立法精神不是憑空產(chǎn)生的，而是由一定的社會(huì)條件決定的;一部好的檔案法律，其檔案立法思想、立法原則及立法精神必須是符合當(dāng)時(shí)的社會(huì)客觀條件，且是追求理性、追求正義、追求至善的[19]。這些研究者一般在習(xí)慣上采用“應(yīng)然”的論證方式，這些論述在我國(guó)檔案法治建設(shè)的初創(chuàng)階段是非常重要的。

然而，就像所有的管理問(wèn)題、法律問(wèn)題不僅僅是一種理論問(wèn)題一樣，對(duì)包括《檔案法》在內(nèi)的檔案法治研究，不能缺少檔案行政部門(mén)的管理者的觀點(diǎn)。作為我國(guó)檔案法治建設(shè)的組織者，他們的研究視角非常值得關(guān)注。王嵐在《依法治檔進(jìn)行時(shí)——中國(guó)檔案的法制與法規(guī)中的檔案》[20]中指出，《檔案法》依然是法治國(guó)家一部重要的基因性法律。《檔案法》的基因性就在于檔案及其管理具有全社會(huì)全覆蓋性：國(guó)家治理的工具，法治社會(huì)的基礎(chǔ)，事務(wù)行為的依據(jù)（經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)保障），合法權(quán)益的保證，業(yè)務(wù)連續(xù)的關(guān)鍵，文化傳承的載體，鄰里和諧的明示。無(wú)論是幾千年的傳統(tǒng)文化，還是現(xiàn)代國(guó)家的治理和社會(huì)管理，檔案及檔案工作都是法治社會(huì)的基本要求，也是國(guó)家持續(xù)發(fā)展的根本和保障;并提出了檔案法制建設(shè)的成就、問(wèn)題、方向與對(duì)策。宋揚(yáng)在其《開(kāi)啟全面依法治檔新時(shí)代——“十二五”期間全國(guó)檔案法治建設(shè)綜述》[21]中，從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、開(kāi)展定期清理、注重配套建設(shè)等方面總結(jié)了檔案法治取得重要的進(jìn)展，肯定了我國(guó)檔案法治宣傳和培訓(xùn)方面取得的成績(jī)。李伯富在《回顧與展望：檔案法治30年》中[22]，在總結(jié)以往檔案法治建設(shè)成績(jī)的基礎(chǔ)上從“必須樹(shù)立現(xiàn)代法治理念，提高對(duì)檔案法治的認(rèn)識(shí)”“必須堅(jiān)持服務(wù)理念，貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀”“必須加強(qiáng)制度建設(shè)，完善檔案法規(guī)體系”“必須重視隊(duì)伍建設(shè)，改善檔案行政執(zhí)法工作”等四個(gè)方面展望了檔案法治建設(shè)的發(fā)展遠(yuǎn)景。由此可見(jiàn)，這一群體的研究者一般是秉承“實(shí)然”的敘述方式來(lái)看待我國(guó)檔案法治問(wèn)題。與高等院校的研究者相比，檔案行政部門(mén)的管理者更愿意將檔案法治建設(shè)及研究作為其工作或者事業(yè)的一個(gè)組成部分，從活動(dòng)進(jìn)行中去分析和關(guān)注事物的發(fā)展。

2 法治研究現(xiàn)在時(shí)

2019年對(duì)于我國(guó)檔案法治建設(shè)及研究而言，注定是一個(gè)特殊的年份。在這一年10月8日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)《中華人民共和國(guó)檔案法（修訂草案）》，我國(guó)新一輪檔案機(jī)構(gòu)改革基本完成[23]。新的法理依據(jù)、法律實(shí)踐將為檔案法治研究揭開(kāi)新的一頁(yè)。

2.1 機(jī)構(gòu)改革。本輪檔案機(jī)構(gòu)改革的結(jié)果是，全國(guó)絕大多數(shù)檔案局的“牌子”掛在了同級(jí)黨委辦公廳（室），檔案館成為各級(jí)黨委的直屬事業(yè)單位，這對(duì)于檔案法治建設(shè)是一次嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

眾所周知，各級(jí)各類辦公廳（室）是所屬單位的輔助機(jī)構(gòu)，其基本職能是為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)提供工作條件和幫助。之所以如此設(shè)計(jì)，是因?yàn)槊總€(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織，無(wú)論是國(guó)家機(jī)關(guān)，還是企業(yè)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體，都有自身的活動(dòng)目標(biāo)，即該社會(huì)組織區(qū)別于其他社會(huì)組織的獨(dú)立的社會(huì)功能，這是其賴以生存的基礎(chǔ)。社會(huì)組織為了實(shí)現(xiàn)其功能，需要建立一定的權(quán)責(zé)體系，采用一定的管理方式，將組織目標(biāo)在其內(nèi)部進(jìn)行分解，分別由不同的內(nèi)部機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。在一般情況下，社會(huì)組織的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可分為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、職能機(jī)構(gòu)和輔助機(jī)構(gòu)。其中，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)代表社會(huì)組織行使國(guó)家賦予的法定權(quán)力，是社會(huì)組織的決策和指揮中心;領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)通過(guò)各種管理方式，引導(dǎo)和影響所屬組織成員，同心協(xié)力地完成組織任務(wù)，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)。職能機(jī)構(gòu)是社會(huì)組織中專業(yè)事務(wù)的執(zhí)行部分，在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的指揮下實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織特定的社會(huì)功能，如工礦企業(yè)的科室及車間就是一種職能機(jī)構(gòu)，其基本功能與組織功能是一致的。輔助機(jī)構(gòu)是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)的保障部門(mén)，一般起著輔助決策、溝通協(xié)調(diào)的作用，為實(shí)現(xiàn)組織功能提供各種服務(wù)。各級(jí)各類辦公廳（室）就是最具代表性的輔助機(jī)構(gòu)。

在我國(guó)的管理體制架構(gòu)中，凡是被稱作“辦公室”的機(jī)構(gòu)均沒(méi)有行政權(quán)力。比如，國(guó)務(wù)院港澳事務(wù)辦公室、國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室等。這些機(jī)構(gòu)都屬于國(guó)務(wù)院的輔助機(jī)構(gòu)，具體表現(xiàn)為不具備發(fā)布命令的職能。同理，各級(jí)各類黨委、政府的辦公廳（室）也是這種性質(zhì)。因此，當(dāng)各級(jí)各類檔案局實(shí)際上成為各級(jí)黨委辦公廳（室）的一個(gè)部門(mén)的情況下，其原有的“指導(dǎo)、檢查”乃至“執(zhí)法”的職能，就需要一個(gè)授權(quán)的機(jī)制。也就是說(shuō)，各級(jí)人民政府及代表政府行使行政職權(quán)的職能部門(mén)是我國(guó)的行政機(jī)關(guān)。在特殊條件下，事業(yè)組織在法律允許的范圍內(nèi)，由立法機(jī)關(guān)、本系統(tǒng)上級(jí)行政主管部門(mén)或所屬行政機(jī)關(guān)授權(quán)，可以行使一定程度的行政權(quán)力[24]。但是，如果在我國(guó)《檔案法》已經(jīng)有了明確的執(zhí)法主體，這種授權(quán)機(jī)制就不能成立。因此，筆者認(rèn)為我國(guó)檔案法治建設(shè)及研究的當(dāng)務(wù)之急，是根據(jù)檔案機(jī)構(gòu)改革后的現(xiàn)有管理體制，明確權(quán)力劃分與運(yùn)作的關(guān)系模式，并用法律即《檔案法》的形式固定下來(lái)，使檔案執(zhí)法具有明確的主體。

30多年來(lái)的檔案法治建設(shè)的實(shí)踐已經(jīng)證明，如果一部法律沒(méi)有明確的操作空間，就會(huì)成為一座空中樓閣。用法律界的術(shù)語(yǔ)講，就是“徒法不足以自行”。法律的貫徹落實(shí)依賴于強(qiáng)制力量的保障，其前提條件要求行政執(zhí)法主體必須明確且具備必要時(shí)采取行政制裁措施的職能。唯有如此，《檔案法》的“執(zhí)法主體”才能排除法律實(shí)施進(jìn)程中的干擾，確保法律各項(xiàng)內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)檔案法治建設(shè)的健康發(fā)展。

2.2 法律修改。如前所述，我國(guó)的《檔案法》在1996年由第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)檔案法〉的決定》，進(jìn)行了第一次修正。其后，國(guó)家檔案局于2007年啟動(dòng)對(duì)《中華人民共和國(guó)檔案法》的修訂工作，2015年向國(guó)務(wù)院法制辦公室提交了《中華人民共和國(guó)檔案法》修訂草案（送審稿），2016年《中國(guó)檔案》第7期全文刊出了《修訂草案（送審稿）》[25]。后經(jīng)專業(yè)主管機(jī)關(guān)調(diào)查研究、反復(fù)修改和多輪專家審議，形成了《中華人民共和國(guó)檔案法（修訂草案）》，2019年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)檔案法（修訂草案）》，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議[26]。《檔案法》的修訂，是我國(guó)檔案法治建設(shè)的一件大事，也是我國(guó)檔案法治研究走向成熟的“現(xiàn)在進(jìn)行時(shí)”。

在這一階段的討論中，許多專家、學(xué)者以及主管機(jī)關(guān)的管理者充分地發(fā)表了自己的意見(jiàn)和觀點(diǎn)。陳忠海、張燦在《對(duì)〈中華人民共和國(guó)檔案法〉修訂草案（送審稿）的修改建議》將這一階段的修改意見(jiàn)歸納為：內(nèi)容表述不完整、不規(guī)范，權(quán)責(zé)主體不明確或設(shè)置不當(dāng)，名詞術(shù)語(yǔ)不統(tǒng)一，條目的清晰性與邏輯性不強(qiáng)等四個(gè)方面[27];丁海斌在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)檔案法〉修訂草案（送審稿）的問(wèn)題與建議》中幾乎逐條對(duì)《中華人民共和國(guó)檔案法》修訂草案（送審稿）提出了自己的修改意見(jiàn)[28]。此外，還有眾多的檔案行政部門(mén)的管理者和檔案研究領(lǐng)域的學(xué)術(shù)人員，從不同渠道提出了自己的見(jiàn)解。比如，宋揚(yáng)在《〈檔案法〉修改過(guò)程中需要處理好的幾個(gè)關(guān)系》中提出的修訂《檔案法》應(yīng)該處理好權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系、行政監(jiān)管與市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的關(guān)系、條條與塊塊的關(guān)系、緊迫性與科學(xué)性的關(guān)系等四種關(guān)系[29];《檔案管理》雜志社在本刊評(píng)論員文章《法他人還是法自己——十一論檔案依法行政管理》中談及的“《檔案法》是一部行政法，其立法目的是為了調(diào)整我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展過(guò)程中的各種檔案法律關(guān)系。而檔案法律關(guān)系并不等于檔案行政管理關(guān)系，檔案行政管理相對(duì)人也不是檔案法律關(guān)系的客體。行政法的重心是控制和規(guī)范行政權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。因而，《檔案法》不僅僅是為檔案行政管理部門(mén)更好地管理檔案行政管理相對(duì)人而立，更多的是為約束檔案行政管理部門(mén)的權(quán)力而立。簡(jiǎn)單說(shuō)，《檔案法》不僅法他人，同時(shí)，還要法自己，而且，更主要的是法自己”[30]。這些論點(diǎn)，從不同的角度反映了大家對(duì)《檔案法》修訂的關(guān)注，也推進(jìn)著檔案法治建設(shè)及其研究的健康發(fā)展。