中等職業(yè)教育區(qū)域治理問題及 改進策略

柳燕

摘 要 基于區(qū)域治理理念，推進中等職業(yè)教育的區(qū)域治理，能夠有效解決中等職業(yè)教育發(fā)展所面臨的困境。調(diào)查顯示，當前W城市圈的中等職業(yè)教育區(qū)域治理存在治理主體權(quán)責定位不清、治理目標尚未實現(xiàn)、治理制度尚不健全、治理機制不夠完善、治理方式相對單一、學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)尚不完善等問題。針對問題，為進一步推進中等職業(yè)教育區(qū)域治理，應轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維，強化區(qū)域治理意識;轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新職教管理體制;加強區(qū)域治理制度建設(shè)，營造良好制度環(huán)境;破除行政壁壘，健全區(qū)域治理機制和方式;完善中職學校內(nèi)部治理機制，提高區(qū)域治理能力;建立協(xié)調(diào)服務性機構(gòu)，充分發(fā)揮行業(yè)企業(yè)作用;整合多方資源，健全區(qū)域治理外部條件。

關(guān)鍵詞 中等職業(yè)教育;區(qū)域治理;城市圈;治理能力;治理體系

中圖分類號 G718.3 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）16-0042-07

中等職業(yè)教育是我國職業(yè)教育的基礎(chǔ)，是高中階段教育的重要組成部分，是促進社會經(jīng)濟發(fā)展和勞動就業(yè)的重要途徑。2017年，《國務院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》指出，“統(tǒng)籌職業(yè)教育與區(qū)域發(fā)展布局。加強京津冀、長江經(jīng)濟帶城市間協(xié)同合作，引導各地結(jié)合區(qū)域功能、產(chǎn)業(yè)特點探索差別化職業(yè)教育發(fā)展路徑”[1]。因此，有必要選擇典型案例，從區(qū)域治理的角度對中等職業(yè)教育發(fā)展困境和推進策略進行系統(tǒng)研究，分析中等職業(yè)教育區(qū)域治理過程中出現(xiàn)的問題，并提出有效的改進對策，進而推進我國中等職業(yè)教育的內(nèi)涵式發(fā)展。

一、區(qū)域治理是中等職業(yè)教育發(fā)展的有效路徑

一直以來，我國非常重視和鼓勵發(fā)展中等職業(yè)教育，不管是在政策制度、財政撥款還是信息服務、技術(shù)指導上都在不斷加強支持力度。例如，2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，逐步實行中等職業(yè)教育免費制度，完善家庭經(jīng)濟困難學生資助政策;2014年，《國務院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確提出，要“鞏固提高中等職業(yè)教育發(fā)展水平，各地要統(tǒng)籌做好中等職業(yè)學校和普通高中招生工作，落實好職普招生大體相當?shù)囊?，鼓勵?yōu)質(zhì)學校通過兼并、托管、合作辦學等形式，整合辦學資源，優(yōu)化中等職業(yè)教育布局結(jié)構(gòu)”[2]。中等職業(yè)教育的發(fā)展，不僅為國家和社會輸送了大量的技術(shù)技能型人才，也為我國推進教育公平和教育民主、縮小區(qū)域人力資源存量差距等作出了巨大貢獻。

盡管如此，我國中等職業(yè)教育發(fā)展仍然面臨四大難以突破的困境：其一，中等職業(yè)教育生源不足;其二，我國區(qū)域資源存在的較大差異導致中等職業(yè)教育區(qū)域發(fā)展極不均衡;其三，中等職業(yè)教育質(zhì)量不高;其四，中等職業(yè)學校缺乏自主性。顯然，中等職業(yè)教育發(fā)展存在的四大難題，不僅需要資金、技術(shù)和政策上的大力支持，更需要改變以往的中等職業(yè)教育管理方式，以區(qū)域治理理念，推進中等職業(yè)教育的區(qū)域治理，以有效地解決中等職業(yè)教育發(fā)展所面臨的困境。

第一，中等職業(yè)教育區(qū)域治理能夠打破生源的地域限制。中等職業(yè)教育的生源通常都受到地域限制，每所中等職業(yè)學校都有既定的招生來源。而中等職業(yè)教育區(qū)域治理能夠打破生源的地域限制，使區(qū)域內(nèi)學生平等享有選擇不同城市中等職業(yè)教育的權(quán)利，從而解決中等職業(yè)教育“有生源、缺資源”和“缺生源、有資源”的問題。第二，中等職業(yè)教育區(qū)域治理能夠促進區(qū)域內(nèi)中等職業(yè)教育師資的共建共享。通過區(qū)域治理，建立區(qū)域中等職業(yè)教育人才共享機制，不僅能夠促進區(qū)域內(nèi)各中等職業(yè)學校教師之間共享教育教學資源，也能夠促進區(qū)域內(nèi)中等職業(yè)教育師資的流動、互派，進而從整體上提升區(qū)域中等職業(yè)教育的師資力量。第三，中等職業(yè)教育區(qū)域治理不僅能夠促進縱向政府之間、橫向政府之間、中等職業(yè)學校之間、企業(yè)與中等職業(yè)學校之間的合作，也能促進職業(yè)教育資源在區(qū)域內(nèi)的流動和共享。中等職業(yè)教育區(qū)域均衡發(fā)展不是政府或中等職業(yè)學校的單獨行動，而是通過區(qū)域內(nèi)政府之間、學校之間、企業(yè)與學校之間的互動與合作，促使區(qū)域內(nèi)中等職業(yè)教育形成辦學合力，促進區(qū)域內(nèi)教育資源的共建共享，以實現(xiàn)強強聯(lián)合、以強帶弱、優(yōu)勢互補、合作共贏的利益共享格局，進而推進中等職業(yè)教育區(qū)域均衡發(fā)展。第四，中等職業(yè)教育區(qū)域治理不僅鼓勵中等職業(yè)學校，也允許非政府組織、教師、家長、社區(qū)、企業(yè)等社會主體參與中等職業(yè)教育管理、決策、監(jiān)督和評價等活動。因此，在中等職業(yè)教育區(qū)域治理過程中，政府不再是區(qū)域中等職業(yè)教育的唯一管理主體，也不再是權(quán)力的唯一中心，中等職業(yè)學校能夠享有更多的辦學自主權(quán)，這有利于其實現(xiàn)特色化發(fā)展，進而提高其人才培養(yǎng)質(zhì)量。

二、中等職業(yè)教育區(qū)域治理現(xiàn)狀及問題——以W城市圈為例

W城市圈也稱W“1+8”城市圈，是以W市為中心，由W市及周邊100公里范圍內(nèi)的H市、E市、X市、HG市、XN市、XT市、Q市及T市等9個城市組成的區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)合體。選擇W城市圈作為中等職業(yè)教育區(qū)域治理研究的范圍和調(diào)查分析的樣本，主要基于以下幾點考慮：第一，W城市圈治理屬于區(qū)域治理的范疇，這與本研究所要探討的對象相吻合。第二，W城市圈是我國中部地區(qū)的一個城市圈，該圈的經(jīng)濟發(fā)展水平、中等職業(yè)教育發(fā)展狀況在我國諸多區(qū)域中處于中等水平，獲得的調(diào)查數(shù)據(jù)具有一定的代表性。第三，根據(jù)W城市圈經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的需要，在該圈大力發(fā)展中等職業(yè)教育、推行中等職業(yè)教育區(qū)域治理具有一定的必要性和緊迫性。這與全國區(qū)域中等職業(yè)教育一體化發(fā)展狀況具有一定的趨同性。第四，W城市圈是我國教育綜合改革實驗區(qū)之一，該試驗區(qū)先行先試的突破口在于職業(yè)教育。第五，筆者對W城市圈的環(huán)境較為熟悉，能夠為調(diào)查研究提供諸多便利，促使調(diào)查研究得以順利開展。

本研究通過問卷、訪談、實地走訪等形式對W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理情況進行了調(diào)查。其中，問卷調(diào)查的對象是W城市圈中等職業(yè)學校的行政管理人員及教師（以教師為主）。共發(fā)放問卷350份，回收314份，回收率為89.7%，剔除無效或不合格問卷9份，獲得有效問卷305份，有效率87.1%。訪談主要依據(jù)事先編制的訪談提綱以非結(jié)構(gòu)化的方式進行，共訪談（包括電話訪談）了49人，其中，中等職業(yè)學校校長（或副校長）16人，省人社廳職成處負責人1人，人社局相關(guān)負責人4人，省教育廳職成教處負責人1人，教育局相關(guān)負責人9人，行業(yè)協(xié)會相關(guān)人士5人，企業(yè)相關(guān)人士6人，社區(qū)相關(guān)人士7人。結(jié)合調(diào)查問卷、訪談及現(xiàn)場調(diào)查結(jié)果，本文從認識和態(tài)度、目標、主體、制度、機制與方式等幾個層面分析W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理現(xiàn)狀及其存在的問題。

（一）區(qū)域治理的認識和態(tài)度的現(xiàn)狀及問題

調(diào)查結(jié)果顯示，從政府層面來看，政府基本上認同社會參與中等職業(yè)教育治理，但同時更多的是認可其自身在W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理中的作用，認為政府對W城市圈治理相關(guān)活動的全方位負責更為重要和更有保障。從行業(yè)協(xié)會的層面來看，行業(yè)協(xié)會對社會參與抱有積極態(tài)度，然而由于受到一些主客觀因素的限制導致其參與治理的途徑不順暢、參與能力不足等，在實際行動上不夠積極主動。從企業(yè)的角度來看，企業(yè)對自身參與治理的意識不強，基本上認為，參與W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理就是與職業(yè)院校進行合作，而像參與W城市圈的職教聯(lián)盟等機構(gòu)幾乎沒有提及。從中等職業(yè)學校的角度來看，W城市圈中等職業(yè)學校自身參與治理的意識較弱，參與的積極性和意愿不高。對于社會參與W城市圈治理持有質(zhì)疑和不信任態(tài)度。盡管教師們基本上意識到參與W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的重要性，見表1，然而教師更多的是想完成自己的本職工作，對于學校內(nèi)部決策和管理，對于W城市圈中等職業(yè)教育發(fā)展和管理等方面更是疲于關(guān)注和參與。從社區(qū)的角度來看，社區(qū)對于參與W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的意識較弱，對城市圈的中等職業(yè)教育發(fā)展很少關(guān)注，且對社會參與治理的態(tài)度是消極的。

表1 教師對學校參與W城市圈中等職業(yè)學校共享資源的看法

頻率 百分比 有效百分比 累積百分比

有效 非常贊成 200 65.6 65.6 65.6

一般贊成 89 29.2 29.2 94.8

無所謂 7 2.3 2.3 97.0

不太贊成 9 3.0 3.0 100.0

非常不贊成 0 0.0 0.0 100.0

合計 305 100.0 100.0

（二）區(qū)域治理目標的現(xiàn)狀及問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，首先，W城市圈雖然成立了旨為促進圈域內(nèi)職業(yè)教育質(zhì)量提升的機構(gòu)，但多數(shù)人認為，通過區(qū)域合作和資源共享，其學校的辦學質(zhì)量沒有明顯提高，見圖1。其次，盡管現(xiàn)有的一系列政策、條例均有促進W城市圈中等職業(yè)教育資源共享的目標。但多數(shù)人認為，其學校沒有與W城市圈其他中職學校共享教育資源。另外，實現(xiàn)W城市圈中等職業(yè)教育均衡發(fā)展的目標在諸多政策中均有所體現(xiàn)。例如，《W城市圈“兩型”社會建設(shè)綜合配套改革試驗行動方案（2014-2015年）》提出促進圈域資源聯(lián)動共享，提供公共服務均等化水平。還有，對于推進區(qū)域經(jīng)濟社會民主化進程的目標，在很多政策文件中也有體現(xiàn)。但多數(shù)人認為，其學校在W城市圈內(nèi)的地位和話語權(quán)沒有明顯提升。最后，對于增進區(qū)域中等職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展這個目標，在《W城市圈“兩型”社會建設(shè)綜合配套改革試驗行動方案（2014-2015）》等法規(guī)、政策中均有體現(xiàn)。

圖1 通過區(qū)域合作、資源共享后學校辦學質(zhì)量提升情況

調(diào)查顯示，W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理目標的實現(xiàn)情況并不理想。第一，區(qū)域中等職業(yè)教育民主推進不理想。一方面，W城市圈內(nèi)中等職業(yè)學校在圈內(nèi)的地位和話語權(quán)并未得到明顯改善;另一方面，教師、學生、家長的參與權(quán)沒有得到有效保障。第二，區(qū)域中等職業(yè)教育均衡發(fā)展目標尚未達成。據(jù)調(diào)查，W城市圈中等職業(yè)教育仍然處于非均衡發(fā)展狀態(tài)，突出表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)中等職業(yè)教育存在明顯的不公平現(xiàn)象。具體而言，從中等職業(yè)學校擁有的辦學自主權(quán)來看，不同學校之間存在差異;從區(qū)域內(nèi)教師質(zhì)量來看，不同城市的師資力量存在較大差異;從區(qū)域內(nèi)教育經(jīng)費投入來看，據(jù)城市圈除省會以外的校長反映，非省會的中等職業(yè)學校，尤其是非示范性學校，在教育經(jīng)費的投入上與省會學校相差較大;從區(qū)域內(nèi)學生接受平等教育資源來看，圈內(nèi)不同城市的學生有一定差異。第三，區(qū)域中等職業(yè)教育資源難以實現(xiàn)真正共享。城市圈一體化發(fā)展很大程度上是要實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)中等職業(yè)教育資源共享。然而，實際上W城市圈內(nèi)中等職業(yè)教育資源難以實現(xiàn)真正共享。

（三）區(qū)域治理主體現(xiàn)狀及問題

第一，政府是W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的主體。政府包括中央政府、省級政府、W城市圈內(nèi)9個城市的市政府。第二，中等職業(yè)學校是中等職業(yè)教育區(qū)域治理的主體。這由中等職業(yè)學校在治理中的作用和扮演的角色所決定。調(diào)查顯示，作為W城市圈職教聯(lián)盟或職教集團成員，中等職業(yè)學校有參與這些機構(gòu)的一些活動，但普通教師和學生作為利益相關(guān)者，很少參與中等職業(yè)教育區(qū)域治理。第三，行業(yè)、企業(yè)是重要的治理主體。訪談得知，行業(yè)、企業(yè)作為重要的治理主體參與了W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理。盡管行業(yè)、企業(yè)在W城市圈的職業(yè)聯(lián)盟、職業(yè)教育集團中均占據(jù)一席之地，但其參與仍然不足。此外，學生家長、社區(qū)等作為利益相關(guān)者參與治理也不足，半數(shù)以上學校沒有設(shè)立家長委員會。

調(diào)查表明，W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理主體存在權(quán)責定位不清的問題。第一，地方政府干預過多。當前，W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理還不是真正意義上的區(qū)域治理，推動與實施區(qū)域合作的關(guān)鍵角色仍然只是政府。盡管W城市圈積極采取措施促進中等職業(yè)教育區(qū)域治理，但政府的控制和行政干預過多導致其他主體的參與機會缺失。地方政府是W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的真正和唯一主體，其他利益相關(guān)者與中職有或多或少的聯(lián)系，但相關(guān)政策制定、決策等關(guān)鍵管理行為基本都是地方政府單方面負責。第二，W城市圈中等職業(yè)學校缺乏辦學自主權(quán)，自主發(fā)展意識不強。具體而言，在中等職業(yè)學校內(nèi)部，教師和學生參與治理不足，教師具有一定的參與途徑和機會，也具備一定的參與權(quán)力和責任，但教師實際參與學校治理的情況較少。學生作為中等職業(yè)學校的利益相關(guān)者幾乎不參與學校內(nèi)部治理，參與嚴重缺失。第三，社會主體參與意識不強，參與權(quán)不足。訪談發(fā)現(xiàn)，在企業(yè)與中等職業(yè)學校的合作中，企業(yè)更多地是承擔經(jīng)濟責任，基本沒有參與中等職業(yè)教育管理的權(quán)力。同時，社區(qū)在W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理中也是無責無權(quán)，他們很少參與相關(guān)活動，與中職的聯(lián)系不緊密。且社區(qū)在利益相關(guān)者當中是參與W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理最少的主體。行業(yè)協(xié)會、企業(yè)有一定的參與，但參與深度和廣度不足。此外，家長基本上不參與W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的相關(guān)活動。由此可見，在現(xiàn)階段，政府是W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的真正主體，其他利益相關(guān)者與中職有或多或少的聯(lián)系，但相關(guān)政策制定、決策等關(guān)鍵的管理行為基本都是政府單方面負責。

（四）區(qū)域治理制度和機構(gòu)的現(xiàn)狀及問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從區(qū)域治理政策和制度來分析，關(guān)于W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的專門政策集中于省級層面所頒布的法規(guī)、條例和指導意見，中央和W城市圈及各個城市層面關(guān)于W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的專門配套政策和法規(guī)等較為欠缺，且相關(guān)制度和法規(guī)尚未形成體系。從區(qū)域治理組織機構(gòu)分析，W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理建立的組織機構(gòu)主要有職教聯(lián)盟、職教集團和職教園區(qū)，以及成立城市圈職業(yè)教育工作小組。

調(diào)查結(jié)果表明，W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的制度不完善。一方面，治理制度不完善，執(zhí)行不力。W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理方面的政策、制度整體上較為缺乏，且極為零散和不規(guī)范，很多治理行動不遵照制度執(zhí)行。而且，與W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理有關(guān)的制度基本上都是以“規(guī)劃”“條例”“意見”等形式出現(xiàn)，其具備的法律效力等級較低，可操作性不強，最終導致所制定的政策和制度流于形式。同時，在中等職業(yè)學校內(nèi)部也缺乏較為系統(tǒng)和完整的內(nèi)部治理制度，且學校遵照制度與行業(yè)企業(yè)進行合作的情況不理想。另一方面，治理的組織和機構(gòu)缺乏。具體而言，第一，W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的專門組織和機構(gòu)極為缺乏;第二，現(xiàn)有的組織和機構(gòu)形同虛設(shè)，所起作用越來越弱;第三，城市圈政府間設(shè)立的組織機構(gòu)職能不全，對中等職業(yè)教育區(qū)域治理所起的作用極為有限。

（五）區(qū)域治理機制與方式的現(xiàn)狀及問題

調(diào)查顯示，關(guān)于區(qū)域治理的機制，在W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理中存在激勵機制和監(jiān)督約束機制。訪談中了解到，不同級別教育行政部門之間、不同城市同級別教育行政部門之間以及教育行政部門與政府其他職能部門之間沒有建立有效的交流與協(xié)作機制。關(guān)于決策機制的情況，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學校的重大事務由校長獨自決策，見表2;且多數(shù)學校不參與W城市圈內(nèi)職教聯(lián)盟或職教集團的決策，見圖2。此外，關(guān)于區(qū)域治理的方式，中等職業(yè)學校所在地的區(qū)（市）政府對學校的行政干預過多。調(diào)查表明，W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理存在治理機制不完善、治理方式相對單一等問題。

表2 學校重大事項由校長獨自決策

頻率 百分比 有效百分比 累積百分比

有效 非常符合 107 35.1 35.1 35.1

比較符合 153 50.2 50.2 85.2

不清楚 19 6.2 6.2 91.5

不太符合 26 8.5 8.5 100.0

非常不符合 0 0 0 100.0

合計 305 100.0 100.0

圖2 教師參與學校決策的頻率

第一，缺乏有效對話協(xié)作機制。一是政府間有效的橫向、縱向溝通協(xié)作機制缺失。一方面，不同級別教育行政部門之間沒有建立有效的交流與協(xié)作機制;另一方面，城市圈內(nèi)政府不同職能部門之間的聯(lián)動對話機制尚不健全。二是城市圈不同城市間區(qū)域教育合作機制缺乏。三是城市圈內(nèi)行業(yè)與學校之間的溝通對接機制尚未建立，由于行業(yè)協(xié)會與中等職業(yè)學校尚未建立完善的溝通對接機制，導致行業(yè)協(xié)會無法對行業(yè)人才需求進行準確預測，無法制定科學合理的行業(yè)人才評價標準，亦無法對中等職業(yè)學校辦學質(zhì)量進行有效評估。四是城市圈內(nèi)企業(yè)與學校的長效合作育人機制尚未建立，導致學校與企業(yè)之間的合作停留在表層，不能深入融合。五是學校與家長之間也沒有建立有效的溝通與協(xié)商機制。

第二，區(qū)域治理的決策機制不完善。W城市圈中等職業(yè)教育決策主體單一，決策過程缺乏監(jiān)督，民主決策機制尚未形成。具體來說，大部分學校的決策權(quán)在政府，政府是學校主要的決策者。而且W城市圈內(nèi)職教聯(lián)盟或職教集團的真正決策權(quán)也在政府部門。在學校內(nèi)部，重大事務一般由校長一人拍板決斷。

第三，區(qū)域治理較少借助市場機制。盡管W城市圈內(nèi)中等職業(yè)學校采取一體化、開放式、共享式的發(fā)展戰(zhàn)略，但是，圈內(nèi)的中等職業(yè)教育仍然受計劃經(jīng)濟體制的影響較大，尤其體現(xiàn)在招生方面。另外，在教育經(jīng)費的撥付和使用，教師的招聘、使用、職稱評定、考核等方面受計劃體制的影響較大，使得中等職業(yè)學校的自主發(fā)展受限。總的來說，當前W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理仍然受到較為強烈的計劃經(jīng)濟體制的影響，市場機制所起的作用不大。

第四，多元治理主體在治理過程中缺乏協(xié)同性。盡管W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理提倡多元主體參與，但是，在治理過程中，各相關(guān)主體缺乏協(xié)同性。一是政府與政府之間缺乏協(xié)同性。最為明顯的是區(qū)域治理中地方保護主義盛行，各個城市政府均出于自身的利益考慮，導致他們之間在中等職業(yè)教育的入學、就業(yè)等方面呈現(xiàn)無序競爭，形成不同行政區(qū)間的壁壘。二是政府與社會之間缺乏協(xié)同性。三是學校與社會之間也缺乏一定的協(xié)同性。盡管學校與社會的聯(lián)系并不像政府與社會的聯(lián)系那么松散，但兩者的協(xié)同仍然不足。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“單一治理”在中等職業(yè)教育區(qū)域治理中占據(jù)絕對主導地位。中等職業(yè)教育區(qū)域治理以行政命令為主，政府是中等職業(yè)教育區(qū)域治理的唯一主體，治理中的權(quán)力自上而下運行，強調(diào)政府的權(quán)威和管控，同時，政府采用政策引導、經(jīng)費杠桿和教育評估等手段參與中等職業(yè)教育區(qū)域治理。也就是說，W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理體現(xiàn)出明顯的區(qū)域行政特征。

三、中等職業(yè)教育區(qū)域治理的改進策略

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維，強化區(qū)域治理意識

實行中等職業(yè)教育區(qū)域治理，必須要轉(zhuǎn)變封閉、狹隘和保守的思維，樹立全新的區(qū)域治理意識。首先，政府要樹立區(qū)域治理意識，這對于中等職業(yè)教育區(qū)域治理起著最為關(guān)鍵的作用。其次，中等職業(yè)學校要樹立區(qū)域治理意識，這對于中等職業(yè)教育區(qū)域治理起著主要決定作用。對于中等職業(yè)學校而言，要擺脫封閉發(fā)展、地方發(fā)展的傳統(tǒng)觀念，樹立開放、自主的發(fā)展意識。最后，社會要營造區(qū)域治理意識，這對于中等職業(yè)教育區(qū)域治理具有重要的推進作用。對于行業(yè)、企業(yè)等社會主體而言，一方面，應從傳統(tǒng)的城市本位觀念逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域中等職業(yè)教育一體化發(fā)展的協(xié)作觀念，從過去的惡性競爭認識，轉(zhuǎn)變?yōu)閷^(qū)域內(nèi)部中等職業(yè)教育發(fā)展“一榮俱榮，一損俱損”的主流認識，在區(qū)域的背景下謀求共同發(fā)展;另一方面，增強區(qū)域治理意識，從“被動”接受轉(zhuǎn)向“主動”參與，主動、積極參與區(qū)域中等職業(yè)教育治理的全過程。

（二）轉(zhuǎn)變政府教育職能，創(chuàng)新職業(yè)教育管理體制

具體來說，在管理權(quán)限方面，政府應從“無限政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，將屬于中等職業(yè)學校、非政府組織、企業(yè)等主體的權(quán)力下放至學校和社會主體，防止政府職能的越位;同時將屬于自己的職能和權(quán)力收回，避免政府職能的缺位。在管理手段方面，政府應由以行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?、?jīng)濟、法律等多種手段相結(jié)合的多元管理方式，由以指令性計劃為主轉(zhuǎn)向以指導性計劃為主，由以直接管理為主轉(zhuǎn)向以間接管理為主。在管理內(nèi)容方面，政府應從對具體細節(jié)的微觀管理為主轉(zhuǎn)向?qū)φw事務的宏觀管理為主，主要對區(qū)域中等職業(yè)教育進行宏觀調(diào)控、信息指導、財政支持、規(guī)劃預測、政策法規(guī)制定等。同時，改革職業(yè)教育管理體制，堅持政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)，確保改革真正推行。

（三）加強區(qū)域治理制度建設(shè)，營造良好制度環(huán)境

一方面，要建立健全中等職業(yè)教育區(qū)域治理法律制度體系。一是完善中等職業(yè)教育區(qū)域治理的相關(guān)法律，并確保其法律效應的形成。國家應盡早出臺《區(qū)域合作法》，不僅可以從法律層面規(guī)范區(qū)域內(nèi)政府之間的合作行為，調(diào)節(jié)政府之間的關(guān)系，減少行政壁壘所帶來的阻礙，確保區(qū)域內(nèi)各方利益的有效兼顧和平等實現(xiàn)，也可以促進中等職業(yè)教育區(qū)域治理法律體系的法律效力和法律等級的提升，還能夠加強法律的規(guī)范性和可操作性，從而對區(qū)域治理產(chǎn)生約束力和強制性。二是對于現(xiàn)有的相關(guān)制度和政策應及時予以更新和完善，使之與區(qū)域治理的進程相配套。尤其是要對現(xiàn)存的省級層面頒布的零散、不成體系、操作性不強的以“指導意見”“條例”“決定”等形式頒布的制度進行規(guī)范。三是從中等職業(yè)學校和企業(yè)層面分別建立專門的職業(yè)教育區(qū)域治理的相關(guān)制度和法規(guī)，明確政府、學校、社會主體等在中等職業(yè)教育治理中的權(quán)責、目標和手段等內(nèi)容，切實保障中等職業(yè)教育區(qū)域治理有法可依、有章可循。另一方面，組建多層次的中等職業(yè)教育區(qū)域治理組織和機構(gòu)，建立可以充分聚集區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外的多方治理力量，形成區(qū)域治理合力的多層次治理組織和機構(gòu)。

（四）破除行政壁壘，健全區(qū)域治理機制和方式

首先，建立有效的區(qū)域?qū)υ拝f(xié)作機制。一是加強區(qū)域內(nèi)地方政府之間的合作，消除無序競爭;二是加強政府與社會之間的協(xié)同，促進社會主體積極參與;三是加強學校與社會之間的合作，促進產(chǎn)教融合。其次，建立長效的區(qū)域合作育人機制。一方面，在中等職業(yè)學校內(nèi)部，鼓勵教師、學生、家長、企業(yè)代表等人士參與學校內(nèi)部事務的決策;在區(qū)域中等職業(yè)教育有關(guān)事務上，在政府主導的條件下，大力倡導行業(yè)企業(yè)、社會組織、公眾、社區(qū)等共同參與相關(guān)教育決策。另一方面，促進決策主體之間的相互監(jiān)督。尤其要鼓勵家長委員會、董事會等民主機構(gòu)的成員及學生加入監(jiān)督行列。最后，采用多樣化的區(qū)域治理方式。改進當前的中等職業(yè)教育區(qū)域治理，改變區(qū)域治理主要以“單一治理”方式進行治理的局面，采用多種治理方式，如網(wǎng)絡治理、多元治理和協(xié)商治理等。

（五）完善中職學校內(nèi)部治理機制，提高區(qū)域治理能力

第一，要完善校長負責制?！靶ｉL負責制的實施，突顯了校長的地位，校長成為學校權(quán)力的核心，掌握學校的人、財、物等。”[3]政府下放至中等職業(yè)學校的權(quán)力，容易集于校長一身，易產(chǎn)生權(quán)力腐敗，以致政府不敢放權(quán)[4]。完善校長負責制，要轉(zhuǎn)變校長的教育管理觀念，依法明確校長行使權(quán)力的范圍、內(nèi)容、途徑和限度，規(guī)范校長的行為。第二，應組建和完善校內(nèi)民主機構(gòu)，并確保其有序運轉(zhuǎn)。在中等職業(yè)學校內(nèi)部建立和完善董事會（理事會）、家長委員會、校務委員會和教職工代表大會等民主機構(gòu)，加強民主管理、民主監(jiān)督。更為重要的是要確保這些民主機構(gòu)有序運轉(zhuǎn)。第三，加強相關(guān)制度法規(guī)的建設(shè)，健全學校內(nèi)部治理制度。第四，根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化，不斷調(diào)整區(qū)域中等職業(yè)教育辦學定位、專業(yè)結(jié)構(gòu)、人才培養(yǎng)目標等。第五，提高中等職業(yè)學校的區(qū)域治理能力，特別是加強教師、學生參與中等職業(yè)學校治理的能力。

（六）建立協(xié)調(diào)服務性機構(gòu)，充分發(fā)揮行業(yè)企業(yè)的作用

中等職業(yè)教育區(qū)域治理面臨的一個重要問題是多元主體共同治理容易造成問責困境，出現(xiàn)“問而不責”的現(xiàn)象，權(quán)力的多中心容易引發(fā)權(quán)力沖突，造成治理失敗。考慮到上述問題，本文試圖建立一個有利于區(qū)域治理的協(xié)調(diào)性服務機構(gòu)，即以政府為主導、學校為主體、社會積極參與的區(qū)域中等職業(yè)教育共享協(xié)調(diào)機構(gòu)。區(qū)域中等職業(yè)教育共享協(xié)調(diào)機構(gòu)通過政府部門、區(qū)域內(nèi)中職學校、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)代表、家長代表、相關(guān)專家等的情感聯(lián)結(jié)形成共同的價值追求和目標。在區(qū)域中等職業(yè)教育共享協(xié)調(diào)機構(gòu)內(nèi)，政府是主導者，帶頭推動機構(gòu)的組建;中等職業(yè)學校是主要的參與成員，執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)各項任務，主動分享教育資源，當然也可以吸納有實力的高職院校和科研院所加入其中;行業(yè)協(xié)會、企業(yè)等社會主體是重要的參與者，積極參與機構(gòu)內(nèi)各項事務和活動的決策、監(jiān)督、評價等行為。另外，組建區(qū)域中等職業(yè)教育共享協(xié)調(diào)機構(gòu)并不容易，而維持機構(gòu)的運轉(zhuǎn)顯得更為不易。因為對于協(xié)調(diào)機構(gòu)的組建和維持，治理成本是一個不得不考慮的問題。因此，政府應在信息指導、咨詢服務、政策等方面給予一定支持，在財政上提供必要支撐，確保區(qū)域中等職業(yè)教育共享協(xié)調(diào)機構(gòu)的建立。

（七）整合多方資源，健全區(qū)域治理的外部條件

首先，合理有效地運用市場機制整合各種資源。一方面，在當前的市場經(jīng)濟體制下，中等職業(yè)教育區(qū)域治理處于市場的環(huán)境之中，與市場必然要發(fā)生很大的聯(lián)系。因此，要實現(xiàn)中等職業(yè)教育區(qū)域治理的目標，不僅要引入市場，更要有效運用市場機制的功能，整合各方資源，促進區(qū)域中等職業(yè)教育資源共享共用，從而形成多元主體共同治理區(qū)域中等職業(yè)教育的局面。另一方面，在市場機制下，區(qū)域中等職業(yè)學校能夠公平競爭，這有利于區(qū)域治理目標的實現(xiàn)。當然，市場機制是通過亞當斯密所說的“看不見”的手進行調(diào)節(jié)，但由于外部性和公共物品的存在等諸多因素，市場也會失靈，僅憑市場并不能確保資源配置的效率和社會福利的改進。因此，在引入市場機制的基礎(chǔ)上，需要合理有效地運用之。其次，充分利用各方資源，為區(qū)域治理提供必要和充足的財政和技術(shù)支持。中等職業(yè)教育區(qū)域治理是一項系統(tǒng)而龐大的工程。經(jīng)費、技術(shù)和資源等都是推進中等職業(yè)教育區(qū)域治理必不可少的外部條件。實際上，推進中等職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展實質(zhì)上是要以“開放、包容”的態(tài)度，整合區(qū)域內(nèi)的各項資源，充分利用區(qū)域整體優(yōu)勢，通過強強聯(lián)合，以強帶弱，以城帶鄉(xiāng)，形成資源共享、優(yōu)勢互補、合作共贏，進而實現(xiàn)職業(yè)教育資源的整合，發(fā)揮職教資源的集合效應。除了整合資源，形成資源集合效應外，要加大對財政的投入和技術(shù)指導的支持力度。一方面，呼吁政府加大對區(qū)域中等職業(yè)教育一體化的財政傾斜力度;另一方面，呼吁各界知名企業(yè)，尤其是參與校企合作的企業(yè)給予區(qū)域治理一定的經(jīng)費支持，同時，鼓勵社會愛心人士對區(qū)域中等職業(yè)教育的關(guān)注和支持。此外，充分利用現(xiàn)代信息化手段和社會輿論的作用，加強區(qū)域治理的宣傳和推廣，培育大數(shù)據(jù)區(qū)域治理思維;加強數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施投入，推動區(qū)域治理數(shù)據(jù)公開;建立區(qū)域數(shù)據(jù)、信息交流與分享平臺，促使“傳統(tǒng)區(qū)域”向“智慧區(qū)域”轉(zhuǎn)變?？偠灾?，利用現(xiàn)代信息化技術(shù)助推區(qū)域治理現(xiàn)代化。

參 考 文 獻

[1]國務院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見[Z].國辦發(fā)[2017]95號，2017-12-05.

[2]國務院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定[Z].國發(fā)[2014]19號，2014-05-02.

[3]李素敏，朱瑞剛.我國校長負責制實施研究[J].天津師范大學：社會科學版，2008（6）：70-72.

[4]尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務[M].項龍，譯.北京：華夏出版社，2002：641.

The Problems of Secondary Vocational Education Regional Governance and the Improvement Strategies

——Taking W City Circle as an Example

Liu Yan

Abstract? Promoting regional governance of secondary vocational education with the concept of regional governance can effectively solve the dilemma of secondary vocational education development. Results show that， the practice of regional governance of secondary vocational education in W City Circle has the following problems： the orientation of governance body of responsibility is unclear， the regional governance goal is unimplemented， the regional management system is unperfect， the regional governance mechanism is not perfect， the regional governance is relatively single， and the school internal governance structure is not perfect， etc. The improvement strategies of the regional governance of secondary vocational education mainly includes： changing the traditional thinking; transforming government functions of education; strengthening the construction of regional governance of institutionalization; improving the regional governance method and ability; and perfecting the external conditions of regional governance.

Key words? secondary vocational education; regional governance; city circle; governance ability; governance system

Author? Liu Yan， lecturer of College of Educational Science in Hunan First Normal University（Changsha 410205）