《突發(fā)事件應(yīng)對法》視角下我國應(yīng)急科普機(jī)制的構(gòu)建

宋敏 付浩然

[摘 要]現(xiàn)代社會突發(fā)事件頻繁發(fā)生，影響著人民的生命健康安全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。公眾科學(xué)素養(yǎng)的高低與否在一定程度上決定著突發(fā)事件應(yīng)急處理的成效。新冠肺炎疫情防控中暴露出了應(yīng)急科普機(jī)制缺位、法律法規(guī)保障不足、應(yīng)急科普不受重視、公眾科學(xué)素養(yǎng)欠缺等問題。該文圍繞我國應(yīng)急科普體系的構(gòu)建，在分析上述問題的基礎(chǔ)上，借鑒海外經(jīng)驗，提出完善《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)，建立多方工作協(xié)調(diào)機(jī)制，打造專業(yè)化隊伍等建議。

[關(guān)鍵詞]突發(fā)事件 突發(fā)事件應(yīng)對法 應(yīng)急科普機(jī)制

[中圖分類號]G315

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]10019596（2020）050045-05

2020年初，突如其來的新冠肺炎疫情讓中國一時進(jìn)入了“暫?！蹦Ｊ?，全國上下在黨中央的科學(xué)指揮下迅速行動，以最短的時間控制住疫情，經(jīng)濟(jì)社會“重啟”并逐漸步入正軌。盡管我們齊心協(xié)力成果顯著，但就應(yīng)對新冠肺炎疫情的全過程看，民眾的應(yīng)急意識、應(yīng)急認(rèn)識、應(yīng)急知識和政府的應(yīng)急行為、法律實施等均存在短板。現(xiàn)代社會是一個高風(fēng)險社會，各種突發(fā)事件，如自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件以及其他各類不穩(wěn)定因素時有發(fā)生，而公眾科學(xué)素養(yǎng)不足成為政府應(yīng)對和處置突發(fā)事件面臨的一項重大挑戰(zhàn)。應(yīng)對突發(fā)事件重在預(yù)防，是《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定精神，健全應(yīng)急科普機(jī)制能夠消除民眾因常識

匱乏和經(jīng)歷欠缺可能引發(fā)的恐慌，提高民眾的自救與互助能力，降低突發(fā)事件帶來的各種損失和政府應(yīng)急管理與處置的難度，因而其構(gòu)建具有現(xiàn)實的緊迫性。本文以《突發(fā)事件應(yīng)對法》中的規(guī)定為基礎(chǔ)，分析我國應(yīng)急科普機(jī)制的現(xiàn)狀、存在的問題，并借鑒海外經(jīng)驗，提出相應(yīng)的對策和建議。

一、突發(fā)事件與應(yīng)急科普的內(nèi)涵界定

（一）突發(fā)事件的內(nèi)涵

我國2007年頒布實施的《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條規(guī)定，突發(fā)事件是指突然發(fā)生造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，因而天災(zāi)人禍都包含于此。

突發(fā)事件具有如下特點：第一，不可預(yù)測性。突發(fā)，意味著人們對事件的發(fā)生不可預(yù)測，缺乏充分準(zhǔn)備，正常生活和社會秩序受到相當(dāng)大的影響，如地震的預(yù)測到目前為止仍然是世界性難題。第二，不確定性。既包括事件的發(fā)生和變化具有高度的不確定性，也包括控制和結(jié)束的不確定性，如傳染病。此次新冠肺炎病毒的傳播從開始的近距離接觸到后來的無癥狀感染，以及在世界各地的全面爆發(fā)，無法預(yù)測結(jié)束的時間。第三，破壞性。突發(fā)事件本身會對公眾的生命、財產(chǎn)安全，自然生態(tài)環(huán)境、社會秩序乃至公眾的心理健康造成極大的威脅與破壞。同時，會衍生出其他事件的發(fā)生，造成極大的人員和經(jīng)濟(jì)損失，且事后恢復(fù)與重建均需要較長的周期。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條將除社會安全事件外的突發(fā)事件根據(jù)社會危害程度、影響范圍等因素分為四個等級：特別重大、重大、較大和一般。國務(wù)院《特別重大、重大突發(fā)公共事件分級標(biāo)準(zhǔn)（試行）》分別對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會事件進(jìn)行了界定，以及特別重大和重大事件的等級劃分。

（二）應(yīng)急科普的內(nèi)涵

1.科普與應(yīng)急科普?？破帐强茖W(xué)普及的簡稱，是通過淺顯的、通俗易懂的方式和多種傳播途徑，使科學(xué)思想和方法走進(jìn)大眾，讓大眾接受自然科學(xué)和社會科學(xué)知識的活動。應(yīng)急科普是科普的一部分，是政府為了提高公眾應(yīng)對及處理突發(fā)事件的科學(xué)意識及能力所開展的各種知識、技術(shù)普及工作，不僅包括突發(fā)事件發(fā)生過程中開展的科普工作，如在共性交叉的領(lǐng)域的心理疏導(dǎo)，在某一重大事件中的逃生、求生等，還包括常態(tài)生活中為了提高公眾防范各種突發(fā)事件的安全意識而展開的知識宣傳工作[1]，如“全國防災(zāi)減災(zāi)日”“全國科普活動周”等活動。

2.應(yīng)急科普機(jī)制。應(yīng)急科普機(jī)制是針對有可能出現(xiàn)的各類突發(fā)事件，在常態(tài)生活中以及在突發(fā)事件發(fā)生后，由科普管理部門統(tǒng)籌指揮，各部門相互配合協(xié)作，動員社會各界力量參與，普及與突發(fā)事件有關(guān)的科學(xué)知識，提高公眾的應(yīng)急意識和求生能力，建立快速反應(yīng)、有序應(yīng)對的動態(tài)工作機(jī)制。其存在的目的是增強(qiáng)公眾的公共安全意識、社會責(zé)任意識和自救、互救能力，提高各級組織的應(yīng)急管理水平，最大限度預(yù)防和減少突發(fā)公共事件的人員傷亡和財產(chǎn)損失，維護(hù)社會穩(wěn)定。無論是公務(wù)員、企事業(yè)單位職工還是普通百姓，如果在日常工作生活中學(xué)習(xí)、掌握了一定的知識，進(jìn)行過防災(zāi)減災(zāi)的演練，具備一定的科學(xué)素養(yǎng)，具備一定的自救能力，一旦遇到突發(fā)事件，無論是心理準(zhǔn)備，還是具體行為就不會過于慌亂。在此基礎(chǔ)上，管理人員的應(yīng)急工作能力與百姓的認(rèn)知能力相結(jié)合，配合、理解、有序就會多于恐慌、混亂、無序，政府就能更主動地處置應(yīng)急事件，更有效地推進(jìn)工作?？梢?，構(gòu)建應(yīng)急科普機(jī)制具有現(xiàn)實的緊迫性。

根據(jù)美國一份研究減緩收益的國家報告，在減緩上花費1美元可以避免4美元的未來損失，主動事前預(yù)防的經(jīng)濟(jì)意義不言而喻?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》將預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備單列一章，用20條的篇幅明示了應(yīng)對突發(fā)事件的各項預(yù)防、準(zhǔn)備工作，這也是構(gòu)建應(yīng)急科普機(jī)制的法治基礎(chǔ)。

二、我國應(yīng)急科普工作概況

（一）應(yīng)急科普工作開展情況梳理

早在“十二五”規(guī)劃期間，“我國災(zāi)害應(yīng)急體系建設(shè)研究”就是39個規(guī)劃選題之一，而應(yīng)急科普宣教是其中的一項重要措施。同時，國務(wù)院應(yīng)急管理科普宣傳教育工作總體實施方案也明確指出應(yīng)急科普工作的必要性。2017年科技部、中宣部聯(lián)合制定的《“十三五”國家科普和創(chuàng)新文化建設(shè)規(guī)劃》對應(yīng)急科普能力建設(shè)問題，提出“各級政府針對環(huán)境污染、重大災(zāi)害、氣候變化、食品安全、傳染病、重大公共安全等群眾關(guān)注的社會熱點問題和突發(fā)事件及時解讀，釋疑解惑，做好輿論引導(dǎo)工作，組織傳媒與科學(xué)家共同解讀相關(guān)領(lǐng)域科學(xué)知識，引導(dǎo)公眾正確理解和科學(xué)認(rèn)識”。新媒體被廣泛運用到各地的應(yīng)急科普工作中，一些地方政府圍繞與群眾關(guān)系密切的熱點問題，運用多種方式開展科普。

（二）我國應(yīng)急科普工作存在的問題

1.科普機(jī)制缺位。2006年，國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室成立，2007年國家實施《突發(fā)事件應(yīng)對法》，2018年國家組建應(yīng)急管理部，基本建成以法律為依據(jù)，中央統(tǒng)籌指導(dǎo)，地方具體實施，以災(zāi)區(qū)群眾為主，社會各界廣泛參與的應(yīng)急管理體系，初步建立了國家應(yīng)急平臺體系和各類突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警體系，如成立國家預(yù)警信息發(fā)布中心、應(yīng)急廣播中心和網(wǎng)絡(luò)輿情平臺等[2]，各省、市也建立了相應(yīng)的體系。然而，應(yīng)急科普工作雖從屬于國家應(yīng)急管理體系，但在國家層面并沒有明確應(yīng)急管理體系中的應(yīng)急科普要求，現(xiàn)有應(yīng)急管理體系分散于安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生健康等多個系統(tǒng)，各職能部門的工作仍然以應(yīng)急為主的情況下，應(yīng)急科普工作處于邊緣化位置。

2.應(yīng)急知識科普宣教法律法規(guī)保障不足。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》僅在第二十九條和第三十條籠統(tǒng)規(guī)定了新聞媒體須無償公益宣傳和學(xué)校需進(jìn)行應(yīng)急知識教育，并無其他具體法規(guī)、規(guī)章等跟進(jìn)和落實?？破债a(chǎn)品資源繁雜，內(nèi)容聚合度低，平臺分散，應(yīng)急教育宣傳流于形式，且工作更多是在發(fā)生突發(fā)事件之后展開，從國家到地方根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》制定的各類應(yīng)急預(yù)案中，應(yīng)急科普的內(nèi)容基本處于空白，在事先的預(yù)防教育效果不佳情況下，事后的補(bǔ)救工作收效甚微。

3.政府重視程度不夠。應(yīng)急科普工作缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，各相關(guān)單位各自為政，缺位、越位、錯位現(xiàn)象兼而有之?？谔柺?、表演式科普多，不能形成合力。社會廣泛參與應(yīng)對工作的機(jī)制不夠健全，主流媒體在應(yīng)急工作期間發(fā)布的科普信息數(shù)量較少。

（三）公民科學(xué)素養(yǎng)建設(shè)欠缺

以新冠肺炎疫情中出現(xiàn)的各種預(yù)防新冠肺炎的方法、藥物謠言為例，一些明顯的常識性錯誤在非常時期竟然成功地誤導(dǎo)了相當(dāng)一部分人。這不但給政府處置突發(fā)公共事件添亂，還直接影響到應(yīng)急工作的成效。民眾的科學(xué)素養(yǎng)、科學(xué)精神、心理素質(zhì)、規(guī)則意識和危機(jī)意識等存在極大的缺失，同時公眾自救和互救能力不強(qiáng)，這些均突顯了我國危機(jī)管理領(lǐng)域存在的問題。

三、應(yīng)急科普機(jī)制建設(shè)的海外經(jīng)驗國外對科普工作的理論研究范圍較為寬泛，大致經(jīng)歷了從“公眾接受科學(xué)”到“公眾理解科學(xué)”，再到“公眾參與科學(xué)”的過程。通過立法將應(yīng)急科普工作法治化，并成為應(yīng)急科普實際工作的指引。在實踐層面，注重應(yīng)急教育、宣傳實效和應(yīng)急演練，注重信息共享。

美國國土安全部2005年制定的《國家應(yīng)急反應(yīng)計劃》成為美國處理天災(zāi)人禍、恐怖威脅及襲擊事件的依據(jù)。同時，美國政府重視公民組織和團(tuán)體在危機(jī)預(yù)防、應(yīng)對、善后中的作用[3]。美國建立了系統(tǒng)化、縱橫一體的應(yīng)急科普機(jī)制，主要包括提高公眾意識、應(yīng)急技能培養(yǎng)、重大突發(fā)事件的協(xié)調(diào)機(jī)制。作為美國專門管理應(yīng)急工作的部門，聯(lián)邦應(yīng)急管理署統(tǒng)籌指揮、建立信息共享數(shù)據(jù)庫。美國學(xué)者勒德曼提出“動手做探究式學(xué)習(xí)”的科教模式，定期對中小學(xué)教師進(jìn)行防災(zāi)技能和減災(zāi)知識的集中培訓(xùn)，教師再將這些技能和知識應(yīng)用于日常教學(xué)，使學(xué)生從幼兒園至高中，都能接受各類安全教育課程，在“9·11”事件之后還加入了反恐的教育培訓(xùn)。全國范圍內(nèi)推廣社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)小組的培訓(xùn)，涉及醫(yī)療急救、救災(zāi)模擬演習(xí)和實踐等。注重應(yīng)急科普的媒體傳播，媒體信奉“壞消息才是好新聞”的理念，增強(qiáng)公眾的警覺。國家大筆經(jīng)費投入科普基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，20世紀(jì)60年代以來，每年約建設(shè)5棟科技館。

日本政府重視對公眾進(jìn)行日常訓(xùn)練和防災(zāi)活動，防災(zāi)意識在日本深入人心。危機(jī)應(yīng)對機(jī)制包括法律政策、建筑設(shè)施、常態(tài)化的賑災(zāi)基金、組織體系以及常態(tài)化的危機(jī)教育，危機(jī)教育機(jī)制覆蓋家庭、學(xué)校、社會三方，尤其注重學(xué)校應(yīng)急課程的推廣[4]。

學(xué)生接受防災(zāi)訓(xùn)練貫穿從小學(xué)到高中的全階段。專業(yè)的民間減災(zāi)社團(tuán)（NGO）與政府信息共享，應(yīng)急志愿者服務(wù)體系完備，工作專業(yè)有序。各街道、社區(qū)資源組成“居民防災(zāi)議會”，通過政府資助和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)支持進(jìn)行防災(zāi)演練。企業(yè)有義務(wù)為員工準(zhǔn)備救災(zāi)相關(guān)物資，六本木HILLS是一家企業(yè)，其每年一次的大型減災(zāi)訓(xùn)練已經(jīng)成為企業(yè)和周邊市民開展救災(zāi)訓(xùn)練的典范。通過《特定非營利活動促進(jìn)法》，認(rèn)可應(yīng)急志愿者的社會身份，并對應(yīng)急志愿者的組織、管理、善用等做出相應(yīng)規(guī)定和保護(hù)。

四、完善我國應(yīng)急科普機(jī)制的對策建議

（一）完善應(yīng)急科普相關(guān)法律法規(guī)適時修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》《科學(xué)技術(shù)普及法》，探索制定《應(yīng)急科普條例》，明確構(gòu)建應(yīng)急科普機(jī)制的責(zé)任主體和工作機(jī)制，明確應(yīng)急科普的內(nèi)容，以法律的形式將應(yīng)急科普機(jī)制明確納入國家應(yīng)急管理體系，進(jìn)行應(yīng)急科普工作的頂層設(shè)計，地方據(jù)此制定或修改相應(yīng)的實施細(xì)則。建立自上而下的應(yīng)急科普工作機(jī)制，各級政府將應(yīng)急科普預(yù)案納入本級突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，將科協(xié)組織納入突發(fā)事件防控機(jī)制，使應(yīng)急科普工作運行在法治軌道上。

（二）建立政府與社會各方廣泛參與的科普應(yīng)急工作協(xié)調(diào)機(jī)制

1.各級應(yīng)急管理部門設(shè)立應(yīng)急科普處，與教育、社科聯(lián)、科技、衛(wèi)生健康、宣傳、公安等部門建立應(yīng)急科普協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，實現(xiàn)信息共享，并將應(yīng)急科普工作納入年終考核。按照國務(wù)院應(yīng)急管理科普宣教工作總體實施方案，科技部牽頭進(jìn)行應(yīng)急知識的科教普及，出版科普讀物及音像制品，舉辦展覽。教育部牽頭組織醫(yī)療、地震、消防、法律、科技等領(lǐng)域的專家編寫教材，將應(yīng)急科普知識納入中小學(xué)課程體系，并對教師定期考核;學(xué)習(xí)教材之余，各中小學(xué)、幼兒園定期進(jìn)行應(yīng)急演練，加強(qiáng)對學(xué)校執(zhí)行情況進(jìn)行評估;各高校自行組織應(yīng)急科普教育與應(yīng)急演練。

2.各地方政府大力吸引并使用社會資本參與，大力發(fā)展場景功能式應(yīng)急體驗展廳。全國各地均建有各類科普基地、場所、學(xué)?；顒邮?、社區(qū)活動室等，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行改造即可，無需額外大規(guī)模增加場地、人員以及工作量，可以有效節(jié)約財政資金。改造后的場所通過政府購買服務(wù)的方式，面向社會大眾免費開放。

3.通過大數(shù)據(jù)分析，在輿情管理系統(tǒng)中嵌入科普熱點篩選和分析。各地可根據(jù)本轄區(qū)的實際情況，通過大數(shù)據(jù)分析，在輿情管理系統(tǒng)中嵌入科普熱點篩選和分析。在日常生活中，及時發(fā)出科普需求預(yù)警;在突發(fā)事件發(fā)生時，配合應(yīng)對和防控工作。

（三）以提高公民科學(xué)素養(yǎng)為目標(biāo)，打造專業(yè)應(yīng)急科普信息平臺和應(yīng)急科普隊伍1.在主流媒體設(shè)置科普欄目。利用好每年的科普周，統(tǒng)籌安排集中宣傳與日常宣傳，解讀應(yīng)急科普知識。構(gòu)建新媒體應(yīng)急科普宣傳模式，發(fā)揮融媒體立體化傳播優(yōu)勢;推進(jìn)“科普中國”網(wǎng)站建設(shè)，建立科普知識在線資源庫;通過網(wǎng)絡(luò)直播、微信、微博等方式常態(tài)化推廣科普知識，持續(xù)開展應(yīng)急科普宣傳。

2.組織編寫權(quán)威、專業(yè)的科普教材。高校開設(shè)應(yīng)急科普知識公共課程，鼓勵教師將編寫的科普材料作為校本教材，亦可與思政課教學(xué)相結(jié)合，提升大學(xué)生的科學(xué)素養(yǎng)。

3.廣泛動員打造一批由專業(yè)人員和志愿者組成的專兼職應(yīng)急科普隊伍，與公眾互動交流。建立應(yīng)急科普人才信息庫，發(fā)揮各類專家、學(xué)者和專業(yè)技術(shù)人員在信息篩選分析、形勢研判和決策咨詢方面的作用，為政府決策提供參考。設(shè)立專家團(tuán)隊，通過各種途徑為基層科普培養(yǎng)懂知識、懂方法的人才，推動多領(lǐng)域、多學(xué)科、多部門、多層次人才的跨界合作，并對優(yōu)秀科普人才進(jìn)行獎勵。

參考文獻(xiàn)

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