淺議我國(guó)老齡化問題治理主體及職責(zé)

韓振秋

(北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院(民政部培訓(xùn)中心), 北京 101601)

眾所周知，人口老齡化是人類面對(duì)的一個(gè)重要問題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[1]3。老齡化問題已成凸顯的一種社會(huì)現(xiàn)象和21世紀(jì)全球必須應(yīng)對(duì)的重大社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題。近年來我國(guó)老齡化日趨嚴(yán)重，而且高齡化、空巢化等現(xiàn)象越來越明顯，老年人養(yǎng)老服務(wù)需求與供給還不協(xié)調(diào)，老年人的品質(zhì)化、個(gè)性化的需求日益多元且呈現(xiàn)分層趨勢(shì)。面對(duì)新時(shí)代，面對(duì)超過2.5億老年人，老年人將衍生出哪些問題？誰來治理？如何治理？這些都是我們必須思考和應(yīng)答的重大現(xiàn)實(shí)問題。

一、我國(guó)老齡化基本情況和存在的主要問題

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的最新統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，中國(guó)人口在60歲時(shí)達(dá)到2.54億，占總?cè)丝诘?8.1%[2]。中國(guó)老齡化有些鮮明的特點(diǎn)：老人數(shù)量龐大，增長(zhǎng)速度快；未富先老，未備先老；地區(qū)差異大，城鄉(xiāng)老齡化倒置；高齡化、空巢化、少子化、失能化疊加；老年負(fù)擔(dān)比加重，等等。近年來，我國(guó)老齡化日趨嚴(yán)重，老齡化應(yīng)對(duì)任務(wù)十分艱巨。2010-2019年65歲以上變化情況(見圖1)。

對(duì)比多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)不屬于“先富后老”或“邊富邊老”，而是在“未富先老”下跨進(jìn)老齡化社會(huì)。在這樣的背景下，中國(guó)老齡化社會(huì)運(yùn)行有自己的新國(guó)情、新問題、新沖擊、新群體現(xiàn)象等。主要的問題表現(xiàn)在人道主義和發(fā)展兩個(gè)層面。人道主義層面，有關(guān)老年人醫(yī)保社保、養(yǎng)老服務(wù)、權(quán)益維護(hù)、精神慰藉等問題；發(fā)展層面，涉及老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、文化等方面帶來的沖擊[3]。這些層面的問題怎樣進(jìn)行科學(xué)治理？這里需要先明確老齡化社會(huì)問題治理的基本內(nèi)涵，必要性、可行性在哪？治理主體有哪些？其各自職責(zé)有哪些？

圖1 2010-2019年65歲以上變化情況

二、社會(huì)治理基本內(nèi)涵

治理強(qiáng)調(diào)多權(quán)力中心、多責(zé)任主體、平等、協(xié)商[4]。一個(gè)健康的社會(huì)治理體系應(yīng)該包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織三大支柱。美國(guó)學(xué)者姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為，“治理”包括依賴于國(guó)家強(qiáng)制的政府機(jī)制，以及非正式的非政府機(jī)制[5]5。 P.萊斯里特認(rèn)為：“(人類)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代，在這個(gè)新的時(shí)代，(存在)社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度不能適應(yīng)新的現(xiàn)實(shí)生活和人口結(jié)構(gòu)老化的新現(xiàn)實(shí)。治理的本質(zhì)是，它注重管理機(jī)制——賦權(quán)、合同和協(xié)議——而不僅僅是政府權(quán)威和身份?！盵6]14-15治理的主導(dǎo)范式是將把政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體看作是相互依存下的一種管理模式，各主體是平等的、合作的伙伴關(guān)系，各主體通過對(duì)話、協(xié)商、資源互補(bǔ)等方式，使現(xiàn)實(shí)的或潛在的沖突、利益糾葛得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)，最終達(dá)成多元主體相對(duì)一致的方向和目標(biāo)。俞可平認(rèn)為，治理理論圍繞著治理的對(duì)象、目標(biāo)(價(jià)值)、主體(參與者)和進(jìn)程幾個(gè)方面。治理尋求的是一種“善治”所要求的“合法性”“公正性”“穩(wěn)定性”和“廉明性”等規(guī)定[7]。學(xué)術(shù)界對(duì)于社會(huì)治理的探索表現(xiàn)出極大的熱情。

一般來說，社會(huì)治理指的是個(gè)人和機(jī)構(gòu)、公共和私營(yíng)部門協(xié)同辦理其日常事務(wù)，它是一個(gè)持續(xù)的、伴隨多元矛盾、調(diào)解和合作的進(jìn)程[8]。無論家庭、社區(qū)、社會(huì)組織、市場(chǎng)和國(guó)家，老年人所面臨的各種問題及其治理結(jié)構(gòu)都與其他年齡群體不同。例如青年問題，看其能否成為一個(gè)社會(huì)有用的人才，其核心在于教育，實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)主要是各群體的責(zé)任機(jī)制，不同于老年人問題的治理。隨著老齡化深入發(fā)展、老齡問題的突出，老齡化社會(huì)運(yùn)行中的新情況、新任務(wù)，迫切需要協(xié)調(diào)代際之間的矛盾，緩解老齡化帶來的家庭和社會(huì)壓力，滿足老年人多維度、多層面訴求，構(gòu)建平等和諧的社會(huì)代際關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、老齡化問題治理的必要性和可行性

Futurist Alwin Toffler曾經(jīng)指出：“一個(gè)新的財(cái)富創(chuàng)造體系的出現(xiàn)，終于改變了家庭生活的結(jié)構(gòu)，商業(yè)、政治、民族國(guó)家和世界本身的力量。”[9]18長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府作為公共管理者發(fā)揮著全面作用。習(xí)近平指出，必須適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化總進(jìn)程，不斷提高有效治理國(guó)家的能力[10]。習(xí)近平提出了中國(guó)特色的“三大治理”及“三化”治理方式。人民的福祉、社會(huì)的和諧穩(wěn)定、國(guó)家的長(zhǎng)治久安，是國(guó)家治理體系的根本目標(biāo)。我國(guó)的舊有管理模式，突出了管理責(zé)任主體是政府，手段平面化，目的工具化，這些方面都與現(xiàn)代化建設(shè)所需要的現(xiàn)代治理能力和體系建設(shè)不協(xié)調(diào)，急切需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)多中心治理模式，達(dá)成共治、共享，保護(hù)和實(shí)現(xiàn)老年人的基本權(quán)利、老年人全面發(fā)展的最終旨趣[11]。

現(xiàn)代國(guó)家治理，要求有一套適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)要求的體系、制度和規(guī)則，每一個(gè)公民都能得到相對(duì)滿意的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)[12]，在老齡化問題日趨加重的今天，老年人更需要得到這樣的機(jī)會(huì)，增強(qiáng)治理尤為迫切。老齡化問題應(yīng)對(duì)單靠政府無法實(shí)現(xiàn)，一方面我國(guó)老年人口巨大，人均國(guó)民GDP在全世界比較靠后(2017年中國(guó)排70位)，與發(fā)達(dá)國(guó)家差距較大，政府從財(cái)力全面保障老年人著實(shí)困難；另一方面，老齡化社會(huì)的問題是多重多維的，從宏觀看，老齡化問題涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)各方面；從微觀方面看，涉及社區(qū)(村居)、老年人、家庭、甚至每個(gè)人的生活，是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，應(yīng)對(duì)老齡化自然也需要多元主體參與其中。單靠政府的行政命令或引導(dǎo)不足以使其有效治理。老齡化的治理要求政府、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)、家庭、老年人自身在不同的層面發(fā)力，需要協(xié)調(diào)各方面利益，統(tǒng)籌兼顧，需要各層面共同參與制定都認(rèn)可的契約或規(guī)定。只不過，各層面在這樣的治理下，各自的側(cè)重點(diǎn)和職責(zé)有所不同而已。治理的關(guān)鍵是各層面在形成廣泛共識(shí)的基礎(chǔ)上協(xié)力合作。

在黨的第十八屆第四次全體會(huì)議上，政府提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”的思想。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，構(gòu)建共同治理和共享的社會(huì)治理格局。老齡化社會(huì)治理的可行性表現(xiàn)在：

一是國(guó)家層面已提出治理體系、治理能力現(xiàn)代化，這為老齡化社會(huì)治理創(chuàng)設(shè)了良好的政治環(huán)境。習(xí)近平提出“創(chuàng)新社會(huì)治理”，鼓勵(lì)探索社會(huì)各主體共同管理社會(huì)事務(wù)的新型社會(huì)治理模式。社會(huì)各方資源一同進(jìn)行老齡化問題治理[8]，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理主體多元化。這為全國(guó)上下，各行各業(yè)，包括老齡產(chǎn)業(yè)、老齡化問題都提供了方向和目標(biāo)指導(dǎo)。

二是我國(guó)現(xiàn)代化、小康社會(huì)建設(shè)正處于關(guān)鍵期，這一時(shí)期正是各方面問題多發(fā)期，很多問題靠單純的行政管理、靠單一主體——政府來承擔(dān)和實(shí)施難以完成，急切需要多主體參與治理之中。

三是我國(guó)老齡化社會(huì)已進(jìn)入近20年，各層面已充分認(rèn)識(shí)到老齡化問題應(yīng)對(duì)的迫切性和重要性，很容易在應(yīng)對(duì)上協(xié)調(diào)一致，共同參與承擔(dān)老齡化社會(huì)問題應(yīng)對(duì)責(zé)任。

四是老齡化社會(huì)問題的應(yīng)對(duì)已經(jīng)有一些企業(yè)、社區(qū)、社會(huì)組織等主體前些年參與了這樣的工作，無論是通過政府購(gòu)買服務(wù)為社區(qū)老人服務(wù)，還是企業(yè)投資建設(shè)養(yǎng)老院，或是政府建設(shè)、提供場(chǎng)地交由民間組織運(yùn)營(yíng)管理，這些做法體現(xiàn)了社會(huì)治理的思想，并取得了良好的效果，并為進(jìn)一步廣泛開展老齡化社會(huì)治理提供了借鑒和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

五是國(guó)外新公共管理理論、福利多元主義與社會(huì)治理等理論也為我國(guó)老齡化社會(huì)治理提供了有效的借鑒和指導(dǎo)。在社會(huì)治理方面，日本強(qiáng)調(diào)“新公共”和“共同行動(dòng)”的理念，培育多主體合作精神。強(qiáng)調(diào)由政府、企業(yè)、社會(huì)等多個(gè)治理中心聯(lián)合或平等協(xié)商合作，以提供更多的公共服務(wù)和物品，以契約或協(xié)議方式約束權(quán)力的擴(kuò)張，在不斷競(jìng)爭(zhēng)與合作過程中，解決四方面沖突[8]：共同目標(biāo)、全面視角、多角度溝通和合作[13]。再如，遵循伊瓦思的“福利多元主義四分法”，在養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)代化治理中，為了最大限度降低家庭養(yǎng)老功能弱化的趨向，在家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變的過程中，以社會(huì)為紐帶的代際契約成為社會(huì)化養(yǎng)老的必然要求。我國(guó)老年人服務(wù)現(xiàn)代化治理體系治理出現(xiàn)了市場(chǎng)、政府、家庭三維主體結(jié)構(gòu)，這與伊瓦思的四分法類似見表1。在治理路徑方面：建立了政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)協(xié)同互動(dòng)的治理體制，堅(jiān)持現(xiàn)代法治與傳統(tǒng)文化互融互動(dòng)的治理機(jī)制，培育政府引導(dǎo)與社會(huì)參與多元共治的治理主體，構(gòu)建互聯(lián)、互動(dòng)創(chuàng)新的治理方式[14](見表1)。

表1 養(yǎng)老服務(wù)治理體系[15]

四、老齡化問題治理五大主體及其職責(zé)

當(dāng)前，精神養(yǎng)老缺乏，實(shí)體養(yǎng)老不足，帶來了社會(huì)治理一些難題。家庭結(jié)構(gòu)的小型化和少子的高齡化，代際關(guān)系由緊密到松散，已成為一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象。加之社區(qū)組織的缺失，社會(huì)機(jī)制不夠健全，難保證老年人社會(huì)活動(dòng)的有序開展，對(duì)老齡化社會(huì)基層治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[16]。老齡化社會(huì)治理中的政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、家庭、老年人五大支柱都應(yīng)有不同的責(zé)任。具體來說，五大主體社會(huì)治理的職責(zé)如下：

政府：政府是五大治理主體的重中之重。政府的職能之一是履行一切社會(huì)性質(zhì)的各種公共事務(wù)[17]431。政府在老齡化社會(huì)治理方面的職責(zé)主要有：老齡相關(guān)的政策制定和引導(dǎo)，購(gòu)買為老服務(wù)項(xiàng)目，老年人養(yǎng)老資源配置，老年人相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尊老助老敬老社會(huì)氛圍的營(yíng)造等。政府扮演多元主體互動(dòng)的中介者、多元主體共同治理的規(guī)則制定者、糾紛裁判者等角色。管理方式從直接管理變?yōu)殚g接管理，管理手段從單一的行政手段到經(jīng)濟(jì)、法律、公共政策、行政等多種手段并用[18]46。直接提供服務(wù)、購(gòu)買服務(wù)、政府資助、憑單制度等。政府層面重點(diǎn)做好完善社會(huì)政策體系(建立老年社會(huì)政策需求調(diào)查機(jī)制以及信息公開、溝通機(jī)制，績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制)[19]311，準(zhǔn)確、規(guī)范、引導(dǎo)、扶持和監(jiān)督市場(chǎng)行為和民間社會(huì)力量。要打破狹隘陳舊觀念,通過互動(dòng)、協(xié)商、合作，解決老齡化社會(huì)運(yùn)行中存在的“沒人管”或“管不好”的社會(huì)問題[20]，實(shí)現(xiàn)老齡化社會(huì)治理的人本主義、公正價(jià)值取向。

企業(yè)(市場(chǎng))：市場(chǎng)在老年人各方面需求和供給方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。企業(yè)的職責(zé)主要有：履行公民企業(yè)的作用，為特殊老年人捐贈(zèng)財(cái)物，關(guān)注并投資開發(fā)老齡相關(guān)產(chǎn)業(yè)(如老年產(chǎn)品研發(fā)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、參與政府購(gòu)買服務(wù)、參與公建民營(yíng)管理和運(yùn)營(yíng)等)。傳統(tǒng)上，人們認(rèn)為企業(yè)屬于營(yíng)利部門，處于公共管理之外[18]46。其實(shí)，企業(yè)是老齡化社會(huì)治理的資金提供者，也是老齡化社會(huì)應(yīng)對(duì)的具體承擔(dān)者。如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資和建設(shè)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的參與。企業(yè)是老齡市場(chǎng)的主體，要對(duì)每個(gè)利益相關(guān)者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[21]，承擔(dān)補(bǔ)充養(yǎng)老的責(zé)任，履行對(duì)老年群體的社會(huì)責(zé)任。

社會(huì)組織：老齡化社會(huì)治理不可或缺的組成部分——社會(huì)組織，其責(zé)任是填補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈所形成的公共產(chǎn)品和服務(wù)。重點(diǎn)是推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，推進(jìn)政社分開，促進(jìn)社會(huì)組織依法自治和獨(dú)立負(fù)責(zé)[22]179。社會(huì)組織的職責(zé)主要有：履行志愿服務(wù)公益精神，組織為老年人、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)募捐，監(jiān)督并與政府協(xié)商社會(huì)治理，化解社會(huì)和家庭矛盾等。社會(huì)組織具有專業(yè)化、多元化、靈活性、高效性優(yōu)勢(shì)，它承擔(dān)某些公共事業(yè)管理的具體工作，提供工作崗位，提供專業(yè)化指導(dǎo)和示范、直接聯(lián)系公眾整合各種資源的巨大作用。社會(huì)組織應(yīng)樹立公益意識(shí)，增強(qiáng)公信力。要建立自我管理機(jī)制，并履行對(duì)各方養(yǎng)老責(zé)任的協(xié)調(diào)與監(jiān)督，在養(yǎng)老資格認(rèn)證、績(jī)效評(píng)估、老年服務(wù)與產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定等方面發(fā)揮積極作用[23]，充分發(fā)揮社會(huì)組織的自主性和靈活性。

社區(qū)：社區(qū)治理層面，主要由政府、社區(qū)組織、非政府組織、企業(yè)、社區(qū)居民等主體合作，共同處理社區(qū)公共事務(wù)，發(fā)展社區(qū)公共利益的活動(dòng)[18]46。社區(qū)是一種最基層的老齡化治理組織機(jī)構(gòu)。它是國(guó)家治理權(quán)力和治理機(jī)構(gòu)在基層的延伸，又是基層公眾的自治機(jī)構(gòu)[18]46。社區(qū)居民是相互依賴、相互合作、共同發(fā)展的人群關(guān)系，這構(gòu)成了社區(qū)治理的良好的資源優(yōu)勢(shì)，他們有著共同解決社區(qū)內(nèi)部公共事務(wù)相對(duì)一致的價(jià)值訴求。同時(shí)，政府治理過程中又有可以協(xié)助政府管理社區(qū)公共事務(wù)得天獨(dú)厚的條件。

家庭及老年人：家庭是參與老齡化社會(huì)治理的直接參與者。家庭的職責(zé)主要有：孝愛老人，贍養(yǎng)老人，協(xié)調(diào)代際矛盾，為老人提供物質(zhì)保障和精神慰藉等。老年人是老齡化社會(huì)治理中的對(duì)象，也是參與者，老年人自身在社會(huì)治理中的作用也是十分重要的。老年人本身在社會(huì)治理過程中擔(dān)任著非常重要的治理主體角色，能否充分調(diào)動(dòng)貧困老年人的主觀能動(dòng)性對(duì)治理的效果起著非常重要的作用[8]。老年人的主要職責(zé)有：自尊、自愛、自強(qiáng)，模范示范作用，理解子女和國(guó)家的現(xiàn)實(shí)困難，維護(hù)社會(huì)、社區(qū)、家庭穩(wěn)定，積極參與社會(huì)互動(dòng)、交流，老年人之間的協(xié)作與包容等。

當(dāng)前，老年人在生活、經(jīng)濟(jì)、精神等方面的問題，以及個(gè)性化、品質(zhì)化需求與供給的矛盾，制約著他們的生活水平及身心健康。把老年人的問題、老齡化帶來的負(fù)面影響完全推回家庭也不可能，需要政府從社會(huì)發(fā)展高度加以統(tǒng)籌考慮，需要企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)共同參與，從老年人的利益出發(fā)，采用宏觀調(diào)控和市場(chǎng)引導(dǎo)等方法來應(yīng)對(duì)老齡化問題[24]，確保老年群體利益最大化。五大治理主體及職責(zé)見圖2。

圖2 老齡化社會(huì)治理五大主體及職責(zé)

總之，老齡化帶來的問題是多方面的，問題也是有積極和消極兩個(gè)維度的，問題涉及到人道主義和發(fā)展兩個(gè)層面，只有全社會(huì)明確老齡化社會(huì)問題治理的必要性和可行性，在多元治理主體積極參與、協(xié)同下，老齡化問題的有效、科學(xué)治理并非難事。

五、結(jié)語(yǔ)

老齡化社會(huì)的到來是文明進(jìn)步的象征，老齡化社會(huì)的各種問題的出現(xiàn)是不可避免的，有很多問題都是積極的，也有一些問題是消極的。但是，即便是消極的問題，只要充分認(rèn)識(shí)問題的本質(zhì)，充分發(fā)揮多元主體的協(xié)作、協(xié)調(diào)作用，通過對(duì)話、協(xié)商、合作等方式，明確治理主體職責(zé)、治理機(jī)制、治理目標(biāo)和治理過程基礎(chǔ)上，問題完全可以得到有效調(diào)和，達(dá)成多元主體相對(duì)一致的方向和目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)老齡化社會(huì)問題的有效治理。