日本校園安全保障機制及鏡鑒

李龍賢，劉 暢

一、問題的提出:日本校園安全保障的立法背景

《日本國憲法》第二十六條規(guī)定：“全體國民，按照法律規(guī)定，都有依其能力所及接受同等教育的權(quán)利?！睘楸Ｕ蠈W(xué)生受同等義務(wù)教育的憲法權(quán)利，日本政府先后頒布了確定國家教育體系與教育內(nèi)容的《學(xué)校教育法》以及《學(xué)校保健安全法》。例如根據(jù)《學(xué)校保健安全法》第一條“……為保障幼兒、兒童、學(xué)生以及教職工健康，……確保在學(xué)教育活動的安全環(huán)境”，明確了學(xué)校的安全教育與安全管理義務(wù)。憲法第二十六條(受教育權(quán))與憲法第二十五條(生命健康權(quán))、《學(xué)校教育法》與《學(xué)校保健安全法》和其他法律法規(guī)構(gòu)成了日本最初的校園安全保障制度。伴隨20世紀50年代以來的經(jīng)濟騰飛與社會和諧，日本社會被稱為全世界最安全的社會，東京、大阪等主要城市的安全指標常年占據(jù)相關(guān)榜單榜首，在穩(wěn)定的社會大背景與早期校園安全制度的保護下，保護在校生身心健康的學(xué)校一直被稱為學(xué)生可以在其中安全放心生活的“圣域”。[1]然而，長期以來日本的校園保護只停留在學(xué)校體育活動安全與身體健康安全等局限學(xué)校內(nèi)部領(lǐng)域，缺乏對外來風(fēng)險的保護機制，為之后的災(zāi)難埋下了隱患。[2]

2001年6月8日，日本大阪府池田市的大阪教育大學(xué)附屬池田小學(xué)，遭到手持菜刀的患有反社會型人格障礙者宅間守襲擊，8名學(xué)生被殘忍殺害，13名學(xué)生與2名教師負傷。日本一時間舉國嘩然，時任首相小泉純一郎指派文部科學(xué)省大臣遠山墩子成立緊急調(diào)查小組，負責(zé)善后工作和反饋具體信息。該事件引發(fā)了全社會對于校園安全保障的深刻反思。經(jīng)過血與淚的洗禮，整備及完善相應(yīng)的制度，加強外部危險防范與危機管理已成為日本校園安全保障建設(shè)的新主題。

進入21世紀以來，社會穩(wěn)定不再是日本的永久性話題。促使日本構(gòu)建學(xué)校安全保障體制的社會背景包括以下幾個方面:首先，少子高齡化趨勢，導(dǎo)致社會對校園安全管理提出了更高的要求；其次，伴隨社會不穩(wěn)定因素增多，弱勢群體的兒童、青少年有可能成為恐怖襲擊的對象；再次，伴隨勞動力短缺與婦女社會地位的不斷提升，更多的女性走上工作崗位，對家庭的投入減少，無形中增大了學(xué)校與社會監(jiān)護工作的負擔(dān)?；谏鐣D(zhuǎn)型期的上述社會背景，日本校園安全保障機制也作出了相應(yīng)的改進。

二、日本校園安全保障制度的調(diào)整范圍

戰(zhàn)后日本校園安全保障立法的范圍，主要局限于校內(nèi)運動防護、交通安全教育以及生活安全知識等常規(guī)風(fēng)險防范領(lǐng)域，缺乏對外部的風(fēng)險防范。池田小學(xué)案發(fā)生后由日本政府牽頭，文部科學(xué)省首先在國家層面頒布了《學(xué)校危機管理指南》，首次將校園暴力襲擊納入了校園安全保障的范圍。各地方教育委員會[3]也迅速跟進，地方層面采用列舉和編制圖表的方式，增加了應(yīng)對犯罪活動等項目，細化了各項目的分類，明確了校園安全保障主體的職責(zé)，實現(xiàn)了校園安全保障事項的系統(tǒng)化與相對確定化。雖然日本學(xué)術(shù)界對于校園安全保障應(yīng)當(dāng)涉及的具體范圍尚無明確定論，但在新的安全保障體制架構(gòu)中，各地教育委員會均將傳染病、校園暴力襲擊和校園歧視等問題納入其中。例如，三重縣教育委員會所制定的《學(xué)校危機管理手冊》明確了各項分類以及列舉說明。[4]

如表1所示，在大分類上明確校園安全保障體制范圍，包括校園活動安全、交通安全、身體健康安全、人權(quán)保障、校園欺凌、校園暴力侵害等，大類中又包含多個小分類，從食物中毒到恐怖襲擊，并加以例舉說明。

表1 《學(xué)校危機管理手冊》分類表

在預(yù)防校園暴力侵害與傳染病防治問題上，日本各級教育主管部門分別制定了相應(yīng)的校園傳染病對策、校園危機管理指南以及各教育委員會的指導(dǎo)性文件，并以圖文并茂的宣傳方式對分辨、識別可疑人物方法以及幼兒園消毒液配比方法等制定了詳細的實用操作辦法，做到了用細節(jié)抵御外部風(fēng)險，填補了過去空而虛的制度框架。

相比之下，我國則類似改革前的日本，校園安全保障的范圍不明確，重點不夠突出，職責(zé)事項不明，導(dǎo)致發(fā)生相關(guān)事故后互相推諉的后果。特別是在傳染病防治和校園欺凌領(lǐng)域，我國的制度框架尚待健全，特別是在兒童人權(quán)保障以及預(yù)防犯罪領(lǐng)域，我國學(xué)校校園安全保障機制還處于建立階段。

三、日本校園安全保障規(guī)范及其實施機制

(一)靜態(tài)的校園安全保障規(guī)范

戰(zhàn)后日本學(xué)校安全保障立法的具體內(nèi)容，集中體現(xiàn)在《學(xué)校保健安全法》，再由各級教育主管機關(guān)與學(xué)校進行細化和具體實施。自2008年修改《學(xué)校保健安全法》以來，日本逐漸建立起了全方位、多層次、多措并舉的學(xué)校安全保障機制，根據(jù)其具體措施可總結(jié)如下(見圖1)：[5]

圖1 學(xué)校安全保障措施圖

1.安全教育。安全教育指對學(xué)生安全能力的培養(yǎng)和提高。[6]1947年，《學(xué)校教育安全法》第七條規(guī)定，“學(xué)校應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)學(xué)生能夠安心生活的品格”，首次將安全教育納入學(xué)校教育之中。經(jīng)過后續(xù)的改進已經(jīng)形成了相對完善的學(xué)校安全教育體系。在安全教育的范圍上，日本的安全教育不僅包括傳統(tǒng)的生活安全、交通安全教育，更有著日本特色的災(zāi)害教育以及在池田附屬小學(xué)事件后所加進的校園暴力侵害應(yīng)對教育。在具體教育方式上，日本安全教育分為安全學(xué)習(xí)和安全指導(dǎo)兩部分內(nèi)容。安全學(xué)習(xí)是指學(xué)習(xí)具體的諸如犯罪分子辨認方法與交通規(guī)則等安全知識；安全指導(dǎo)則是指讓學(xué)生在具體的演練和參加活動中，培養(yǎng)其在安全方面小心謹慎的態(tài)度，提高其在危機事件中的具體應(yīng)對能力。[7]例如針對校園暴力襲擊事件，文部科學(xué)省專門向各地的中小學(xué)校發(fā)放了圖文宣傳手冊和有關(guān)的DVD、漫畫，實現(xiàn)相關(guān)安全知識的推廣和普及。

2.安全管理。學(xué)校的安全管理，是指學(xué)校為實現(xiàn)安全目標而進行的有關(guān)決策、規(guī)劃、組織和控制方面的活動。在日本，學(xué)校安全管理分為對人管理和對物管理兩個方面。對人管理是指對學(xué)生身體以及心理健康的保護，不僅包括事前的學(xué)校醫(yī)務(wù)室與心理咨詢室的籌備，也包括事后對學(xué)生的及時救治和心理干預(yù)，欲達到減輕風(fēng)險對學(xué)生與教職工身體和心靈所帶來的創(chuàng)傷。對物管理是指確保學(xué)校設(shè)施設(shè)備安全性建設(shè)與檢修維護。其中既包括消防、保衛(wèi)、防災(zāi)等方面設(shè)施設(shè)備的建設(shè)與配置，也包括對于學(xué)校各類設(shè)備設(shè)施的日常安全性檢查。此外，為確?！秾W(xué)校保健安全法》第二十八條中所規(guī)定的“學(xué)校及周邊環(huán)境的安全”，文部科學(xué)省編制了詳細的《校園危機管理手冊》，各地學(xué)校依據(jù)《校園危機管理手冊》，通過安裝電子門與監(jiān)控系統(tǒng)、修剪學(xué)校門口行道的樹枝確保防范犯罪死角以及購置多種多樣防災(zāi)防盜用器材等方式，堅持做到防患于未然，不留死角。[8]

3.組織活動。組織活動是指校內(nèi)應(yīng)急管理機構(gòu)與校外社會組織對于校園突發(fā)事件的共同應(yīng)對和處置。組織活動分為校內(nèi)和校外兩個方面。

在學(xué)校內(nèi)，首先，根據(jù)《學(xué)校保健安全法》第二十六條，設(shè)定學(xué)校管理者的責(zé)任和義務(wù)，學(xué)校管理者應(yīng)在管理運營體制與學(xué)校硬件設(shè)施上，作出應(yīng)對外部風(fēng)險的必要準備；其次，根據(jù)《學(xué)校保健安全法》第二十七條的規(guī)定，學(xué)校管理者必須制定并實施學(xué)校硬件設(shè)施定期檢查規(guī)劃、學(xué)生安全教育以及教職工安全培訓(xùn)方案等；最后，學(xué)校管理者應(yīng)遵守《學(xué)校保健安全法》第二十九條的規(guī)定，參考文部科學(xué)省下發(fā)的相關(guān)行政指導(dǎo)文件，與相關(guān)教職工一同商議制定針對常見不同外來風(fēng)險的應(yīng)急預(yù)案，建立相應(yīng)的應(yīng)急管理委員會，明確分工，責(zé)任落實到人。

在學(xué)校外，學(xué)校管理者應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，建立與監(jiān)護人、警察署、心理協(xié)會、醫(yī)療機構(gòu)等的聯(lián)系渠道，實現(xiàn)學(xué)校與社會的“聯(lián)合”。在實踐中，文部科學(xué)省在實地考察和深入研究的基礎(chǔ)上，編制了30種校園安全保障模式供學(xué)校參考，警方也在社區(qū)內(nèi)搭建了大量監(jiān)控設(shè)備，并運用大數(shù)據(jù)手段，披露了相關(guān)的犯罪地圖，實現(xiàn)高科技防控。同時建立校外臨時避難所、組織校外社區(qū)巡邏隊、搭建警察署“兒童110”熱線平臺，推廣和普及攜帶式兒童用報警裝置并推出帶有GPS定位功能的兒童手機，號召學(xué)校周圍社區(qū)與商店作為備用避難所，做到了校園安全的“社會工程化”。[9]

反觀我國，安全教育多流于形式，且以安全知識講授為主，對學(xué)生安全缺乏實際的感性教育，缺乏對安全意識的培養(yǎng)；雖然較為重視安全管理，但部分學(xué)校因為經(jīng)費不足，設(shè)施設(shè)備老化嚴重，相應(yīng)的安全檢查落實不到位，同時校醫(yī)務(wù)室缺少專職全科醫(yī)生，心理輔導(dǎo)中心更是只做表面文章，往往由不具備心理健康知識的老師甚至行政人員兼任。在組織活動方面尚且停留在校內(nèi)階段，缺乏整個社會的聯(lián)防聯(lián)動，未能實現(xiàn)校園安全由學(xué)校工程向社會工程的轉(zhuǎn)變。

(二)動態(tài)的校園安全保障機制

在探討了靜態(tài)的校園安全保障法規(guī)后，接下來分析這套校園安全保障規(guī)范是怎樣具體實施的。動態(tài)的保障機制的應(yīng)用過程表現(xiàn)在以下幾個方面(見圖2)。[10]

圖2 校園動態(tài)安全保障機制圖

首先，在事前階段，學(xué)校管理者應(yīng)通過履行完善相關(guān)設(shè)備設(shè)施的安全管理義務(wù)以及進行危機管理、風(fēng)險管理與防止損害知識的安全教育，實現(xiàn)可預(yù)測危險因素的排除，做到防患于未然，避免責(zé)任事故。

其次，在事中、事后階段，當(dāng)潛在危險現(xiàn)實化并造成損害時，及時啟動事前應(yīng)急管理體制，實施有關(guān)應(yīng)急預(yù)案，學(xué)校各分工人員及時到崗，負責(zé)宣傳、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)、對外溝通、心理咨詢輔導(dǎo)，負有集體管理職責(zé)的工作人員應(yīng)按照預(yù)案有序開展各自工作，由總負責(zé)人總攬大局，并第一時間求助政府和社會；同時校外應(yīng)急管理人員在接到校內(nèi)求助后，警察、教育委員會、兒童福利機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)、心理協(xié)會以及其他機構(gòu)應(yīng)迅速介入，抓捕犯罪嫌疑人并消除危險，及時為被害兒童及教職工提供醫(yī)療救護與心理援助，做好事后處理工作。事前預(yù)防、事中應(yīng)對以及事后處理相結(jié)合，學(xué)校、政府和社會協(xié)同聯(lián)動的動態(tài)應(yīng)急管理機制，可以實現(xiàn)真正意義上的危機管理與風(fēng)險管理，做到損害最小化。

吸取池田小學(xué)校園暴力事件教訓(xùn)后，所構(gòu)建的校園安全保障機制就成功發(fā)揮了一定的作用。例如，在2005年2月14日的大阪府寢屋川市市立中央小學(xué)校殺傷事件中，一位手持菜刀的17歲少年趁低年級學(xué)生放學(xué)與校長出差的縫隙混入學(xué)校，企圖殺傷高年級小學(xué)生。但在走廊與一位男性教員相遇后，迅速被男性教員識破。男性教員按照相關(guān)培訓(xùn)的流程，在將該少年帶離學(xué)校的過程中，不慎被對方刺傷。隨后趕來的教職工們及時報警并按照預(yù)案手持相關(guān)器械將該少年包圍。5分鐘后趕來的大阪府警察順利將少年逮捕，隨行的醫(yī)護人員也對傷者進行了及時處理。[11]雖然造成參與處置的一名教員傷勢過重不幸身亡以及兩位教職工受傷，但是尚在上課的數(shù)百名高年級小學(xué)生安然無恙，甚至不知道外面發(fā)生了什么。事后當(dāng)?shù)亟逃瘑T會也對時任校長(玩忽職守)等相關(guān)責(zé)任人進行了處理，并完善了放學(xué)時段的安全管理。相比池田小學(xué)校園暴力事件，寢屋川市市立中央小學(xué)校殺傷事件出現(xiàn)了截然不同的死傷結(jié)果，可以說校園安全保障機制起到了一定的作用。

在我國，目前尚缺乏事前、事中、事后學(xué)生、教師與政府、社會緊密相結(jié)合的動態(tài)校園安全保障機制，造成各校園安全保障制度與主體之間孤立靜止，缺乏聯(lián)系和互動。如何實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)動，日本的經(jīng)驗是值得借鑒與學(xué)習(xí)的。

四、日本校園安全保障機制對我國的啟示

校園安全已經(jīng)成為一個世界性問題，世界各地的校園安全事件時?，F(xiàn)于媒體。我國近年來發(fā)生了不少校園安全慘案，特別是2010年連續(xù)發(fā)生了5起校園慘案。[12]2018年6月28日，上海市世界外國語小學(xué)浦北路校區(qū)附近，因窮困潦倒而患有反社會型人格障礙的黃某持刀亂砍，造成2名學(xué)生死亡，1名學(xué)生與1名家長受傷的嚴重后果，其持刀亂砍的犯罪手法、報復(fù)社會的犯罪動機、心理陰暗的犯罪主體、相同的作案工具以及同樣嚴重的死傷后果與池田小學(xué)校園暴力事件如出一轍，其手段之殘酷，行為之殘忍，情節(jié)之惡劣，后果之嚴重，無一不令大眾咋舌。

這些事件反映出我國校園缺乏高效而完備的校園安全保障體系，我國的校園安全保障機制在諸多方面還存在明顯的缺陷。筆者認為可以從上述日本的制度中，借鑒其有益的經(jīng)驗。

(一)強化安全教育，提高安全意識

相比日本，我國的安全教育還存在短板。一是范圍狹窄，安全教育往往局限于生活安全和交通安全，對于校園暴力侵害的應(yīng)對和避難缺乏教育。二是方式單一，往往注重交通規(guī)則、滅火方法等安全知識的學(xué)習(xí)，缺少在危險場景下的體驗式教學(xué)和感性教育，學(xué)生空有安全知識卻缺乏相應(yīng)的安全意識與沉著應(yīng)對的態(tài)度，在危急情況下很難在安全知識指導(dǎo)下作出相應(yīng)行動。三是在應(yīng)試教育下，安全教育更多注重形式。對此，我國務(wù)必要開設(shè)專門的安全教育課程，將安全教育落到實處；并加強應(yīng)急訓(xùn)練、模擬演習(xí)等實操活動的開展，讓學(xué)生在活生生的危機場景中體驗危險，樹立高度的安全意識，做到遭遇危險時有應(yīng)對方法。四是缺乏校園暴力應(yīng)對預(yù)案，我們應(yīng)在安全教育中加入校園暴力侵害應(yīng)對預(yù)案，彌補這一安全教育領(lǐng)域的空白。

(二)加強心理教育，建立心理輔導(dǎo)中心

在日本校園安全管理制度的探討中，特別提到了心理援助、心理輔導(dǎo)的內(nèi)容。事實上池田小學(xué)校園暴力事件之后，日本各地中小學(xué)都與大學(xué)或者當(dāng)?shù)嘏R床心理協(xié)會等社會組織合作，在校內(nèi)建立了心理輔導(dǎo)中心。我們應(yīng)積極推進這種模式，聯(lián)合大學(xué)等研究機構(gòu)以及社會組織的力量，有條件的建設(shè)心理輔導(dǎo)中心，經(jīng)費緊張、人員缺乏的可先設(shè)置心理輔導(dǎo)室。[13]一方面，心理輔導(dǎo)工作可以及時緩解教職工的工作壓力以及學(xué)生的學(xué)習(xí)壓力，在一定程度上消除學(xué)生與教職工產(chǎn)生心理疾病給校園安全帶來的隱患，也減少教師肆意體罰學(xué)生或者學(xué)生為泄憤殺害教師的事件。另一方面，要確保在校園暴力事件后及時地給予心理干預(yù)，可以緩解教職工以及學(xué)生的心中恐懼與心理創(chuàng)傷，保護學(xué)生幼小心靈，降低兒童和青少年創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙(PTSD)[14]的發(fā)生概率。

(三)進行安全培訓(xùn)，制定應(yīng)急預(yù)案

筆者認為我國應(yīng)積極學(xué)習(xí)日本，編制校園安全計劃，建立校園應(yīng)急管理委員會，制定應(yīng)急預(yù)案。長期以來，我國校園應(yīng)急預(yù)案僅僅針對防災(zāi)方面，缺乏應(yīng)對校園暴力侵害的相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，而對于校園應(yīng)急管理委員會和校園安全計劃的制定更是聞所未聞。我國應(yīng)學(xué)習(xí)上文中日本在對物管理方面的工作經(jīng)驗，編制涵蓋方方面面的校園安全計劃，建立分工明確、責(zé)任落實到位的校園應(yīng)急管理委員會，改變過去孤立的安全措施與靜態(tài)的安全預(yù)案，建立動態(tài)的校園安全保障系統(tǒng)。特別是要加強安保人員的選拔與培訓(xùn)，改變目前校園安保人員陳設(shè)化與老齡化的現(xiàn)狀，使安保隊伍年輕化，用校園防衛(wèi)知識與業(yè)務(wù)培訓(xùn)強化意識，用足以應(yīng)對一般侵害的防衛(wèi)裝備武裝身體。

(四)運用大數(shù)據(jù)和人工智能手段

如上所述，池田小學(xué)校園暴力事件之后，日本政府與學(xué)校為提高防范水平與防范能力，廣泛運用了高科技智能化手段，努力實現(xiàn)校園安全保障的與時俱進。其中最為明顯的舉措要屬“犯罪地圖系統(tǒng)”。犯罪地圖是依據(jù)一定的數(shù)學(xué)法則，運用制圖技術(shù)，為可視化表達犯罪空間分布、組合、數(shù)量、密度、聯(lián)系以及時間演化狀態(tài)所繪制的圖形。[15]警方有大數(shù)據(jù)系統(tǒng)生成的校園周邊犯罪地圖之后，犯罪的高發(fā)時間、高發(fā)地點以及整體犯罪態(tài)勢和一些潛在的安全隱患就可以即時被公眾了解，校園安保相關(guān)力量可以有的放矢，重點布控，實現(xiàn)事前消除危險。與日本相比，大數(shù)據(jù)技術(shù)與犯罪監(jiān)控能力更加強大的我國，如果能夠?qū)W習(xí)和引進該技術(shù)用于校園安全保障，定能發(fā)揮出巨大的效用。

(五)號召公眾參與，實現(xiàn)社會協(xié)同

日本發(fā)揚其“地方自治”傳統(tǒng)，積極推動當(dāng)?shù)厣鐣M織與群眾團體參與到校園安全保障工作之中，努力實現(xiàn)校園安全保障主要由學(xué)校單方應(yīng)對到整個社會工程的轉(zhuǎn)變。同樣有著集體主義傳統(tǒng)與尊老愛幼美德的我國，也可通過建立社區(qū)志愿服務(wù)加強校園周邊的巡邏，建設(shè)校園外安全避難所，與社區(qū)共同構(gòu)建監(jiān)控體系、設(shè)立醫(yī)療熱線與快速報警裝置等手段，號召社會和公眾加入到校園安全保障中，打響防范校園慘案的人民戰(zhàn)爭。

(六)政府牽頭領(lǐng)導(dǎo)，提供有效支持

池田小學(xué)校園暴力事件發(fā)生以后，日本政府與文部科學(xué)省以及各級教育委員會積極行動，通過明確校園安全保障范圍、制定校園暴力侵害事件應(yīng)對指南、加強校園安全立法與提供財政援助等方式，為校園安全保障制度提供了制度框架以及物質(zhì)支持。

“百年大計，教育為本”，教育事關(guān)國家、民族的前途和命運。我國中央和地方政府應(yīng)根據(jù)《憲法》第三十三條所規(guī)定的“教育權(quán)”，保障安全的教育環(huán)境，及時將制訂校園安全保障法納入立法規(guī)劃之中，切實落實各項校園安全管理制度，并對缺乏資金而無力負擔(dān)的學(xué)校給予財政補貼。最終由各級政府牽頭，把各項政策和法律框架切實落地，充分發(fā)動全社會的力量，通過科學(xué)合理的危機管理模式，實現(xiàn)“學(xué)校即為圣域”的中國夢。