淺談基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)集中核算

蔣友清

摘 要 為了規(guī)范基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)收支行為，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算行為，有效提高會(huì)計(jì)核算質(zhì)量，提高資金的安全性和有效性，全國(guó)各地越來(lái)越多的地方衛(wèi)生行政主管部門對(duì)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行了財(cái)務(wù)集中核算的管理模式。這對(duì)規(guī)范基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)核算，提高財(cái)務(wù)管理的科學(xué)化和規(guī)范化水平發(fā)揮了積極的作用;但從目前的運(yùn)行狀況來(lái)看，還存在一些需要解決的問(wèn)題。本文從集中核算模式健康運(yùn)行的角度，對(duì)財(cái)務(wù)集中核算模式運(yùn)行中存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，并提出應(yīng)對(duì)的策略。

關(guān)鍵詞 基層醫(yī)療機(jī)構(gòu) 財(cái)務(wù)集中核算 內(nèi)部控制

為推進(jìn)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)綜合改革，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理，確保財(cái)務(wù)收支真實(shí)、安全、完整，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委辦公廳發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行財(cái)務(wù)集中核算的意見(jiàn)》（國(guó)衛(wèi)辦財(cái)務(wù)發(fā)〔2015〕25號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），指導(dǎo)全國(guó)各地對(duì)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行財(cái)務(wù)集中核算的管理模式。全國(guó)各地越來(lái)越多的衛(wèi)生行政主管部門對(duì)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行了財(cái)務(wù)集中核算的管理模式，加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理，規(guī)范會(huì)計(jì)核算，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、財(cái)務(wù)集中核算概述

財(cái)務(wù)集中核算是在會(huì)計(jì)責(zé)任主體不變、預(yù)算管理主體不變、資金所有權(quán)和使用權(quán)不變的原則下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理、分戶核算”的財(cái)務(wù)管理體制。一般是在衛(wèi)生行政主管部門設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院財(cái)務(wù)集中核算中心（以下簡(jiǎn)稱“核算中心”）作為管理機(jī)構(gòu)，取消基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)崗位和銀行賬戶，實(shí)行“統(tǒng)一銀行賬戶、統(tǒng)一預(yù)算管理、統(tǒng)一收支管理、統(tǒng)一票據(jù)管理”等9個(gè)統(tǒng)一的管理制度，由核算中心對(duì)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)實(shí)行集中管理，集中辦理會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)事務(wù)。工作人員從基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)抽調(diào)專業(yè)技術(shù)水平和業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的會(huì)計(jì)人員組成，納入會(huì)計(jì)集中核算的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“核算單位”）設(shè)置報(bào)賬員，配合核算中心做好集中核算管理工作。

二、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)集中核算管理模式存在的問(wèn)題

針對(duì)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)推行財(cái)務(wù)集中核算的改革實(shí)踐證明，財(cái)務(wù)集中核算的管理模式是提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)核算質(zhì)量和財(cái)務(wù)管理水平的有效途徑。但作為一種新的管理模式，財(cái)務(wù)集中核算管理模式在運(yùn)行過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，需要在實(shí)踐過(guò)程中采取措施加以解決。

（一）財(cái)務(wù)管理的主體責(zé)任模糊

財(cái)務(wù)集中核算模式下，會(huì)計(jì)責(zé)任主體不變、預(yù)算管理主體不變、資金所有權(quán)和使用權(quán)不變。各核算單位的財(cái)務(wù)管理還是由各單位負(fù)責(zé)。但在實(shí)踐當(dāng)中，衛(wèi)生主管部門和核算中心實(shí)施了基于會(huì)計(jì)監(jiān)督的財(cái)務(wù)管理權(quán)，導(dǎo)致核算單位的領(lǐng)導(dǎo)誤認(rèn)為核算單位在財(cái)務(wù)管理方面沒(méi)有多少話語(yǔ)權(quán)，財(cái)務(wù)管理應(yīng)該由核算中心負(fù)責(zé)。而核算中心則認(rèn)為單位法人對(duì)財(cái)務(wù)資料的真實(shí)性和完整性負(fù)責(zé)，核算中心只有會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督的職能，建立健全財(cái)務(wù)管理制度的主體責(zé)任應(yīng)該由核算單位負(fù)全責(zé)。核算單位報(bào)賬員是核算中心與核算單位日常工作聯(lián)系的紐帶，應(yīng)該由會(huì)計(jì)專業(yè)人員擔(dān)任。可在實(shí)際工作中，很多報(bào)賬員是由非會(huì)計(jì)專業(yè)技術(shù)人員兼任的，且在工作中既是經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的經(jīng)手人又是單位的出納員，這種情況顯然不符合“不相容崗位相分離”的規(guī)定。在財(cái)務(wù)管理方面，報(bào)賬員認(rèn)為自己的職責(zé)只是負(fù)責(zé)現(xiàn)金收付和對(duì)日常報(bào)賬的財(cái)務(wù)單據(jù)進(jìn)行接收、傳遞，其他責(zé)任與己無(wú)關(guān)。核算單位、單位報(bào)賬員和核算中心在財(cái)務(wù)管理責(zé)任方面的模糊認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致核算單位財(cái)務(wù)管理的主任責(zé)任無(wú)法落實(shí)，一旦出現(xiàn)舞弊等違法行為，就會(huì)出現(xiàn)互相推諉、互相指責(zé)的局面。

（二）內(nèi)部控制被弱化，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性受到挑戰(zhàn)

會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督是財(cái)務(wù)工作互相統(tǒng)一、互相調(diào)協(xié)的兩個(gè)方面。而在實(shí)際工作中，核算中心的工作主要放在了會(huì)計(jì)核算方面，對(duì)核算單位的會(huì)計(jì)監(jiān)督工作沒(méi)有履行到位。由于核算中心工作人員較少，往往一個(gè)會(huì)計(jì)人員要負(fù)責(zé)好幾個(gè)核算單位的會(huì)計(jì)核算和管理，工作量大、任務(wù)重，加上核算中心辦公場(chǎng)所和核算單位存在一定的距離，核算中心工作人員很少到核算單位了解經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，很多時(shí)候是通過(guò)電話聯(lián)系和溝通相關(guān)情況，對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督的工作力不從心。核算中心的會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督范圍局限于報(bào)賬流程方面，側(cè)重于對(duì)發(fā)票要素是否齊全、審批手續(xù)是否完善等方面的審核，沒(méi)有參與對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的事前監(jiān)督和事中管理過(guò)程，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制制度沒(méi)有得到一貫執(zhí)行。核算中心只是單純地從票據(jù)的合法性和審批手續(xù)的合規(guī)性來(lái)判斷是否入賬核算，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性無(wú)法判斷。加上部分單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為核算中心應(yīng)該履行財(cái)務(wù)管理的全部責(zé)任，單位無(wú)須建立健全內(nèi)部控制制度對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，核算單位的內(nèi)部控制被嚴(yán)重弱化，會(huì)計(jì)核算的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性受到挑戰(zhàn)。

（三）核算中心定位不明確，人員配備不足

第一，核算中心定位不明確。盡管國(guó)家衛(wèi)計(jì)委辦公廳的《意見(jiàn)》明確提出“財(cái)務(wù)集中核算機(jī)構(gòu)需設(shè)在衛(wèi)生計(jì)生系統(tǒng)內(nèi)部，應(yīng)為財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位獨(dú)立法人”，要求各地衛(wèi)生行政部門“要積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)鼐庌k、人力資源和社會(huì)保障、財(cái)政等部門，妥善解決財(cái)務(wù)集中核算機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障、工資福利等具體問(wèn)題，確保財(cái)務(wù)集中核算工作健康、可持續(xù)開展”。但財(cái)務(wù)集中核算中心的管理模式的實(shí)際狀況與《意見(jiàn)》的要求有很大的差距，可持續(xù)發(fā)展面臨著諸多的實(shí)際問(wèn)題。

大多數(shù)的核算中心被定為“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”，工作人員的人事工資和編制關(guān)系還在原單位。在多數(shù)地方，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的集中核算管理只是衛(wèi)生行政管理部門單獨(dú)組織實(shí)施，沒(méi)有得到政府和編制、財(cái)政等其他部門的支持。這種“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”的定位產(chǎn)生了兩方面的后果：一方面讓核算單位領(lǐng)導(dǎo)質(zhì)疑集中核算模式的合法合規(guī)性，甚至認(rèn)為集中核算模式只是行政主管部門剝奪基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理權(quán)的一種手段，對(duì)集中核算模式有抵觸情緒;另一方面，核算中心工作人員為了防止在“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”解散時(shí)與被核算單位領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系過(guò)于疏遠(yuǎn)，在行使會(huì)計(jì)監(jiān)督職能的時(shí)候，心中有所顧忌，甚至無(wú)意識(shí)地對(duì)有舞弊嫌疑的會(huì)計(jì)行為開綠燈。這種情況使得在財(cái)務(wù)集中核算過(guò)程中因其他原因被弱化的會(huì)計(jì)監(jiān)督職能進(jìn)一步被人為地削弱，降低了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，也對(duì)集中核算管理模式的健康、可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。

第二，核算中心人員配備不足，財(cái)務(wù)管理水平有待提高。在很多地方的核算中心，會(huì)計(jì)專業(yè)技術(shù)人員配備不足，制約了財(cái)務(wù)管理水平的提高。一方面，在對(duì)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行集中核算管理模式的初期，很多地方的衛(wèi)生行政主管部門由于對(duì)集中核算的管理機(jī)制認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有和編辦、財(cái)政等其他政府部門進(jìn)行充分溝通，核算中心的人員編制問(wèn)題等沒(méi)有得到解決。因此，核算中心的工作人員只能從核算單位借調(diào)，在會(huì)計(jì)專業(yè)人員配備不足的地方，無(wú)法通過(guò)招聘的方式增加會(huì)計(jì)專業(yè)人員，為滿足工作的需要，只能聘請(qǐng)編外會(huì)計(jì)人員。而編外聘請(qǐng)的會(huì)計(jì)人員在“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”工作，其工作積極性和主動(dòng)性就無(wú)從發(fā)揮。在核算中心，一個(gè)會(huì)計(jì)人員負(fù)責(zé)多個(gè)核算單位的會(huì)計(jì)核算和與會(huì)計(jì)資料相關(guān)的統(tǒng)計(jì)、人事工資管理等其他工作，將大量的時(shí)間用在審核資料、制作憑證和編制報(bào)表上，無(wú)暇顧及內(nèi)部控制制度的執(zhí)行和財(cái)務(wù)分析等財(cái)務(wù)管理工作。另一方面，在專業(yè)技術(shù)人員配備不足的情況下，有的衛(wèi)生行政主管部門任命非會(huì)計(jì)專業(yè)技術(shù)人員或業(yè)務(wù)能力不足的人員擔(dān)任核算中心主管，由于核算中心主管不具備會(huì)計(jì)專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)或業(yè)務(wù)能力不足以行使核算中心主管人員的職責(zé)，使核算中心的財(cái)務(wù)管理水平難以滿足基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)務(wù)管理的需求。

三、促進(jìn)財(cái)務(wù)集中核算模式可持續(xù)發(fā)展的建議

（一）建立健全管理制度，促進(jìn)主體責(zé)任的落實(shí)

針對(duì)財(cái)務(wù)集中核算管理模式下出現(xiàn)的財(cái)務(wù)管理主體責(zé)任模糊的問(wèn)題，衛(wèi)生行政主管部門需要根據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《意見(jiàn)》的精神，制定更加細(xì)化的責(zé)任清單，進(jìn)一步明確基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)、報(bào)賬員和核算中心三方的財(cái)務(wù)管理責(zé)任，建立健全相關(guān)的管理制度促使各方責(zé)任的落實(shí)。建立的管理制度應(yīng)能促進(jìn)核算中心兼顧履行會(huì)計(jì)核算與會(huì)計(jì)監(jiān)督兩個(gè)基本職能，同時(shí)還要具有各方對(duì)內(nèi)部控制制度執(zhí)行的監(jiān)督管理責(zé)任。將相關(guān)崗位職責(zé)的履行情況納入年度考核范圍，考核結(jié)果與相關(guān)工作人員的福利待遇和職位升遷相聯(lián)系，以保證財(cái)務(wù)管理責(zé)任落到實(shí)處。

（二）建立健全內(nèi)部控制制度，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

針對(duì)內(nèi)部控制被弱化的情況，各基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)要根據(jù)財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)容控制規(guī)范（試行）》的要求，結(jié)合本單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的實(shí)際情況建立健全內(nèi)部控制制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中容易出現(xiàn)舞弊行為的環(huán)節(jié)建立控制措施清單，特別是針對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)層有可能凌駕于內(nèi)部控制之上的環(huán)節(jié)要設(shè)立切實(shí)可行的控制措施，并制作內(nèi)部控制手冊(cè)向基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)和核算中心的全體工作人員發(fā)放。內(nèi)部控制制度應(yīng)當(dāng)明確單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和核算中心對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行情況的監(jiān)督責(zé)任。使核算單位和核算中心各司其職，通過(guò)內(nèi)部控制制度的嚴(yán)格執(zhí)行來(lái)確保經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性。

（三）補(bǔ)充修改相關(guān)法律法規(guī)，支持集中核算模式的健康發(fā)展

財(cái)務(wù)集中核算模式作為一種新的財(cái)務(wù)管理機(jī)制，如果沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)作保障，就顯得名不正言不順。建議對(duì)《會(huì)計(jì)法》的相關(guān)條款作適當(dāng)?shù)男薷?，明確集中核算管理模式的合法性，同時(shí)制定新的法規(guī)來(lái)規(guī)范核算中心的運(yùn)作，明確核算中心組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員編制和經(jīng)費(fèi)保障等基本問(wèn)題，把核算中心的職責(zé)、工作權(quán)限、相關(guān)義務(wù)及其與核算單位的關(guān)系以法律法規(guī)的形式確定下來(lái)，保障集中核算的管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)健康、可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理新機(jī)制，以適應(yīng)國(guó)家對(duì)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理的需要，是醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的內(nèi)容之一。全國(guó)各地多年的實(shí)踐證明，財(cái)務(wù)集中核算在加強(qiáng)和規(guī)范基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)管理，確保財(cái)務(wù)收支真實(shí)、安全、完整，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面是一種有效的管理模式。作為一種新的管理模式，在日常運(yùn)行中難免會(huì)存在各種不足，這需要我們總結(jié)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，不斷完善相關(guān)管理措施，同時(shí)也需要在法律法規(guī)和國(guó)家政策方面給予強(qiáng)有力的支持。

（作者單位為桂林市資源縣梅溪鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院）

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