對(duì)加強(qiáng)預(yù)算管理的探索與思考

張啟超

摘 要 加強(qiáng)和改進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理對(duì)于提高財(cái)政資金使用效率、行政事業(yè)單位公共服務(wù)能力有重要的意義。本文分析當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的主要問題，并就如何改進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理提出建議。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 預(yù)算管理 探析

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

（一）是貫徹新《預(yù)算法》的重要體現(xiàn)

新《預(yù)算法》要求，預(yù)算單位要堅(jiān)持“強(qiáng)化預(yù)算約束、加強(qiáng)預(yù)算管理”的方針，堅(jiān)持“先有預(yù)算、后有支出”原則，實(shí)施全口徑預(yù)算管理。從法律層面上更加細(xì)致地規(guī)定了行政事業(yè)單位要按照預(yù)算進(jìn)行收支管理，對(duì)預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行、決算都制定了嚴(yán)格的規(guī)定。

（二）是預(yù)決算公開常態(tài)化的必要條件

公開透明是現(xiàn)代預(yù)算的基本原則和理念，要不斷拓展預(yù)算公開的內(nèi)容和范圍，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。近年來，從中央到地方都在進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)決算公開，力求實(shí)現(xiàn)預(yù)決算的公開透明。預(yù)決算的公開，將行政事業(yè)單位所有的開支都公之于眾，接受社會(huì)各界監(jiān)督，進(jìn)而規(guī)范行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)。這就要求行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理，使預(yù)決算公開實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。

（三）有利于提高財(cái)務(wù)管理水平

行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來源于財(cái)政預(yù)算撥款，開展職能活動(dòng)必須有經(jīng)費(fèi)保障，加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理可以提高單位財(cái)務(wù)管理水平、財(cái)政資金使用效率，保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)單位全面發(fā)展。加強(qiáng)預(yù)算管理可以不斷提高行政事業(yè)單位預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及決算各環(huán)節(jié)的管理水平，適應(yīng)新政府會(huì)計(jì)制度對(duì)財(cái)務(wù)管理的需要，滿足新政府會(huì)計(jì)制度的要求。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）對(duì)《預(yù)算法》和財(cái)政新規(guī)的貫徹執(zhí)行不夠堅(jiān)決

行政事業(yè)單位不依法依規(guī)辦事的問題比較普遍，財(cái)政部門缺乏嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》的剛性，打鐵自身不想硬、不夠硬的問題急需解決。發(fā)展形勢(shì)、保障任務(wù)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的現(xiàn)實(shí)需求與嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》的沖突，使《預(yù)算法》和財(cái)政新規(guī)的貫徹落實(shí)不夠堅(jiān)決徹底。

（二）預(yù)算編制環(huán)節(jié)仍有欠缺

1.預(yù)算編制不完整不細(xì)化。部分預(yù)算單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)缺乏預(yù)算意識(shí)，有些甚至不知道自己賬上有多少錢可以利用，在編制預(yù)算時(shí)大多都是參考?xì)v史基數(shù)，直接在歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上進(jìn)行更改，這樣就會(huì)導(dǎo)致歷史上不合理的開支或者收入會(huì)在下一年中延續(xù)。造成這一現(xiàn)象的原因，一方面是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的素質(zhì)提升跟不上財(cái)務(wù)知識(shí)更新，基層行政事業(yè)單位中人員更替緩慢，很多單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)有所欠缺，簡(jiǎn)單認(rèn)為將收支理清楚即可，這樣逐年沉積下來的問題會(huì)隨著新的財(cái)務(wù)知識(shí)的到來而更加明顯。另一方面部分財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)對(duì)預(yù)算的編制存在不同程度的應(yīng)付心理，導(dǎo)致預(yù)算編制過于簡(jiǎn)單，不能把每一項(xiàng)預(yù)算細(xì)化到具體的事項(xiàng)上。

2.預(yù)算支出錯(cuò)位或互相擠占。部門預(yù)算指標(biāo)在實(shí)際執(zhí)行中存在互相擠占和支出錯(cuò)位的現(xiàn)象。這一方面是由于財(cái)政對(duì)事業(yè)單位的人員經(jīng)費(fèi)并不是百分之百支持，對(duì)于有自有收入的事業(yè)單位，在經(jīng)費(fèi)方面會(huì)留有一定的缺口，這個(gè)缺口需要各單位根據(jù)自己的實(shí)際情況來解決。如果單位忽視預(yù)算，或者沒有提前與財(cái)政部門溝通好，預(yù)算安排不足，就會(huì)在實(shí)際支出時(shí)造成人員經(jīng)費(fèi)擠占其他事業(yè)經(jīng)費(fèi)。另一方面，由于對(duì)二級(jí)單位對(duì)預(yù)算編制的忽視，部分二級(jí)預(yù)算單位、三級(jí)預(yù)算單位年初無預(yù)算，在實(shí)際需要支出時(shí)，一級(jí)單位就會(huì)申請(qǐng)劃轉(zhuǎn)指標(biāo)到二級(jí)單位、三級(jí)單位，單位對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)度的管控不力，導(dǎo)致項(xiàng)目之間互相調(diào)劑、擠占經(jīng)費(fèi)。

3.預(yù)算執(zhí)行率偏低或超高。項(xiàng)目預(yù)算中存在“重分配，輕管理”的現(xiàn)象，項(xiàng)目預(yù)算編制缺乏對(duì)比性，項(xiàng)目管理精確度不夠，預(yù)算執(zhí)行率偏低或超高。這是因?yàn)樵诰幹祁A(yù)算時(shí)很多單位都采用增量預(yù)算法，導(dǎo)致部分上年沒有執(zhí)行的項(xiàng)目，下年依然存在，或者為了先爭(zhēng)取到資金，在編制預(yù)算時(shí)沒有對(duì)具體項(xiàng)目的實(shí)施與否進(jìn)行詳細(xì)的分析，對(duì)于在當(dāng)期預(yù)算年度內(nèi)項(xiàng)目會(huì)不會(huì)執(zhí)行，單位也沒有做到心中有數(shù)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率偏低。另一種情況就是部分單位在編制預(yù)算時(shí)對(duì)單位來年的項(xiàng)目沒有計(jì)劃，后期實(shí)施的項(xiàng)目在年初沒有預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率超高，影響了項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，制約了財(cái)政資金的使用效益。

（三）預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

1.部分預(yù)算單位績(jī)效管理理念有待強(qiáng)化。個(gè)別部門仍把預(yù)算績(jī)效管理工作當(dāng)作一種額外負(fù)擔(dān)，“重分配、輕管理，只花錢、不問效”的觀念沒有從根本上發(fā)生改變，績(jī)效管理與預(yù)算管理仍舊存在“兩張皮”現(xiàn)象。

2.未形成預(yù)算績(jī)效管理的合力。一些行政事業(yè)單位履行預(yù)算管理主體責(zé)任不夠，預(yù)算績(jī)效管理工作的積極性不足、主動(dòng)性不高，財(cái)政資金低效無效的問題仍然較為突出。

3.績(jī)效目標(biāo)的導(dǎo)向作用、約束作用未得到充分的發(fā)揮。一些行政事業(yè)單位對(duì)年度工作缺乏統(tǒng)籌部署和深入研究，績(jī)效目標(biāo)編制不夠科學(xué)、細(xì)化，績(jī)效目標(biāo)報(bào)送不全、指標(biāo)缺失?？?jī)效目標(biāo)編制未與部門履職有機(jī)結(jié)合，項(xiàng)目要花多少錢、要達(dá)到什么樣的效果、目標(biāo)等還不夠清晰，沒有充分反映部門和項(xiàng)目特點(diǎn)，影響后續(xù)工作的開展。

4.績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠健全，缺乏個(gè)性化評(píng)價(jià)指標(biāo)。部分單位未深入開展項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)和部門整體支出績(jī)效自評(píng)工作，重點(diǎn)支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不能全覆蓋，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不客觀、不真實(shí)。

5.績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用缺少制度規(guī)范和激勵(lì)問責(zé)機(jī)制。未建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制，結(jié)果應(yīng)用不充分，在一定程度上存在“軟約束”現(xiàn)象。

三、改進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的建議

（一）高度重視預(yù)算管理工作

一是要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理相關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)，熟悉當(dāng)?shù)刎?cái)政新規(guī)，使預(yù)算管理觀念入腦、入心，尤其是領(lǐng)導(dǎo)層和管理層，要樹立預(yù)算管理全員意識(shí)，在法律和規(guī)定的規(guī)范下開展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng);二是要轉(zhuǎn)變思想觀念，尤其是管理人員，明晰預(yù)算管理在行政事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)中起到的作用，結(jié)合單位實(shí)際，建立相關(guān)預(yù)算管理制度，進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)管理制度，引導(dǎo)單位所有人員高度重視并積極參與預(yù)算管理工作，將預(yù)算管理工作落到實(shí)處。

（二）規(guī)范行政事業(yè)單位預(yù)算管理

一是行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算執(zhí)行，按照“收支平衡、勤儉節(jié)約、注重實(shí)績(jī)”的原則，合理安排各項(xiàng)資金，嚴(yán)格遵守預(yù)算管理規(guī)定，堅(jiān)持“先有預(yù)算、后有支出”原則，未列入預(yù)算的不得支出，預(yù)算執(zhí)行中未按程序批準(zhǔn)不得改變預(yù)算支出用途。二是從預(yù)算項(xiàng)目庫建設(shè)著手，提高項(xiàng)目支出約束力，提高執(zhí)行準(zhǔn)確率。近年來，財(cái)政部出臺(tái)了一系列加強(qiáng)和改進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的改革措施，按照財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做實(shí)中央部門預(yù)算項(xiàng)目庫的意見》，要構(gòu)建起宏觀政策目標(biāo)為導(dǎo)向、以規(guī)范的項(xiàng)目庫管理為基礎(chǔ)、以預(yù)算評(píng)審和績(jī)效管理為支撐的項(xiàng)目支出預(yù)算管理新模式。財(cái)政部門與預(yù)算單位一方面要積極探索適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的項(xiàng)目庫管理實(shí)施方案，規(guī)范項(xiàng)目設(shè)置，嚴(yán)格按照部門3年支出規(guī)劃控制項(xiàng)目規(guī)模和數(shù)量，推動(dòng)項(xiàng)目庫建設(shè)全面落實(shí)。另一方面還要加大項(xiàng)目評(píng)審力度，規(guī)范評(píng)審程序，強(qiáng)化項(xiàng)目績(jī)效管理，將績(jī)效目標(biāo)審核作為預(yù)算分配的組成部分，強(qiáng)化項(xiàng)目支出約束力，提高預(yù)算執(zhí)行準(zhǔn)確率。三是提高項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和細(xì)化程度，提高年初預(yù)算到位率，確保預(yù)算一經(jīng)批復(fù)下達(dá)，即可形成實(shí)際支出。

（三）實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化

1.全面做好預(yù)算編制的基礎(chǔ)性工作，力求使預(yù)算完整細(xì)化。首先，財(cái)政部門要定期對(duì)各單位財(cái)務(wù)人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，幫助他們及時(shí)了解各項(xiàng)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、財(cái)經(jīng)法規(guī)，熟練掌握業(yè)務(wù)技能，認(rèn)識(shí)理解預(yù)算的作用，從而增強(qiáng)編制預(yù)算的意識(shí)。其次，各單位編制預(yù)算的財(cái)務(wù)人員要認(rèn)真做好與單位各部門的溝通工作，認(rèn)真收集與預(yù)算編制相關(guān)的資料，梳理單位各項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目的需求。單位預(yù)算編制不能僅靠財(cái)務(wù)部門，如果其他業(yè)務(wù)科室不參與預(yù)算的編制，只依靠財(cái)務(wù)部門掌握的資料，很容易導(dǎo)致預(yù)算編制不完整。最后，只有充分且恰當(dāng)?shù)木幹埔罁?jù)才能使預(yù)算真正發(fā)揮作用，所以在編制預(yù)算時(shí)要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的要求，做到詳細(xì)、準(zhǔn)確，有理有據(jù)。例如，在中央八項(xiàng)規(guī)定之后，經(jīng)費(fèi)支出方面要更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)鼐幹乒珓?wù)用車、公務(wù)接待等三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算，不能大而化之、任意填報(bào)數(shù)據(jù)。

2.分大類編制，注重進(jìn)度統(tǒng)籌，防止互相擠占經(jīng)費(fèi)。一是在源頭上防止支出錯(cuò)位，每年在編制預(yù)算時(shí)提前與財(cái)政部門做好溝通。二是增強(qiáng)部門預(yù)算的彈性，單位在實(shí)際編制預(yù)算時(shí)要進(jìn)行充分的事前可行性論證，分清輕重緩急，在努力匡足匡全預(yù)算收入的同時(shí)，更要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，并視財(cái)力情況安排一定的預(yù)留經(jīng)費(fèi)，為項(xiàng)目支出留有余地，防止互相擠占經(jīng)費(fèi)。

3.提高項(xiàng)目支出預(yù)算編制的科學(xué)性。全面實(shí)施零基預(yù)算管理，改變傳統(tǒng)“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法，一切從實(shí)際出發(fā)，逐項(xiàng)審議預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的內(nèi)容及其開支標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合財(cái)力狀況、預(yù)算執(zhí)行情況、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、年度工作任務(wù)及項(xiàng)目準(zhǔn)備情況，按照輕重緩急對(duì)項(xiàng)目支出和績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行排序，科學(xué)合理地編制年度預(yù)算。

4.協(xié)同推進(jìn)績(jī)效管理各項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效一體化。一是統(tǒng)籌謀劃全面實(shí)施績(jī)效管理的路徑和制度體系。進(jìn)一步理順財(cái)政部門和預(yù)算部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理常態(tài)化;建立健全符合預(yù)算績(jī)效管理實(shí)際的指標(biāo)庫和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使績(jī)效指標(biāo)細(xì)化量化、科學(xué)合理、可比可測(cè)。二是推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效一體化管理，努力做到預(yù)算和績(jī)效深度融合。部門在編制預(yù)算時(shí)，同步編制績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行申報(bào)。財(cái)政部門要把績(jī)效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，在審核、批復(fù)預(yù)算時(shí)同步審核、批復(fù)下達(dá)績(jī)效目標(biāo)。硬化預(yù)算和績(jī)效管理“雙約束”，推動(dòng)績(jī)效目標(biāo)按期保質(zhì)實(shí)現(xiàn);逐步建立績(jī)效結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，減少低效無效支出。三是壓實(shí)績(jī)效管理責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督。加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，部門在每年3月底前完成上一年度預(yù)算績(jī)效自評(píng)，財(cái)政部門根據(jù)部門績(jī)效自評(píng)情況積極進(jìn)行重點(diǎn)支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià);強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督，部門績(jī)效目標(biāo)隨預(yù)算報(bào)送同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)審批;加大績(jī)效信息向社會(huì)的公開力度，部門在公開單位年度預(yù)算時(shí)，同步公開績(jī)效目標(biāo)。

（作者單位為畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)財(cái)政局）

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