意大利的非洲政策：調(diào)整方向、動(dòng)因與成效

李凱旋

【關(guān)鍵詞】意大利;非洲政策;難民危機(jī);意非關(guān)系

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.07.010

二戰(zhàn)后，隨著意屬非洲殖民地的獨(dú)立和歐洲一體化進(jìn)程的開(kāi)啟，非洲尤其是撒哈拉以南非洲地區(qū)在意大利對(duì)外政策中的地位持續(xù)下降，整個(gè)冷戰(zhàn)時(shí)期總體上處于邊緣地位。冷戰(zhàn)結(jié)束后，意大利逐漸提升了對(duì)非洲的整體關(guān)注度。特別是2013年中左翼政府上臺(tái)后，基于緩解移民難民壓力、拓展海外市場(chǎng)、加強(qiáng)能源供應(yīng)多元化和提升國(guó)際影響力等多方面的利益訴求，意大利開(kāi)始大幅調(diào)整其非洲政策，并將之提升為外交事務(wù)的優(yōu)先事項(xiàng)。

意大利對(duì)非政策調(diào)整的主要?jiǎng)酉?/h3>

自冷戰(zhàn)結(jié)束至2013年，意大利的非洲政策呈現(xiàn)散亂零碎的特征。從機(jī)制上看，意大利多在聯(lián)合國(guó)和歐盟框架內(nèi)開(kāi)展對(duì)非合作，意非雙邊政府間合作機(jī)制作用有限，非政府組織在凌亂的對(duì)非發(fā)展合作體系中發(fā)揮著重要作用。從議題上看，意大利與北非國(guó)家的合作主要集中在邊境控制與能源領(lǐng)域，而對(duì)撒哈拉以南非洲地區(qū)的利益訴求則主要集中在能源和原材料領(lǐng)域。2013年中左翼政府上臺(tái)后，意大利大幅調(diào)整非洲政策，機(jī)制上更加注重首腦外交并積極構(gòu)建雙邊政治和商業(yè)對(duì)話框架，完善發(fā)展合作體系，同時(shí)在多邊框架內(nèi)謀求對(duì)非更大影響力;議題上因迫于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)的壓力，更加突出移民管控并強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益。

一、完善對(duì)非合作機(jī)制

第一，構(gòu)建雙邊對(duì)話平臺(tái)。2013年，意大利外交部發(fā)起了內(nèi)容豐富的“意非倡議”，并于2014年舉辦以農(nóng)業(yè)、能源以及文化和人類(lèi)學(xué)為主題的系列部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，以推動(dòng)意大利聚焦非洲和雙邊關(guān)系深入發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，意大利開(kāi)啟了對(duì)非首腦外交。2014年7月，時(shí)任意大利總理倫奇訪問(wèn)莫桑比克、剛果（布）和安哥拉，這是二戰(zhàn)后意大利政府首腦首次對(duì)撒哈拉以南非洲地區(qū)進(jìn)行正式訪問(wèn)，被視為“意大利重返非洲之旅”。2015—2016年，倫奇先后對(duì)埃塞俄比亞、肯尼亞及西非的尼日利亞、加納、塞內(nèi)加爾進(jìn)行訪問(wèn)。在上述外交努力下，意大利最終于2016年與非洲地區(qū)成功構(gòu)建了雙邊高級(jí)別對(duì)話平臺(tái)——意大利—非洲部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，有力提升了意非關(guān)系水平。該會(huì)議至今已成功舉辦兩屆，主要聚焦和平與安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、移民及社會(huì)環(huán)境的可持續(xù)性等議題，旨在通過(guò)工商界、學(xué)術(shù)界等非政府領(lǐng)域權(quán)威主體的參與，為歐非兩大洲的和平、自由、民主和安全挑戰(zhàn)尋求共同的解決之道，并就如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展達(dá)成共識(shí)。2020年第三屆意大利—非洲部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議按計(jì)劃將聚焦氣候變化問(wèn)題。此外，意大利更加重視與非洲區(qū)域和次區(qū)域組織的對(duì)話與合作，如加強(qiáng)與非盟的對(duì)話，以贏得后者在移民、安全和發(fā)展合作領(lǐng)域更多的支持;通過(guò)派駐特使和提供在農(nóng)業(yè)加工、可再生能源等領(lǐng)域的支持，深化與東非共同體的合作。

第二，改革對(duì)非發(fā)展合作體系。2014年8月，意大利通過(guò)《國(guó)際發(fā)展合作總則》，革新其國(guó)際發(fā)展合作體系。在新的制度體系下，除依舊強(qiáng)調(diào)非政府組織的積極作用外，政府還指定外交部一名副部長(zhǎng)專(zhuān)司發(fā)展合作，并設(shè)立國(guó)際發(fā)展合作署和相應(yīng)的財(cái)政保障機(jī)制，即借貸基金會(huì)。需要指出的是，意大利在此輪國(guó)際發(fā)展合作體系改革中，著重提高了對(duì)非發(fā)展合作的投入比重。凈官方發(fā)展援助投入明顯提升，從2012年占國(guó)民總收入（GNI）的近0.14%增至2019年的0.24%，其中流向非洲部分隨之增加三分之二。[1] 2016年開(kāi)始運(yùn)行的國(guó)際發(fā)展合作署具有高度的自主性和靈活性，在全球共設(shè)有20個(gè)代表處，其中9處設(shè)在非洲國(guó)家，分別是北非的埃及、突尼斯以及撒哈拉以南非洲地區(qū)的布基納法索、埃塞俄比亞、肯尼亞、莫桑比克、塞內(nèi)加爾、索馬里和蘇丹。2018年國(guó)際發(fā)展合作署可支配的財(cái)政資金為5.87億歐元，其中53%投向了北非和撒哈拉以南非洲地區(qū)。[2]

第三，謀求多邊框架下的更大影響力。意大利外交部在2016—2018年度國(guó)際發(fā)展合作文件中指出，要提高意大利在國(guó)際組織中引領(lǐng)發(fā)展合作政策討論和政策塑造的能力，推動(dòng)相關(guān)責(zé)任主體加大投入力度，進(jìn)而確保多邊發(fā)展合作倡議與本國(guó)優(yōu)先議程相契合。在此背景下，意大利以發(fā)展合作為切入點(diǎn)謀求提升在聯(lián)合國(guó)、歐盟等多邊框架下對(duì)非議程的影響力。如2019年1月，意大利政府與聯(lián)合國(guó)環(huán)境署、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織共同組建了非洲氣候與可持續(xù)發(fā)展中心，聚焦氣候變化議題，優(yōu)先推動(dòng)薩赫勒地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。意大利也積極謀求提升在歐盟框架內(nèi)對(duì)非政策的話語(yǔ)權(quán)，如2015年瓦萊塔難民峰會(huì)后，歐盟設(shè)立專(zhuān)門(mén)應(yīng)對(duì)移民問(wèn)題的“非洲緊急信托基金”，意大利成為該基金的第二大捐款國(guó)，并聯(lián)合歐盟委員會(huì)發(fā)起首個(gè)以遏制埃塞俄比亞中部和北部非法移民為主要目的的移民—發(fā)展項(xiàng)目。在對(duì)非發(fā)展合作理念上，意大利主張超越傳統(tǒng)“援助—受援”模式，與非洲建立平等的伙伴關(guān)系，尊重“非洲自主權(quán)”。與此同時(shí)，意大利積極推動(dòng)發(fā)展合作“新模式”，并尋求在歐盟內(nèi)部發(fā)揮引領(lǐng)作用。此外，值得注意的是，2018年以來(lái)意大利將海外軍事行動(dòng)的戰(zhàn)略重點(diǎn)從中東和中亞逐步轉(zhuǎn)移到了非洲，加大了在聯(lián)合國(guó)和歐盟框架下對(duì)利比亞、尼日爾和“非洲之角”等地以維和、反恐及打擊非法移民等為主要目的的軍事合作投入。

二、對(duì)非合作議題更加務(wù)實(shí)

第一，突出移民議題。移民議題一直在意大利對(duì)非政策調(diào)整中居于核心位置。特別是難民危機(jī)爆發(fā)后，意大利外交部毫不諱言移民是意非關(guān)系的核心要素。2016年，意大利在幾內(nèi)亞和尼日爾分別設(shè)立使館以應(yīng)對(duì)西非的大規(guī)模移民現(xiàn)象。2016年12月，意大利發(fā)起非洲基金，通過(guò)國(guó)際發(fā)展合作署對(duì)非洲發(fā)展合作及移民問(wèn)題予以資金支持。2017年2月初，意大利與利比亞達(dá)成了《關(guān)于在發(fā)展和打擊非法移民、販賣(mài)人口、走私領(lǐng)域的合作與加強(qiáng)利比亞國(guó)與意大利共和國(guó)之間邊界安全的諒解備忘錄》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《諒解備忘錄》），明確了利比亞的邊控責(zé)任以及意大利通過(guò)發(fā)展合作給予利比亞更多財(cái)政和技術(shù)支持的承諾。同年，意大利創(chuàng)建非洲活動(dòng)信息交流中心，為移民和發(fā)展問(wèn)題搭建交流平臺(tái)。

在難民危機(jī)背景下，意大利對(duì)非發(fā)展合作的優(yōu)先國(guó)家轉(zhuǎn)向移民來(lái)源國(guó)和北非中轉(zhuǎn)國(guó)，同時(shí)發(fā)展合作規(guī)劃中的優(yōu)先議題也轉(zhuǎn)變?yōu)槿说乐髁x援助、移民與發(fā)展、農(nóng)業(yè)和食品安全、能源、健康、教育、全球公民教育、文化、發(fā)展與工業(yè)創(chuàng)新等十大議題。議題的轉(zhuǎn)變表明意大利力圖從發(fā)展和教育入手，以從根本上應(yīng)對(duì)移民涌入以及隨之而來(lái)的社會(huì)融合、就業(yè)和安全等問(wèn)題。正如意大利在2018年第二屆意大利—非洲部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上發(fā)出的呼吁，關(guān)于非洲與歐洲的安全問(wèn)題，意大利和歐盟應(yīng)該走出緊急狀態(tài)的邏輯，給予非洲更多的投資，賦能當(dāng)?shù)孛癖?，使得移民成為一種機(jī)遇而非迫不得已的選擇。[3]

第二，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益。與此前缺乏清晰長(zhǎng)遠(yuǎn)的對(duì)非經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略不同，意大利近年來(lái)通過(guò)構(gòu)建多層次的雙邊經(jīng)濟(jì)對(duì)話平臺(tái)，明確經(jīng)濟(jì)利益訴求，推動(dòng)本國(guó)企業(yè)在非洲經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)多樣化存在。一是借力首腦外交，推動(dòng)大企業(yè)在非洲的擴(kuò)張。2014—2016年，倫奇訪非期間，幾乎都有由能源巨頭埃尼集團(tuán)（ENI）、地下工程翹楚特萊維集團(tuán)（Trevi）、建筑業(yè)領(lǐng)頭羊薩利尼—英波基洛集團(tuán)（Salini-Impregilo）及其他農(nóng)商企業(yè)等組成的代表團(tuán)同行，政府高層交往有力推動(dòng)了意大利企業(yè)在非能源、基建等領(lǐng)域的業(yè)務(wù)開(kāi)展。二是構(gòu)建雙邊商業(yè)對(duì)話平臺(tái)，推動(dòng)中小企業(yè)進(jìn)入非洲市場(chǎng)。在意大利—非洲部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的推動(dòng)下，自2017年起由意大利外交與國(guó)際合作部、非洲—地中海企業(yè)聯(lián)合會(huì)、生物醫(yī)學(xué)企業(yè)協(xié)會(huì)及青年企業(yè)家協(xié)會(huì)等贊助的意非商業(yè)周，已逐步發(fā)展成為政治決策者和企業(yè)界人士溝通對(duì)話的重要平臺(tái)。該平臺(tái)為紡織與時(shí)尚、基礎(chǔ)設(shè)施、可再生能源、農(nóng)業(yè)、新技術(shù)和生物醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域中具有優(yōu)勢(shì)的意大利中小企業(yè)，提供了進(jìn)入非洲市場(chǎng)發(fā)展的機(jī)遇。此外，自2014年起開(kāi)始舉辦的南非—意大利峰會(huì)，被定位為加強(qiáng)兩國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和為歐非兩大洲企業(yè)創(chuàng)造戰(zhàn)略商業(yè)伙伴關(guān)系的平臺(tái)。三是強(qiáng)調(diào)保障參與對(duì)非發(fā)展合作的企業(yè)主體的經(jīng)濟(jì)利益。意大利在2017—2019年國(guó)際發(fā)展合作三年規(guī)劃中明確提出，在透明、競(jìng)爭(zhēng)和富有社會(huì)責(zé)任感的前提下，推動(dòng)意大利中小企業(yè)積極參與發(fā)展合作。

意大利對(duì)非政策調(diào)整的主要?jiǎng)右?/h3>

意大利自2013年開(kāi)始調(diào)整對(duì)非政策的動(dòng)因是多元的，其中最值得關(guān)注的因素集中體現(xiàn)在意大利緩解移民難民壓力、拓展海外市場(chǎng)、加強(qiáng)石油和天然氣等能源供應(yīng)多元化及提升國(guó)際影響力等方面的對(duì)非利益訴求中。

第一，緩解國(guó)內(nèi)移民難民壓力。由于意大利與非洲地緣上相鄰，因此意大利成為歐洲難民危機(jī)的“前線國(guó)”。據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署公布的數(shù)據(jù)，2014—2017年從海上涌入意大利的逾62萬(wàn)移民難民，多來(lái)自尼日利亞、厄立特里亞、塞內(nèi)加爾、幾內(nèi)亞、馬里、蘇丹、索馬里、岡比亞等西非和撒哈拉以南非洲國(guó)家。[4]愈演愈烈的難民危機(jī)給意大利的財(cái)政支出和社會(huì)治理均帶來(lái)了巨大壓力。2017年， 意大利難民事務(wù)總支出高達(dá)44億歐元，占總社會(huì)支出的0.5%左右。[5]同時(shí)，短期內(nèi)激增的非法移民和難民也對(duì)意大利的安全造成了不小沖擊。在此背景下，移民難民被越來(lái)越多的意大利民眾視為“入侵者”，疑歐排外的民粹主義趁勢(shì)興起。因此，意大利中左政府開(kāi)始就短期內(nèi)可有效阻遏移民的邊控措施與非洲移民來(lái)源國(guó)和中轉(zhuǎn)國(guó)進(jìn)行對(duì)話，同時(shí)增加對(duì)非發(fā)展合作投入，促進(jìn)非洲青年就業(yè)，以從根源上解決移民難民問(wèn)題并緩解國(guó)內(nèi)政治社會(huì)危機(jī)。

第二，為“意大利制造”拓展非洲市場(chǎng)。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，意大利經(jīng)濟(jì)顯著衰退，在2009年、2012年和2013年三個(gè)年度出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，至今仍未恢復(fù)到危機(jī)之前的水平。這一方面是由于意大利內(nèi)需不足，另一方面則因其部分傳統(tǒng)貿(mào)易伙伴也出現(xiàn)了不同程度的衰退或低速增長(zhǎng)。在此背景下，經(jīng)濟(jì)高度外向但復(fù)蘇乏力的意大利亟需進(jìn)一步拓展非洲市場(chǎng)。撒哈拉以南非洲地區(qū)，在國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后依然保持中高速發(fā)展態(tài)勢(shì)，正成為新的世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心之一。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織公布的數(shù)據(jù)，2008年后撒哈拉以南非洲地區(qū)GDP年增長(zhǎng)率基本保持在3%以上（除2016年為2.1%），僅次于亞洲。[6]此外，隨著非洲大陸自貿(mào)區(qū)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，非洲統(tǒng)一大市場(chǎng)釋放的增長(zhǎng)與需求潛力，對(duì)“意大利制造”而言意義重大。

第三，加強(qiáng)能源供應(yīng)多元化。意大利本土礦產(chǎn)資源貧乏，93%的原油和天然氣需求都依賴(lài)進(jìn)口，能源自給率非常低。[7]其中，中東的伊拉克、北非的利比亞和阿爾及利亞、俄羅斯等國(guó)一直都是意大利的主要能源供應(yīng)國(guó)。隨著“阿拉伯之春”和“烏克蘭危機(jī)”的相繼爆發(fā)，意大利的能源安全遭遇較大挑戰(zhàn)，亟需拓寬石油、天然氣等的進(jìn)口渠道，加強(qiáng)能源供應(yīng)的多元化。非洲的自然資源稟賦一直備受關(guān)注，占世界30%的礦物儲(chǔ)量、12%和8%的石油和天然氣儲(chǔ)量，使之在世界大國(guó)的能源安全戰(zhàn)略中占據(jù)突出地位。[8]與此同時(shí)，礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備豐富的撒哈拉以南非洲地區(qū)近年來(lái)整體由亂趨治，愈發(fā)接近非盟2020年平息戰(zhàn)火的目標(biāo)。這促使意大利提升了這一地區(qū)在其能源安全戰(zhàn)略中的地位。

第四，以非洲為依托提高國(guó)際影響力。作為中等強(qiáng)國(guó)，意大利在國(guó)際事務(wù)中一直持多邊主義取向。非洲多國(guó)政治經(jīng)濟(jì)趨穩(wěn)向好和非洲區(qū)域合作與一體化所取得的重要突破，使意大利開(kāi)始重視非洲在多邊事務(wù)中的戰(zhàn)略價(jià)值，并意圖以非洲為依托，提升在多邊事務(wù)中的影響力。基于聯(lián)合國(guó)“一國(guó)一票”的原則，非洲國(guó)家的支持對(duì)意大利能否當(dāng)選安理會(huì)非常任理事國(guó)意義重大。同時(shí)，非盟、東非共同體、南部非洲發(fā)展共同體等持續(xù)發(fā)展的區(qū)域和次區(qū)域組織，也都已成為多邊事務(wù)中不容忽視的合作者。此外，隨著域外大國(guó)在非博弈的白熱化，非洲事務(wù)正日漸成為多邊議程的焦點(diǎn)。正如時(shí)任歐盟委員會(huì)主席容克在2018年非歐高級(jí)別論壇上所言：“非洲的挑戰(zhàn)就是歐洲的挑戰(zhàn)，希望和未來(lái)亦然?！?[9]

意大利自2013年開(kāi)始調(diào)整其非洲政策，既著手在雙邊框架下發(fā)展意非關(guān)系，謀求國(guó)家利益最大化，又努力強(qiáng)化自身在歐盟等多邊框架內(nèi)對(duì)非議題的影響力。恰如意大利在前兩屆意大利—非洲部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上所表達(dá)的立場(chǎng)——非洲在意大利對(duì)外關(guān)系中具有戰(zhàn)略優(yōu)先地位，意大利是歐洲與非洲的橋梁。

意大利對(duì)非政策調(diào)整的成效

目前來(lái)看，意大利對(duì)非政策中有關(guān)控制移民、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)利益和提升多邊影響力的訴求并未落空，意大利在歐盟對(duì)非移民政策的制定過(guò)程中甚至一度起到了引領(lǐng)作用。但未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，受對(duì)非政治文化影響相對(duì)邊緣、可投入財(cái)政資源較為有限以及國(guó)內(nèi)政治天平右傾等因素影響，意大利仍難以在多邊對(duì)非議程中發(fā)揮更突出的作用。

第一，意大利的移民難民壓力得到一定程度的緩解。這主要得益于意大利與北非國(guó)家，尤其是與利比亞達(dá)成的《諒解備忘錄》。如前所述，經(jīng)地中海涌入意大利的移民難民多來(lái)自西非和撒哈拉以南非洲地區(qū)。在邊控和發(fā)展合作的共同作用下，意大利經(jīng)海路入境的移民難民數(shù)量于2017年降至11.9萬(wàn)人，較2016年減少了34.2%。2018年和2019年分別連續(xù)大幅降至2.3萬(wàn)余人和1.1萬(wàn)余人。[10]與此同時(shí)，位居前列的非洲移民來(lái)源國(guó)也發(fā)生了變化，現(xiàn)階段主要有突尼斯、厄立特里亞、阿爾及利亞、科特迪瓦、蘇丹等國(guó)。加上財(cái)政緊縮等因素影響，意大利中央政府難民安置等相關(guān)支出在2019年減至22億歐元，并計(jì)劃2020—2021年繼續(xù)削減13億歐元。[11]移民難民涌入量的減少，在短期內(nèi)有效緩解了意大利此前在難民營(yíng)救、甄別和安置等領(lǐng)域持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)政壓力及社會(huì)治理壓力。

[6] “Real GDP Growth -Annual Percent Change，” https：//www.imf.org/external/datamapper/NGDP_RPCH@WEO/OEMDC/ADVEC/WEOWORLD/AFQ/SSQ.

[7] “Italy，” https：//www.eia.gov/international/analysis/country/ITA.

[8] “Our Work in Africa，” https：//www.unenvironment.org/regions/africa/our-work-africa.

[9] “Juncker， Ue e Africa Hanno Destino Comune，” http：//www.ansa.it/sito/notizie/mondo/europa/2018/12/18/junckerue-e-africa-hanno-destino-comune_377b2088-f6a8-4b18-9656-b7b0e4df6be0.html.

[10] 同[4]。

[11] Alessandro Cipolla， “Legge di Bilancio 2019， il Testo Definitivo： Tutte le Misure del Governo Lega-M5S，” https：//www.money.it/legge-Bilancio-2019-novita-testo#6.

[12] “World Investment Report 2019，” https：//unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2019_en.pdf.

[13] “Africa 2020： anche nel 2019 lItalia ? Primo Investitore Europeo in Africa，” https：//www.infoafrica.it/2020/01/29/africa-2020-anche-nel-2019-litalia-e-primo-investitore-europeo-in-africa/.

[14] 2019年意大利對(duì)撒哈拉以南非洲地區(qū)出口微降0.07%，參見(jiàn)Osservatorio Economico - MAECI，“Aree Geografiche di Destinazione dell'Export Italiano”， https：//www.esteri.it/mae/resource/doc/2020/04/tabella4a_aree_geografiche_destinazione_dellexport_italiano.pdf。

[15] 由于多輪投票未能分出高下，意大利與荷蘭決定分享席位，分別于2017年和2018年先后擔(dān)任安理會(huì)非常任理事國(guó)。

[16] 意大利、法國(guó)、德國(guó)和英國(guó)駐非使館詳見(jiàn)各國(guó)外交部網(wǎng)站。https：//www.esteri.it/mae/en/ministero/laretediplomatica/rete-diplomatica-mappa.html？tipo=0;https：//www.diplomatie.gouv.fr/en/country-files/africa/;https：//www.auswaertiges-amt.de/en/aussenpolitik/laenderinformationen;https：//www.gov.uk/world/embassies。