澳大利亞高等教育分?jǐn)傆?jì)劃探析

宋妙君

摘要：HECS為Higher Education Contribution Schemes的縮寫，即澳大利亞高等教育分?jǐn)傆?jì)劃，是澳大利亞政府在上世紀(jì)80年代后期開(kāi)始實(shí)行的高等教育資助政策，旨在平衡政府與個(gè)人對(duì)高等教育投入。其有效緩解了該國(guó)高等教育發(fā)展的資金壓力，也保證了貧困家庭學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)。本文以HECS計(jì)劃為中心，詳細(xì)闡述其產(chǎn)生及發(fā)展過(guò)程，并分析其實(shí)施結(jié)果及影響，進(jìn)而提出自己的一些思考。

關(guān)鍵詞：澳大利亞;高等教育;學(xué)費(fèi)

中圖分類號(hào)：F74文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.23.017

二戰(zhàn)前，澳大利亞的高等教育規(guī)模較小。1940年科廷工黨執(zhí)政，逐漸意識(shí)到高校畢業(yè)生對(duì)國(guó)家科研的重要作用，開(kāi)始大力促進(jìn)高等教育的發(fā)展，并對(duì)其進(jìn)行資助。但由于各時(shí)期的執(zhí)政方針政策以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，高等教育的資助政策常有變化。Higher Education Contribution Schemes是20世紀(jì)80年代后期，澳大利亞政府啟動(dòng)的一個(gè)比較系統(tǒng)的高等教育資助政策。

1HECS的產(chǎn)生背景

20世紀(jì)30年代末以前，澳大利亞政府并未對(duì)高等教育進(jìn)行資金投入。20世紀(jì)40年代以后，政府開(kāi)始重視國(guó)內(nèi)高等教育的發(fā)展。為提高高校入學(xué)率，科廷工黨政府大規(guī)模增大高校學(xué)生的獎(jiǎng)學(xué)金額度，并允許女大學(xué)生申請(qǐng)獎(jiǎng)學(xué)金（在此之前，高校獎(jiǎng)學(xué)金是男生獨(dú)有的）。之后的孟席斯政府在20世紀(jì)60年代新建了大學(xué)，來(lái)滿足不斷增長(zhǎng)的入學(xué)需求。這些大學(xué)往往建在邊遠(yuǎn)地區(qū)，并提供特別經(jīng)費(fèi)鼓勵(lì)學(xué)生研究及進(jìn)行研究生階段的學(xué)習(xí)。政府斥資大力發(fā)展高等教育在20世紀(jì)70年代幾乎到達(dá)頂峰，為了擴(kuò)大下層民眾的高等教育入學(xué)率，威特蘭工黨政府決定完全取消高等教育學(xué)費(fèi)。雖然這一措施沒(méi)有獲得理想的效果，下層人士的高教入學(xué)率并沒(méi)有顯著提高（因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的原因，他們甚至還無(wú)法完成中等教育），但隨著政府對(duì)高等教育的越發(fā)重視，以及一連串政策的出臺(tái)，至20世紀(jì)80年代，聯(lián)邦政府的資助占大學(xué)收入的比例已從20世紀(jì)50年代初期的20.5%上升至接近90%。20世紀(jì)80年代以后，政府致力于高等教育公平的政策依然沒(méi)有改變。但因這一時(shí)期澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻，政府財(cái)政縮減，投入高等院校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)也趨于緊張。一方面是高等教育的快速發(fā)展，另一方面卻是政府可提供資金的減少，在此種兩難情境下，改革呼之欲出。1987年12月，聯(lián)邦政府宣布，在當(dāng)前預(yù)算條件下，大力拓寬高等學(xué)校入學(xué)口徑，并成立高等教育資助委員會(huì)（又稱伍蘭委員會(huì)），推行新的高等教育資助政策。1988年4月，該委員會(huì)提出了Higher Education Contribution Schemes（縮寫為HECS）：部分高等教育成本由學(xué)生或家長(zhǎng)分擔(dān)，而為確保學(xué)生不會(huì)因?yàn)闆](méi)錢繳費(fèi)而失去上學(xué)機(jī)會(huì)，又出臺(tái)相應(yīng)的延緩繳費(fèi)措施。后來(lái)，HECS被政府基本采納，并于1989年正式實(shí)施。

2HECS的內(nèi)容及發(fā)展變化

2.1HECS的內(nèi)容

“Higher Education Contribution Schemes”，可譯為高等教育貢獻(xiàn)計(jì)劃，也可譯為高等教育分?jǐn)傆?jì)劃，筆者更傾向于后者。1988年澳大利亞國(guó)立大學(xué)經(jīng)濟(jì)教授布魯斯·查普曼在提出這項(xiàng)計(jì)劃的初衷，是希望政府和個(gè)人共同分擔(dān)高等教育的資金，以保證高等教育的穩(wěn)步發(fā)展所需的巨大開(kāi)支。這種構(gòu)想，得到了當(dāng)時(shí)教育部長(zhǎng)約翰·道金斯的支持，并迅速予以實(shí)施。1989年，所有的高校在校生被要求支付1800美元的教育成本，不過(guò)其可以選擇延遲繳納，即政府財(cái)政暫時(shí)替學(xué)生繳了，但這部分費(fèi)用會(huì)作為HECS債務(wù)，以后須再償還給政府。這種延遲繳納的方式通常也被稱為HECS幫助計(jì)劃。

《1988年高等教育資助法案》對(duì)HECS的操作和運(yùn)行有詳細(xì)的說(shuō)明，每個(gè)獲得高等教育資格的學(xué)生都被要求選擇費(fèi)用的繳納方式，并填寫相應(yīng)的表格。一般來(lái)說(shuō)，學(xué)生有三種選擇：第一，一次性支付所有學(xué)費(fèi)，并得到25%的折扣。第二，預(yù)先支付500澳元以上費(fèi)用（可享受一定折扣），剩余延遲支付。第三，所有學(xué)費(fèi)延遲支付，到收入達(dá)到一定水平后，通過(guò)個(gè)人稅收系統(tǒng)支付。此外，自愿提前還貸的學(xué)生，可獲得15%的獎(jiǎng)勵(lì)。

2.2HECS的發(fā)展變化

當(dāng)然，在后來(lái)發(fā)展過(guò)程中，HECS的有關(guān)條款幾乎年年有新的變化。例如，2005年，一次性預(yù)先支付學(xué)費(fèi)的折扣已經(jīng)降到20%，而提前自愿還貸學(xué)生的獎(jiǎng)勵(lì)也降到10%。而更為重要的變化表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是在償還方面，償還率逐漸與學(xué)生就業(yè)薪金緊密相關(guān)。起初，HECS計(jì)劃規(guī)定，債務(wù)人每年的償還比例為其工資收入的2%。到1994年，每年的償還比例變?yōu)閺?%到6%四個(gè)等級(jí)，直至全部還清，具體見(jiàn)表1。

2005年還款的最低收入提高到$36，185，并且還款等級(jí)也被改成改為9級(jí)。二是在分?jǐn)偡矫?，不同專業(yè)所需繳納的學(xué)費(fèi)有一定差異。1997年，聯(lián)邦政府根據(jù)不同專業(yè)的收入前景，制定了各不相同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，主要表現(xiàn)為三級(jí)，具體見(jiàn)表2。

雖然，之后各學(xué)科教育成本呈逐年上升的趨勢(shì)，但其三級(jí)格局卻基本沒(méi)有太大變化。此外，從2005起，為鼓勵(lì)各高等教育提供者在成本和質(zhì)量方面相互競(jìng)爭(zhēng)，高等教育機(jī)構(gòu)可在政府規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)自行確定確定學(xué)費(fèi)的數(shù)額。

3HECS的實(shí)施結(jié)果

3.1對(duì)HECS的評(píng)價(jià)

高等教育分?jǐn)傆?jì)劃，是一項(xiàng)機(jī)智的政策。首先，由于高校學(xué)生、家長(zhǎng)支付了部分的高等教育發(fā)展資金，緩解了政府財(cái)政的投資困境，同時(shí)也保證了高等院校發(fā)展所需的經(jīng)濟(jì)支持。其次，延緩繳費(fèi)政策的出臺(tái)，捍衛(wèi)了來(lái)自貧困家庭學(xué)生接受高等教育的權(quán)利。表面上看，學(xué)生是從政府借款完成學(xué)業(yè)，并且約定在有能力時(shí)償還，但當(dāng)此計(jì)劃真正運(yùn)行，前面接受過(guò)幫助的貧困家庭學(xué)生償還了債務(wù)，政府即可將這筆資金再借給后面的貧困家庭學(xué)生。也就是說(shuō)，政府只需要一部分的啟動(dòng)資金，就可以很大程度上依靠HECS系統(tǒng)自身的運(yùn)轉(zhuǎn)，來(lái)保證該計(jì)劃的順利實(shí)施。與此同時(shí)，政府獲得了來(lái)自富裕家庭學(xué)生的教育成本分?jǐn)?，為高等教育發(fā)展積累了更多財(cái)富。從某種意義上講，HECS是一個(gè)希望富人為高等教育多做貢獻(xiàn)，而窮人通過(guò)互助來(lái)完成高等教育的計(jì)劃。其中，政府不僅扮演了組織者的角色，還扮演了維護(hù)社會(huì)公平的角色。

高等教育分?jǐn)傆?jì)劃，是一項(xiàng)人性化的政策。首先，申請(qǐng)資格上，不需要個(gè)人經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查、也不需要學(xué)術(shù)方面的挑選，體現(xiàn)了政策面前人人平等。其次，從利率方面說(shuō)，其同物價(jià)消費(fèi)指數(shù)密切關(guān)聯(lián)，基本上是零利率。再次，根據(jù)償付條款，只有當(dāng)償還人收入達(dá)到一定水平時(shí)，才有償還義務(wù)。同時(shí)，收入越低，每年需償還債務(wù)所占收入的百分比也越低?？梢哉f(shuō)，高等教育分?jǐn)傆?jì)劃的償還條款，充分保證了該債務(wù)不會(huì)影響償還人的正常生活。最后，關(guān)于債務(wù)免除的規(guī)定，除了收入未達(dá)還款底線無(wú)需還款外，債務(wù)人去世后，HECS債務(wù)也將自動(dòng)免除，他人沒(méi)有連帶償還義務(wù)。

高等教育分?jǐn)傆?jì)劃，是一項(xiàng)由政府主導(dǎo)的貸款計(jì)劃。一方面該政策由政府制定并推行，旨在確保無(wú)經(jīng)濟(jì)能力支付高等教育學(xué)費(fèi)的學(xué)生能夠入學(xué)。另一方面，政府負(fù)擔(dān)、補(bǔ)助一部分貸款的成本。拖欠的損失、預(yù)先支付的折扣、提前還貸的獎(jiǎng)勵(lì)及無(wú)法償還者免除的貸款等，都是由政府財(cái)政直接補(bǔ)貼的。

當(dāng)然，有一點(diǎn)必須指出的是，HECS的對(duì)象是全體澳籍國(guó)民，而澳大利亞政府對(duì)本國(guó)公民公平、人性的背后，是留學(xué)生所面臨高額學(xué)費(fèi)和全額支付，這一點(diǎn)同樣不能忽視。

3.2HECS的實(shí)施影響

作為澳大利亞高等教育最重要的投資體制政策，HECS的實(shí)施必然給國(guó)家的高等教育發(fā)展全局帶來(lái)一定影響，當(dāng)然這其中既有積極影響，也有消極影響。

第一，HECS的實(shí)施，擴(kuò)大了澳大利亞高等教育的資金來(lái)源，為高等教育發(fā)展提供資金保障。以2002年為例，“高等教育分?jǐn)傆?jì)劃占當(dāng)年高等教育機(jī)構(gòu)經(jīng)常性收入來(lái)源總量的16%，相比1995年，高等教育貢獻(xiàn)計(jì)劃增長(zhǎng)了9.310億澳元，在高等教育資金投入總量中的比例，增長(zhǎng)了6個(gè)百分點(diǎn)。”

第二，由于HECS具有良好的延遲付款機(jī)制，所以它的實(shí)施并沒(méi)有阻礙高等教育的普及。自該計(jì)劃實(shí)施至今，澳大利亞高等教育入學(xué)率仍保持持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)?！案鶕?jù)澳大利亞學(xué)者Chapman和Ryan對(duì)計(jì)劃實(shí)施前、計(jì)劃實(shí)施、計(jì)劃修正后三組學(xué)生的數(shù)據(jù)分析，得出HECS并沒(méi)有降低低收入家庭的學(xué)生高等教育參與度的結(jié)論”同時(shí)，中等收入家庭的學(xué)生高等教育入學(xué)率有很大增加，女性高等教育入學(xué)率明顯提升。

第三，HECS的施行，同樣也帶來(lái)一些問(wèn)題。最突出的有兩方面體現(xiàn)，一點(diǎn)是，是離開(kāi)校園者重返校園的比率下降。對(duì)于一些年紀(jì)較大、工作后又重返校園、半工半讀的學(xué)生來(lái)說(shuō)，一方面他們可能需要面對(duì)曾經(jīng)的HECS債務(wù)需要償還，另一方面又面臨目前所要承擔(dān)的教育成本，并且由于政府對(duì)公民的HECS貸款有最高上限，即便先前的債務(wù)已經(jīng)還清，也不可能再次獲得額外的HECS貸款，因此，對(duì)這些大齡學(xué)生來(lái)說(shuō)，需承受很大的經(jīng)濟(jì)壓力。當(dāng)然，澳大利亞國(guó)內(nèi)的有關(guān)研究也給出了相關(guān)的數(shù)據(jù)支持。另一點(diǎn)是，由于HECS改進(jìn)后，專業(yè)前景不同的所要承擔(dān)的教育成本是不同的，文學(xué)、教育之類前景相對(duì)較差的專業(yè)所要承擔(dān)的成本較低，醫(yī)學(xué)、法律之類前景較好的專業(yè)所要承擔(dān)的成本較高，這使得醫(yī)學(xué)、法律等專業(yè)的貧困家庭學(xué)生人數(shù)下降，而富裕家庭學(xué)生人數(shù)增加。

4對(duì)HECS的一些思考

縱觀整個(gè)HECS條款，核心思想是，受教育者本人需要為其自身的高等教育機(jī)會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。人力資本理論認(rèn)為，人力資本是體現(xiàn)在勞動(dòng)者身上的一種資本類型，可以通過(guò)投資而形成，而學(xué)校教育就是其中一項(xiàng)非常重要的投資。個(gè)人支付的高等教育資金，也是一種人力資本投資，并在未來(lái)會(huì)產(chǎn)生一定的投資回報(bào)率?？梢?jiàn)，該計(jì)劃很好地踐行了這一理論。

同時(shí)，政府希望通過(guò)“學(xué)費(fèi)緩交”的措施保證高等教育入學(xué)公平。從某種意義上說(shuō)，教育是社會(huì)的一項(xiàng)公益事業(yè)，雖然高等教育已在義務(wù)教育之外，但高等教育作為一種公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有很大的外部性，政府對(duì)它的投資能獲得巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，國(guó)家理應(yīng)確保其穩(wěn)步發(fā)展。對(duì)于那些有能力獲得高等教育的學(xué)生，政府更應(yīng)該幫助其獲得公平的教育機(jī)會(huì)。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，在政府財(cái)政緊張的狀況下，如果還對(duì)來(lái)自于富裕家庭接受高等教育的學(xué)生給予補(bǔ)貼，可以說(shuō)就相對(duì)減少了貧困家庭學(xué)生所得到的教育資源，這是有悖于教育作為公益事業(yè)的公平性的。

此外，值得指出的是，HECS債務(wù)除了一次還清外，另一種很重要的償付方式是通過(guò)個(gè)人所得稅的方式支付。稅收是國(guó)家財(cái)政收入的主要形式，是國(guó)家進(jìn)行公共事業(yè)建設(shè)、提供公共產(chǎn)品服務(wù)的重要經(jīng)濟(jì)保證。而公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的一個(gè)重大區(qū)別就是，個(gè)人是通過(guò)繳納稅收的方式來(lái)獲得公共產(chǎn)品服務(wù)的。因此，HECS債務(wù)的此種償還方式，也從另一個(gè)層面證實(shí)了高等教育的公共產(chǎn)品性質(zhì)。長(zhǎng)久以來(lái)，人們對(duì)于義務(wù)教育的公共產(chǎn)品性質(zhì)早已達(dá)成共識(shí)，然而對(duì)于高等教育的性質(zhì)卻是莫衷一是。其中一個(gè)很重要的原因是，義務(wù)教育是全民共享的，而高等教育卻只有少部分人享有的，那些沒(méi)有從高等教育中受益的人卻要為自己并未享受的服務(wù)買單顯然是不合理的。而如果將HECS當(dāng)作一種個(gè)人所得稅，是向那些獲得了高等教育服務(wù)并從中受益的人額外征收的稅則顯得相對(duì)合理。

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