我國學(xué)分銀行制度變遷的路徑轉(zhuǎn)換：由誘致性轉(zhuǎn)向強(qiáng)制性

鄭紹紅，黃貴英

(1.重慶廣播電視大學(xué) 黨政辦公室；2.重慶廣播電視大學(xué) 創(chuàng)新教育學(xué)院，重慶 400052)

一、導(dǎo)言

1993年，新制度經(jīng)濟(jì)思想家諾思(Douglass C.North)教授獲得了當(dāng)年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎，其制度變遷理論與思想旋即廣為傳播。制度在人類社會中存在已久，人類社會的發(fā)展就是社會創(chuàng)建制度與制度規(guī)制社會二者不斷往復(fù)交替、螺旋演變的進(jìn)程，正如諾思所言，連續(xù)性的社會制度把現(xiàn)在、未來與過去連結(jié)在一起，“制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式”。[1]學(xué)分銀行制度建設(shè)在我國已探索多年，但是進(jìn)展緩慢。誠然，我國學(xué)分銀行制度的建立需要經(jīng)歷一個(gè)從無到有的制度變遷過程，要遵循制度變遷的普遍規(guī)律。因此，我們可以從制度變遷理論的視角，對我國學(xué)分銀行制度建設(shè)實(shí)踐及后續(xù)路徑選擇問題進(jìn)行審視，以反思我國學(xué)分銀行建設(shè)面臨的困境與問題，并對學(xué)分銀行制度建設(shè)的后續(xù)路徑進(jìn)行設(shè)計(jì)。

二、我國學(xué)分銀行制度變遷的困境及原因

(一)學(xué)分銀行制度的內(nèi)涵

何謂制度？在現(xiàn)代漢語中，制度通常指要求社會成員共同遵守的辦事規(guī)程或行動準(zhǔn)則。制度變遷思想家強(qiáng)調(diào)制度對人們行為的規(guī)范與約束，比如諾思認(rèn)為，制度是人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動關(guān)系的約束，制度界定并限制了人們的選擇集合；[1]舒爾茨(T·W·Schultz)認(rèn)為制度是一種涉及社會、政治及經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)則；[2]林毅夫認(rèn)為制度是“社會中個(gè)人所遵循的行為規(guī)則”。[3]同時(shí)，制度變遷思想家也認(rèn)同制度的積極社會功能，如林毅夫認(rèn)為制度為人類提供了對付不確定性和增加個(gè)人效用的手段，可以為人們提供有用的服務(wù)。

我們通常將學(xué)分銀行視為一種創(chuàng)新性的教育管理制度，這種制度能夠?qū)⒉煌愋蛯W(xué)習(xí)方式產(chǎn)生的學(xué)習(xí)成果囊括其中，通過一定的機(jī)制和規(guī)則進(jìn)行銜接、互認(rèn)與轉(zhuǎn)換。換言之，人們希望通過學(xué)分銀行建立起對各種類型學(xué)習(xí)成果進(jìn)行認(rèn)證、評估、累積和轉(zhuǎn)換的制度，[4]從而實(shí)現(xiàn)學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育的縱向銜接、橫向溝通，搭建終身學(xué)習(xí)的“立交橋”。因此，學(xué)分銀行制度將能夠?yàn)閷W(xué)習(xí)成果管理提供標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，使人們的學(xué)習(xí)成果管理遵循一定的行為準(zhǔn)則，從而增加學(xué)習(xí)成果在終身學(xué)習(xí)社會的個(gè)人效用。

在理解我國的學(xué)分銀行制度時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)學(xué)分銀行制度的應(yīng)用邊界。人們對學(xué)分銀行制度的功能預(yù)期以及這一制度應(yīng)有的規(guī)范性與約束性特點(diǎn)，決定了這項(xiàng)制度必須打破不同教育類別、不同地域范圍、不同行業(yè)企業(yè)的界限，在全國范圍內(nèi)廣泛應(yīng)用與實(shí)施，否則這項(xiàng)制度就無法完成架設(shè)終身學(xué)習(xí)“立交橋”的使命。韓國學(xué)分銀行、歐洲學(xué)分轉(zhuǎn)換與累積制度(ECTS)等都是在其所屬行政區(qū)域范圍內(nèi)打破界限、普遍應(yīng)用的。韓國學(xué)分銀行在國家終身教育振興院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)了高中、大學(xué)及社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)成果的互通；ECTS實(shí)現(xiàn)了歐盟國家、部分中東歐和地中海沿岸國家不同高校之間課程的相互認(rèn)可和學(xué)分轉(zhuǎn)移；[5]香港資歷架構(gòu)在整個(gè)香港地區(qū)實(shí)現(xiàn)了主流教育、職業(yè)教育和持續(xù)進(jìn)修的各種資歷相互銜接。

(二)我國學(xué)分銀行制度變遷的實(shí)踐困境

近十年來,我國學(xué)分銀行制度變遷的實(shí)踐推動人們對學(xué)分銀行制度進(jìn)行了多方面的理論探索，促進(jìn)了學(xué)分銀行理念的普及，積累了學(xué)分銀行制度研究與建設(shè)力量，從而為后續(xù)學(xué)分銀行制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。[6]但是這段時(shí)期學(xué)分銀行制度探索的實(shí)踐也表明，學(xué)分銀行制度建設(shè)目標(biāo)并不能通過這一制度變遷路徑而實(shí)現(xiàn)。究其原因，主要在于目前的學(xué)分銀行制度變遷路徑面臨諸多無法突破的現(xiàn)實(shí)困境。

1.觀念空轉(zhuǎn)困境

有研究者把制度變遷的過程劃分成五個(gè)階段，[7]由此學(xué)分銀行制度變遷的過程應(yīng)該由五個(gè)具體階段構(gòu)成：(1)產(chǎn)生學(xué)分銀行制度安排的觀念；(2)廣泛的政治動員；(3)確定學(xué)分銀行制度制定權(quán)力的分配；(4)制定學(xué)分銀行制度規(guī)則；(5)學(xué)分銀行制度的合法化與穩(wěn)定化。觀念是行動的先導(dǎo)，但是觀念必須向?qū)嵺`和行動轉(zhuǎn)化，否則觀念就只是一種空轉(zhuǎn)中的理想。就現(xiàn)實(shí)的情況來看，國家雖然先后明確提出了搭建終身學(xué)習(xí)“立交橋”、建立國家學(xué)分銀行、實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)成果互認(rèn)與轉(zhuǎn)化等目標(biāo)，也倡導(dǎo)地方開展學(xué)分銀行研究與探索，但是國家并沒有制定完整的學(xué)分銀行制度，也沒有制定明確的行動路線圖。因此，從國家層面來看，學(xué)分銀行建設(shè)目前仍然處于制度變遷的產(chǎn)生觀念和初步動員階段，總體上還在觀念層面打轉(zhuǎn)。職業(yè)教育學(xué)分銀行建設(shè)方面雖然有了一些具體的舉措，但是仍需進(jìn)一步系統(tǒng)化為可以在全國推進(jìn)的實(shí)踐路徑與策略。

2.動力缺失困境

諾思認(rèn)為制度背景與人類行為之間存在密切聯(lián)系?？扑?Coase)也強(qiáng)調(diào)人類行為的制度制約性，認(rèn)為人們是在現(xiàn)實(shí)制度所賦予的制約條件中進(jìn)行活動的，因此要“從人的實(shí)際出發(fā)來研究人”。[8]制度影響人類行為的方式有兩種：一種是限制，即通過制度禁止人們產(chǎn)生某種行為；一種是激發(fā)，即通過制度激勵人們從事某種行為。當(dāng)制度鼓勵人們?nèi)氖履撤N活動時(shí)，就能產(chǎn)生一種行為動力。我國學(xué)分銀行的建設(shè)實(shí)踐是缺乏制度支持的，一方面，學(xué)分銀行尚未形成一套具有約束力的全國通用制度要求來規(guī)制人們的行為，參與或推動學(xué)分銀行工作更多是靠實(shí)踐者思想認(rèn)識的自覺，具有很強(qiáng)的隨機(jī)性與偶然性；另一方面，學(xué)分銀行工作在各層級工作業(yè)績考核中的作用并不明顯，來自制度層面的內(nèi)生性動力不足。因此，學(xué)分銀行建設(shè)實(shí)踐中常常遭遇動力缺乏的尷尬。

3.系統(tǒng)變革困境

制度通常處于一個(gè)制度結(jié)構(gòu)(正式和非正式制度安排的總和)之中，由于事物之間存在普遍的聯(lián)系性，某一項(xiàng)制度可能與制度結(jié)構(gòu)中的其他制度之間存在相互牽制，“因?yàn)橹贫劝才拧对凇贫冉Y(jié)構(gòu)中，所以它的效率還取決于其他制度安排實(shí)現(xiàn)它們功能的完善程度”。[3]因此，一項(xiàng)制度的變遷需要制度結(jié)構(gòu)中其他制度安排給予配合，所謂“牽一發(fā)而動全身”。學(xué)分銀行制度是一項(xiàng)制度安排，但同時(shí)又處于我國教育制度的整個(gè)結(jié)構(gòu)之中。按照理想化的功能預(yù)期，學(xué)分銀行將成為普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育等各類學(xué)習(xí)成果之間相互溝通的橋梁，而不同類型學(xué)習(xí)成果的認(rèn)定與互認(rèn)，涉及到學(xué)分標(biāo)準(zhǔn)通用、不同類型學(xué)習(xí)成果的價(jià)值認(rèn)定、不同類型學(xué)校的教學(xué)管理制度銜接等系統(tǒng)性問題，因此需要我國教育管理制度進(jìn)行系統(tǒng)性、全國性的配套變革。從目前的實(shí)踐進(jìn)展情況來看，這樣的系統(tǒng)變革無疑是自發(fā)性、局部性的制度變遷所無法實(shí)現(xiàn)的。

4.自主組織困境

埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)認(rèn)為，在一定的條件之下，人們能夠圍繞實(shí)現(xiàn)某種集體利益的目標(biāo)而自主組織起來集體行動，通過制定共同的行為準(zhǔn)則并采取互惠的行為模式來建立制度，共同維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，從而實(shí)現(xiàn)公共治理，這就是自主組織理論的基本思想。[9]以往的實(shí)踐過程中，學(xué)分銀行建設(shè)的各方力量也采取了一種類似于自主組織的治理方式，力圖通過自發(fā)的行動構(gòu)建起學(xué)分銀行建設(shè)的協(xié)作團(tuán)體，并通過聯(lián)盟、協(xié)議等方式推進(jìn)不同學(xué)校、行業(yè)之間的學(xué)習(xí)成果銜接。但是，自主治理通常只適用于小規(guī)模的公共事務(wù)治理，對于一些較大規(guī)模甚至全國規(guī)模的公共事務(wù)，自主組織治理就會力有不逮。學(xué)分銀行的自主組織方式在實(shí)踐中遇到組織能力與預(yù)期目標(biāo)不相匹配的問題，通過自主組織的方式并不能把學(xué)分銀行的相關(guān)各方都有效組織起來，同時(shí)有限范圍的自主組織團(tuán)體也不具備在全國層面大規(guī)模改變教育教學(xué)管理原有制度和制定學(xué)習(xí)成果互認(rèn)銜接新規(guī)則的能力。

5.知識供給困境

知識與人的行為之間存在密切的關(guān)系。諾思認(rèn)為心智結(jié)構(gòu)是制度變遷過程中的一個(gè)關(guān)鍵影響因素，決定了認(rèn)知主體對制度的看法與理解。而知識又是影響心智結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要因素，人們通過學(xué)習(xí)獲取知識并進(jìn)而形成或優(yōu)化心智結(jié)構(gòu)。正因?yàn)槿绱?，諾思認(rèn)為知識的發(fā)展方式影響人們對周圍世界的感知，進(jìn)而影響人們“理性化那個(gè)世界、解釋那個(gè)世界以及證明其為合理的方式”。[1]關(guān)于學(xué)分銀行的知識決定著人們認(rèn)識、理解學(xué)分銀行的態(tài)度和方式，而學(xué)分銀行知識的缺乏則會導(dǎo)致人們因認(rèn)識不足而行動乏力。在目前的制度變遷路徑下，人們關(guān)于學(xué)分銀行的知識探索是零散的、割裂的，無法形成一套能統(tǒng)一人們思想認(rèn)識、內(nèi)容完整的學(xué)分銀行知識體系，因此也無法把人們動員組織起來采取學(xué)分銀行建設(shè)的一致行動。

(三)我國學(xué)分銀行制度變遷困境的原因分析

是什么吸引人們進(jìn)行制度創(chuàng)新呢？戴維斯(Davis)和諾思認(rèn)為，外部事件導(dǎo)致新的潛在利潤點(diǎn)形成，這些利潤是通過現(xiàn)有的制度安排所無法獲得的，屬于“外部利潤”，制度創(chuàng)新是為了使這些“外部利潤”內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)總收入的增加，從而在沒有人利益受損的情況下獲取收益。[10]林毅夫根據(jù)制度變遷實(shí)施主體的不同，把制度變遷劃分為誘致性和強(qiáng)制性兩種，其中誘致性制度變遷是個(gè)人或一群人為響應(yīng)新的獲利機(jī)會而自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行的，而強(qiáng)制性制度變遷則是由政府通過法令與行政手段強(qiáng)力實(shí)施的。[3]

2010年以來，圍繞學(xué)分銀行建設(shè)這一核心目標(biāo)，教育部及相關(guān)部委主要提供宏觀規(guī)劃與有限的政策，地方教育管理部門對地方學(xué)分銀行建設(shè)給予具體支持，專家團(tuán)隊(duì)提供思想引領(lǐng)，而開放大學(xué)(廣播電視大學(xué))及其他的一些社會團(tuán)體則發(fā)揮主力軍的作用(見圖1)。

圖1 學(xué)分銀行誘致性制度變遷的行動團(tuán)體關(guān)系

在缺少國家和地方教育部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與指揮的情況下，基于對學(xué)分銀行有利于終身學(xué)習(xí)社會建設(shè)、有利于教育管理、有利于學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展等潛在獲益機(jī)會的強(qiáng)烈預(yù)期，一批專家學(xué)者積極倡導(dǎo)與引領(lǐng)，開放大學(xué)和廣播電視大學(xué)主動承擔(dān)起學(xué)分銀行的研究與建設(shè)任務(wù)，以一種自下而上的模式自發(fā)地進(jìn)行了學(xué)分銀行建設(shè)探索。因此，我國2010年至今的學(xué)分銀行制度建設(shè)，主要表現(xiàn)為一種誘致性的制度變遷路徑嘗試。

由于誘致性制度變遷主要是由個(gè)人或一群人自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行的，因此難以在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的行動力量并采取一致性的集體行動，從而導(dǎo)致學(xué)分銀行的建設(shè)路徑與學(xué)分銀行制度的目標(biāo)定位之間產(chǎn)生嚴(yán)重的錯位與偏差。從這個(gè)角度而言，誘致性制度變遷路徑正是造成至今我國學(xué)分銀行制度建設(shè)難以取得關(guān)鍵性突破的根本原因。

三、學(xué)分銀行建設(shè)由誘致性轉(zhuǎn)向強(qiáng)制性制度變遷的必要性

(一)學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷

國家通過法律、法規(guī)和行政命令等方式來確立一項(xiàng)制度與實(shí)現(xiàn)制度供給，就是強(qiáng)制性的制度變遷。與誘致性制度變遷主要依靠自主組織自發(fā)推動制度變遷的方式不同，強(qiáng)制性制度變遷是依靠國家的強(qiáng)制力量來推進(jìn)制度變遷，居于主導(dǎo)位置的是國家層面的行為主體，采用自上而下的覆蓋式路徑。

學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷是指國家通過法規(guī)或行政命令的方式確立我國學(xué)分銀行制度并通過國家強(qiáng)制力量在全國推行，從而實(shí)現(xiàn)學(xué)分銀行制度的供給。與我國過去十年學(xué)分銀行建設(shè)的誘致性路徑不同，學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷將由國家對學(xué)分銀行制度體系進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)，各方參與力量由國家進(jìn)行整合和協(xié)調(diào)，制度變遷過程由國家統(tǒng)一組織與推進(jìn)。

與誘致性制度變遷路徑相比，學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷路徑意味著行動主體相互關(guān)系的反轉(zhuǎn)(見圖2)。圍繞學(xué)分銀行制度建設(shè)這一核心目標(biāo)，國家層面的教育部等部委處于中心領(lǐng)導(dǎo)地位，統(tǒng)一制定學(xué)分銀行制度并推進(jìn)制度實(shí)施，而普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育的各級各類學(xué)校以及相關(guān)行業(yè)、企業(yè)等，則變成學(xué)分銀行制度的具體實(shí)施者與執(zhí)行者。

圖2 學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷的行動團(tuán)體關(guān)系

(二)國家是推動學(xué)分銀行制度變遷的最佳主體

國家作為一種對社會起著支配與管理作用的社會強(qiáng)制力量，在決定制度變遷方向并推進(jìn)制度變遷方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢。諾思認(rèn)為，國家在制度的實(shí)際供給方面具有其他任何社會組織都無法比擬的特殊作用。[11]因此，歷史上的制度變遷過程中，國家是一個(gè)舉足輕重的主體，諸多制度的制定、建立與實(shí)施正是在國家的強(qiáng)力推動下實(shí)現(xiàn)的。

如果一項(xiàng)制度安排從全社會的角度看收益大于成本，但是又無法通過誘致性的變遷路徑來實(shí)現(xiàn)時(shí)，這樣的制度真空就只能由國家出手，通過強(qiáng)制性制度變遷來填補(bǔ)。同時(shí)，政府實(shí)施的強(qiáng)制性制度變遷，其組織成本可能要低于誘致性制度變遷下的自愿安排，并產(chǎn)生極高的收益，因?yàn)檎梢岳脧?qiáng)制力量，實(shí)現(xiàn)由自愿談判所無法實(shí)現(xiàn)的方案。[10]

通過前面對國內(nèi)學(xué)分銀行誘致性制度變遷實(shí)踐的分析，并借鑒國際上學(xué)分銀行與資歷框架建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，學(xué)分銀行作為一項(xiàng)創(chuàng)新性的教育管理制度，有利于各類教育暢通、有利于終身學(xué)習(xí)社會、有利于學(xué)習(xí)者的價(jià)值是顯而易見的。因此，面對目前“由自發(fā)過程提供的新制度安排供給少于最佳供給”[3]的情況，要繼續(xù)推動學(xué)分銀行建設(shè)工作取得實(shí)際成效，就需要由國家承擔(dān)起學(xué)分銀行制度建設(shè)主體的職能，從國家層面來整體推進(jìn)學(xué)分銀行的頂層設(shè)計(jì)與建設(shè)工作，[12]實(shí)現(xiàn)由誘致性制度變遷路徑向強(qiáng)制性制度變遷路徑的轉(zhuǎn)換。

從實(shí)踐層面來看，與普通教育領(lǐng)域和繼續(xù)教育領(lǐng)域相比，職業(yè)教育學(xué)分銀行制度建設(shè)的路徑轉(zhuǎn)換目前已經(jīng)開始在實(shí)踐中推進(jìn)。2019年頒布的《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》對我國職業(yè)教育的改革進(jìn)行了全面謀劃，其中明確提出加快推進(jìn)職業(yè)教育國家學(xué)分銀行建設(shè)，為1+X證書制度試點(diǎn)工作提供平臺與路徑支持，使得職業(yè)教育學(xué)分銀行建設(shè)成為政府層面的一項(xiàng)迫切任務(wù)。2020年1月，教育部發(fā)布《關(guān)于職業(yè)技能等級證書信息管理服務(wù)平臺和職業(yè)教育國家學(xué)分銀行信息平臺試運(yùn)行工作的通知》，明確國家開放大學(xué)開發(fā)的職業(yè)技能等級證書信息管理服務(wù)平臺(簡稱X證書服務(wù)平臺)和職業(yè)教育國家學(xué)分銀行信息平臺(簡稱學(xué)分銀行信息平臺)作為職業(yè)教育學(xué)分銀行的管理平臺。2020年3月，教育部發(fā)布《關(guān)于做好職業(yè)教育國家學(xué)分銀行建設(shè)相關(guān)工作的通知》，明確提出要對不同課程類型、不同學(xué)時(shí)與學(xué)分的對應(yīng)關(guān)系進(jìn)行研究，形成學(xué)時(shí)、學(xué)分記錄規(guī)則，并由職業(yè)培訓(xùn)評價(jià)組織對X證書體現(xiàn)的學(xué)習(xí)成果提出建議學(xué)分，有關(guān)院校按照有關(guān)規(guī)則研制具體的學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換辦法。教育部牽頭組織實(shí)施的這一系列舉措，為職業(yè)教育國家學(xué)分銀行建設(shè)提供了強(qiáng)有力的政策支持，使得職業(yè)教育學(xué)分銀行建設(shè)工作實(shí)現(xiàn)了由誘致性變遷向強(qiáng)制性變遷的基本轉(zhuǎn)換。雖然這種路徑轉(zhuǎn)換尚處于初期推進(jìn)過程中，仍然面臨許多待解問題，但是成效值得期待。

(三)學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷路徑的優(yōu)勢

1.縮短學(xué)分銀行制度變遷的時(shí)滯

制度變遷過程存在“滯后供給”的效應(yīng)，從“潛在外部利潤”出現(xiàn)到通過制度將其內(nèi)部化實(shí)現(xiàn)，中間有一個(gè)時(shí)間間隔的過程，這是制度變遷過程復(fù)雜性與曲折性的體現(xiàn)。[13]學(xué)分銀行制度變遷過程出現(xiàn)滯后效應(yīng)的原因是多方面的，發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)學(xué)分銀行的潛在外部利潤需要時(shí)間，設(shè)計(jì)新的學(xué)分銀行制度需要時(shí)間，在多種可能的制度之間做出選擇需要時(shí)間，實(shí)施學(xué)分銀行制度并產(chǎn)生利潤也需要時(shí)間。就現(xiàn)實(shí)情況看，我國學(xué)分銀行建設(shè)已經(jīng)在確認(rèn)潛在利潤與研究新制度這兩個(gè)環(huán)節(jié)消耗了太多時(shí)間，并且通過自發(fā)的誘致性變遷根本無法制定出學(xué)分銀行通用制度，只有通過國家層面的統(tǒng)一組織方能確立全國統(tǒng)一的學(xué)分銀行制度，降低制度創(chuàng)建的過程性虛耗。

2.突破有限理性的局限

理性是人類區(qū)別于動物的重要特征之一。傳統(tǒng)的“理性人”假設(shè)認(rèn)為，人具有做出合理判斷的心智能力，人類通過追求個(gè)體利益最大化而達(dá)到整體利益的最大化。而事實(shí)上，人的心智能力是有限的，人類的理性只是有限理性，行動的目的并非達(dá)到理想狀態(tài)的“最大化”，而是達(dá)到權(quán)衡狀態(tài)的“滿意化”。[8]在學(xué)分銀行誘致性制度變遷的路徑下，人們囿于有限理性的制約，著眼于從一所學(xué)校、一個(gè)行業(yè)、一個(gè)區(qū)域、一些孤立的領(lǐng)域來定位學(xué)分銀行和構(gòu)建實(shí)施路徑，事實(shí)證明，這樣的路徑在實(shí)踐中困難重重。面對現(xiàn)實(shí)，學(xué)分銀行建設(shè)需要使各方參與者突破孤立的、割裂的思維局限性，用國家立場和全局思維來引領(lǐng)建設(shè)過程，從國家層面來追求學(xué)分銀行的利益最大化，這就需要通過強(qiáng)制性制度變遷路徑來實(shí)現(xiàn)。

3.克服學(xué)分銀行制度變遷過程的惰性

制度惰性是指寧愿停留于一種低效率或次優(yōu)制度而不愿推進(jìn)到一種更高效、更優(yōu)良制度的狀態(tài)。雖然已認(rèn)識到并認(rèn)同學(xué)分銀行的積極價(jià)值，但是卻不愿主動推進(jìn)學(xué)分銀行制度建設(shè)，仍然愿意停留于沒有學(xué)分銀行制度的教育管理制度當(dāng)中，這種狀態(tài)就是一種制度惰性。學(xué)分銀行制度變遷過程中制度惰性的形成原因是多方面的，比如對舊有教育管理制度的路徑依賴或鎖入效應(yīng)，對學(xué)分銀行制度變遷收益預(yù)見的不確定性，教育管理的傳統(tǒng)、習(xí)慣等非正式制度的制約，“搭便車”心理導(dǎo)致的教育管理集體行為非理性等。[14]強(qiáng)制性學(xué)分銀行制度變遷要通過全國一盤棋的協(xié)同推進(jìn)策略，為學(xué)分銀行制度的各方參與者提供明確的收益預(yù)期與任務(wù)分配，明確學(xué)分銀行制度的具體建設(shè)路徑，從而可以有效克服制度變遷過程中的惰性。

四、學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷的策略

學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷路徑需要突破誘致性變遷路徑存在的弊端與不足，必須采取新的學(xué)分銀行制度建設(shè)推進(jìn)與組織策略。

(一)轉(zhuǎn)變學(xué)分銀行制度變遷的行動主體

作為一項(xiàng)終身教育理念下的新型教育管理制度，學(xué)分銀行將承擔(dān)各類學(xué)習(xí)成果縱向銜接、橫向溝通的重要功能，學(xué)分銀行制度將在普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育的各個(gè)領(lǐng)域之間發(fā)揮穿針引線的功能與作用，使不同類型的教育通過學(xué)分銀行搭建起終身學(xué)習(xí)的“立交橋”。這樣功能強(qiáng)大的學(xué)分銀行制度，絕不是僅靠某一教育領(lǐng)域、某一行業(yè)、某一地域的行動者通過孤立、零散的方式就能構(gòu)建起來的，而必須依靠國家層面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與組織，整合相關(guān)力量一致行動。因此，學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷首先需要實(shí)現(xiàn)行動主體的轉(zhuǎn)變，由國家層面的教育部及相關(guān)部委集中統(tǒng)一組織學(xué)分銀行制度創(chuàng)建工作，各省級教育管理部門及各類學(xué)校、行業(yè)企業(yè)等負(fù)責(zé)執(zhí)行國家制定的學(xué)分銀行制度，形成“中央+地方+學(xué)校+行業(yè)企業(yè)”一體化學(xué)分銀行制度建設(shè)主體，改變目前各自為陣的“散兵游勇”式行動主體狀態(tài)。

(二)建立統(tǒng)一的學(xué)分銀行知識體系

學(xué)分銀行制度是以一套完整的知識體系為支撐的。由宏觀到微觀，學(xué)分銀行知識體系主要包括如下層次的內(nèi)容：學(xué)習(xí)成果分類及其標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)成果等級劃分及其標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)成果認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)成果認(rèn)證單元劃分及其標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)成果兌換標(biāo)準(zhǔn)等。香港資歷架構(gòu)把學(xué)習(xí)成果劃分成七個(gè)等級，每個(gè)等級均有一套《資歷級別通用指標(biāo)》對所應(yīng)達(dá)到的成效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行說明，各行業(yè)編制“認(rèn)證單元”對每一等級資歷的能力要求進(jìn)行規(guī)定，并通過統(tǒng)一的“資歷名冊”對各教育及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)所頒發(fā)的資歷給予公信力保證。因此，香港資歷架構(gòu)形成了一個(gè)完整的知識體系，為其在香港地區(qū)各級各類教育中通行通用奠定了基礎(chǔ)。為保證學(xué)分銀行在全國范圍內(nèi)順利實(shí)施，國家要建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)分銀行知識體系，以消除各個(gè)地方自建學(xué)分銀行造成的知識壁壘，保障學(xué)習(xí)成果能夠在全國范圍內(nèi)順利銜接與轉(zhuǎn)換。

(三)組建學(xué)分銀行制度研究與推進(jìn)組織

學(xué)分銀行知識體系內(nèi)容龐雜，需要從國家層面組建研究團(tuán)隊(duì)，協(xié)同開展知識體系研究與標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)。研究團(tuán)隊(duì)由學(xué)科專家、行業(yè)專家、教育管理者、學(xué)分銀行建設(shè)實(shí)踐者共同組成。過去數(shù)年我國學(xué)分銀行的建設(shè)實(shí)踐中，已經(jīng)形成了一批學(xué)分銀行制度的研究者與實(shí)踐者，積蓄了研究基礎(chǔ)與力量。國家層面的研究團(tuán)隊(duì)可以以現(xiàn)有的研究力量為基礎(chǔ)，通過一種國家層面的團(tuán)隊(duì)管理與運(yùn)行機(jī)制把各方力量整合起來，通過分工協(xié)作，在一兩年時(shí)間內(nèi)對學(xué)分銀行知識體系的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行集中協(xié)同攻關(guān)，形成我國學(xué)分銀行完整的知識體系。學(xué)分銀行制度的實(shí)施也應(yīng)該在國家層面統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)下有序進(jìn)行，由教育部對學(xué)分銀行制度實(shí)施過程進(jìn)行集中領(lǐng)導(dǎo)，各省級教育行政部門成立學(xué)分銀行管理機(jī)構(gòu)，對區(qū)域內(nèi)普通高校、職業(yè)院校、成人與繼續(xù)教育院校、行業(yè)企業(yè)等進(jìn)行統(tǒng)一組織，具體執(zhí)行國家確定的學(xué)分銀行實(shí)施計(jì)劃，從而自上而下形成學(xué)分銀行建設(shè)合力。

(四)推動“意識形態(tài)”的變革

“意識形態(tài)”理論是諾思制度變遷理論的三塊基石之一。諾思所稱的意識形態(tài)，是指人們關(guān)于世界的道德、倫理法則等基本信念，包含公平、正義、合理等價(jià)值判斷，為人們的行為提供準(zhǔn)則和規(guī)范，[15]其實(shí)質(zhì)就是人們的思想觀念。思想觀念對制度變遷具有重要影響，諾思認(rèn)為，“意識形態(tài)”是一種重要的推動力量，對制度變遷產(chǎn)生宣傳、教育和發(fā)動作用，為人們提供“追求潛在利潤”之外的制度變遷動力。[11]在推進(jìn)我國學(xué)分銀行制度變遷的過程中，要把道德、公平、正義等思想觀念的塑造擺到重要位置，使學(xué)分銀行制度建設(shè)的組織者、管理者、參與者都充分認(rèn)識到學(xué)分銀行對于建設(shè)學(xué)習(xí)型社會、多途徑滿足學(xué)習(xí)需求、促進(jìn)教育公平正義的重要意義與價(jià)值，真正從思想觀念上認(rèn)可推進(jìn)學(xué)分銀行制度變遷的必要性和迫切性，為學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷提供內(nèi)生的精神動力支持。

(五)推進(jìn)學(xué)分銀行集體認(rèn)知

在學(xué)分銀行制度創(chuàng)建過程中要充分發(fā)揮集體認(rèn)知與心智共享的作用。在一個(gè)制度創(chuàng)建的社會網(wǎng)絡(luò)中，參與者通過交流、對話、互動，就制度相關(guān)的問題進(jìn)行集體研討，分享異質(zhì)心智，從而產(chǎn)生面向現(xiàn)實(shí)問題的共同解決方案，這是制度內(nèi)容生成的重要途徑與方式，因此有研究者認(rèn)為，制度是人們交流的產(chǎn)物，是“共享的心智模式或不斷涌現(xiàn)的社會問題的解決辦法”。[16]學(xué)分銀行知識體系的創(chuàng)建過程中，要構(gòu)建良性互動的集體認(rèn)知與心智共享機(jī)制，使各方參與者通過對話協(xié)商形成平衡各方利益的制度方案。相對而言，普通教育和職業(yè)教育的學(xué)習(xí)成果標(biāo)準(zhǔn)化程度相對較高，便于衡量和對接轉(zhuǎn)換，而繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果種類繁多、標(biāo)準(zhǔn)多樣，其認(rèn)定與轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)較難制定，無疑是學(xué)分銀行制度的難點(diǎn)。許多地方學(xué)分銀行已經(jīng)針對繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果開展了重點(diǎn)研究，要通過國家層面的機(jī)制把繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果的研究者統(tǒng)一組織起來，共同制定繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果的認(rèn)定與轉(zhuǎn)換制度。

(六)突破學(xué)習(xí)成果存儲的技術(shù)障礙

學(xué)分銀行強(qiáng)制性制度變遷要將突破技術(shù)障礙作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。學(xué)分銀行制度需要功能強(qiáng)大的信息技術(shù)平臺提供數(shù)據(jù)存儲，有多種方案可供選擇。其一是建立唯一的國家學(xué)分銀行信息平臺，對全國學(xué)習(xí)者的終身學(xué)習(xí)成果進(jìn)行統(tǒng)一存儲與管理。這是最理想的方案，但是由于全國學(xué)習(xí)者需要存儲的學(xué)習(xí)成果數(shù)量極大，這種方案對于信息平臺的技術(shù)要求很高，實(shí)施難度大。其二是按照學(xué)習(xí)成果的類別，分別建立國家普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育三個(gè)統(tǒng)一的學(xué)分銀行信息平臺，按照三種類別對全國學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)成果進(jìn)行統(tǒng)一存儲與管理。其三是每個(gè)省(直轄市)建立省級學(xué)分銀行信息平臺，對全省(市)的學(xué)習(xí)成果進(jìn)行統(tǒng)一存儲與管理。無論通過哪種方式建立學(xué)分銀行信息平臺，都必須消除不同類別學(xué)習(xí)成果存儲、銜接與轉(zhuǎn)換的技術(shù)障礙，實(shí)現(xiàn)學(xué)分銀行信息平臺學(xué)習(xí)成果互聯(lián)互通。

五、結(jié)語

我國學(xué)分銀行制度建設(shè)的實(shí)踐表明，誘致性的制度變遷路徑無法完成學(xué)分銀行制度建設(shè)的歷史使命，因此，學(xué)分銀行建設(shè)必須實(shí)現(xiàn)由誘致性制度變遷向強(qiáng)制性制度變遷的路徑轉(zhuǎn)換，這是學(xué)分銀行制度建設(shè)的迫切現(xiàn)實(shí)需要。我們也要看到，即使出現(xiàn)了誘致性變遷無法彌補(bǔ)的制度真空，強(qiáng)制性制度變遷也不會立即自動發(fā)生。政府推動制度變遷，需要有相應(yīng)的“激勵”，只有政府認(rèn)為制度變遷的收益高于費(fèi)用時(shí)，才會推動建立新的制度。這就需要國家與教育管理部門把學(xué)分銀行制度視為一項(xiàng)關(guān)系民生的重要制度安排，真正認(rèn)識到學(xué)分銀行制度的現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)價(jià)值，從而形成學(xué)分銀行制度建設(shè)的行動自覺。