淺析自由貿(mào)易港的文化產(chǎn)業(yè)政策

洪宇

《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》的出臺(tái)，標(biāo)志著海南自由貿(mào)易港建設(shè)進(jìn)入全面實(shí)施階段，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展迎來利好。在此背景下，制定符合自由貿(mào)易港特點(diǎn)的文化產(chǎn)業(yè)政策尤為重要?！案?jìng)爭(zhēng)中立”是國際市場(chǎng)通行的規(guī)則，但在文化領(lǐng)域也存在一種與“競(jìng)爭(zhēng)中立”相悖的“文化例外”政策取向。我國的“文化例外”不同于法國式的“文化例外”，與“競(jìng)爭(zhēng)中立”的準(zhǔn)則并不矛盾。當(dāng)前，我國面臨著海南自由貿(mào)易港的機(jī)遇，文化產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新更要處理好兩者的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用，形成以國有文化資本為主導(dǎo)的開放型混合文化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

一、遵守國際投資貿(mào)易規(guī)則給中國帶來的更多是機(jī)遇而非挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，“競(jìng)爭(zhēng)中立”已成為國際市場(chǎng)通行的規(guī)則，澳大利亞、美國等國家都出臺(tái)了專門的“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策，受到廣泛關(guān)注。經(jīng)合組織、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議、歐盟等國際組織都制定了有關(guān)“競(jìng)爭(zhēng)中立”的框架，WTO、TPP等雙邊、多邊貿(mào)易投資協(xié)定也加入了類似條款。

“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則對(duì)我國文化產(chǎn)業(yè)影響深遠(yuǎn)。長(zhǎng)期以來，由于獨(dú)特的文化管理體制，我國文化領(lǐng)域?qū)ν忾_放的程度并不高。WTO有效推進(jìn)了國際文化貿(mào)易自由化，加入WTO后，我國開始重視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在文化發(fā)展中的作用，并大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。2004年，我國開啟了文化體制改革的偉大征程，進(jìn)一步調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系，同年，我國文化產(chǎn)業(yè)增加值為3440億元，占GDP比重為2.15%。通過釋放市場(chǎng)內(nèi)生動(dòng)力，到2018年，文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值為41171億元，占GDP的比重為4.48%。

在加入WTO之初，許多人將西方國家的競(jìng)爭(zhēng)看作“狼來了”，對(duì)我國文化產(chǎn)業(yè)的憂心忡忡。例如，加入WTO后，我國進(jìn)口影片從10部提高到20部，許多人對(duì)國產(chǎn)電影的前景持悲觀態(tài)度。但事實(shí)上，我國電影票房從2000年的8.6億元，在十幾年間爆發(fā)性地增長(zhǎng)到2019年的642.66億元，其中國產(chǎn)影片占比64.07%，票房前十的影片中有8部是國產(chǎn)電影。正因?yàn)閲a(chǎn)電影的“給力”，我國才有底氣進(jìn)一步放開進(jìn)口影片配額。面對(duì)國外大片的沖擊，國產(chǎn)電影的崛起靠的不是一味的補(bǔ)貼，而是市場(chǎng)的內(nèi)生動(dòng)力，這既包括進(jìn)口大片培養(yǎng)起的觀影習(xí)慣，也包括影院屏幕數(shù)量做大的“蛋糕”，還包括民營影視公司的蓬勃發(fā)展。由此可見，放松準(zhǔn)入限制對(duì)于我國文化產(chǎn)業(yè)并非“末日”，所以遵守“競(jìng)爭(zhēng)中立”的規(guī)則是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇。

“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則之所以能發(fā)揮這樣的作用，是因?yàn)槠浞鲜袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)帶來效率與繁榮是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本規(guī)律，盡管各國對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)中立”的定義不同，但基本內(nèi)涵是一致的：按照“促進(jìn)自由競(jìng)爭(zhēng)、公平競(jìng)爭(zhēng)”的標(biāo)準(zhǔn)，改善政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。這既包括解除各種針對(duì)非國有企業(yè)市場(chǎng)進(jìn)入限制和競(jìng)爭(zhēng)行為方面的管制，尤其是對(duì)外資準(zhǔn)入的限制;還包括改善政府干預(yù)市場(chǎng)的方式，防止部分企業(yè)不合理地獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，如財(cái)稅政策等。以上兩個(gè)方面，也是本文研究的重點(diǎn)。

二、法國式的“文化例外”難抵“市場(chǎng)例外”

當(dāng)然，“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則也有例外（或者說適用除外），文化就是其中頗具爭(zhēng)議的一項(xiàng)。1986年，在加拿大的堅(jiān)持下，美國與加拿大自由貿(mào)易協(xié)定第2005條款明確規(guī)定，除了特殊情況之外，文化產(chǎn)品不受協(xié)定條款之限，兩國可以根據(jù)需要對(duì)文化市場(chǎng)采取一定程度的保護(hù)措施，這就是所謂的“文化豁免”原則。

在1993年關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判時(shí)，以法國為首的歐盟代表在同美國談判的過程中拒絕把文化產(chǎn)品納入自由貿(mào)易范圍內(nèi)，理由就是影響深遠(yuǎn)的“文化例外”原則。盡管最終“文化例外”沒有作為正式協(xié)定寫進(jìn)WTO文本，但美國被迫同意歐盟繼續(xù)對(duì)電影業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)貼，認(rèn)可了規(guī)范文化產(chǎn)品貿(mào)易的“服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定”與其他領(lǐng)域產(chǎn)品協(xié)定的差別。此后，在法國的推動(dòng)下，許多國際組織都將文化產(chǎn)品置于自由貿(mào)易之外，但雙邊、多邊貿(mào)易投資協(xié)定中，始終沒有明確提出過“文化例外”的原則。

“文化例外”原則也成為了法國文化產(chǎn)業(yè)政策的基本取向。在此背景下，法國通過行業(yè)補(bǔ)貼、配額制、稅收減免等措施支持法語廣播、電影、電視、音樂、圖書出版等行業(yè)的發(fā)展，但效果并不如預(yù)期樂觀。目前，美國電影占據(jù)歐洲市場(chǎng)幾乎60%的份額，而歐盟電影在美國的市場(chǎng)份額只有3%～6%。在歐美音樂、電影、廣播和電視節(jié)目貿(mào)易中，美國每年貿(mào)易順差達(dá)15億歐元。

究其原因，一方面，盡管“文化例外”原則獲得了聯(lián)合國教科文組織的支持，但由于缺乏WTO、TPP等貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制的支持，這種抵抗更多停留在理論上的批判與道義上的指責(zé)，在實(shí)際的國際貿(mào)易戰(zhàn)中往往不敵美國文化的強(qiáng)大攻勢(shì)。因此，“文化例外”難抵“法律例外”。另一方面，法國一味扶持本國文化產(chǎn)業(yè)，卻忽略了市場(chǎng)規(guī)律的作用。提出“文化例外”主張的往往是政府，而阻礙這個(gè)主張貫徹執(zhí)行的卻是本國的電影發(fā)行商和放映商，尤其是由廣大觀眾構(gòu)成的電影市場(chǎng)。影院正是由于美國電影大受歡迎才門庭若市。因此，“文化例外”難抵 “觀眾例外”?？傊?，法國式的“文化例外”難抵“市場(chǎng)例外”，這或許是法國的主張難以得到根本貫徹的重要原因。

三、我國的“文化例外”與“競(jìng)爭(zhēng)中立”并不沖突

臧志彭（2015）提出，各國在文化產(chǎn)業(yè)對(duì)外開放的問題上有三種政策取向：一是文化例外，以法國、加拿大等為代表;二是自由貿(mào)易，以美國為代表;三是適度開放，以英國、日本、韓國等為代表。當(dāng)前，我國在文化產(chǎn)業(yè)對(duì)外開放政策取向上，顯然與法國式的“文化例外”有本質(zhì)區(qū)別?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要“提高文化開放水平”，其途徑是“堅(jiān)持政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”。但我國實(shí)際實(shí)行的策略也是認(rèn)同文化的特殊性以及民族文化保護(hù)的重要性，采取了帶有特定保護(hù)性的適度開放政策。

近年來，在我國文化產(chǎn)業(yè)研究的學(xué)術(shù)話語體系中，從法國舶來的“文化例外”一詞被賦予了新的內(nèi)涵。正如范周（2015）所指出的，“文化例外”在我國文化產(chǎn)業(yè)政策中具有特定意義，其含義已從傳統(tǒng)文化事業(yè)和文化貿(mào)易擴(kuò)展到文化產(chǎn)業(yè)和文化體制改革。但遺憾的是，“文化例外”常常被誤認(rèn)為與市場(chǎng)化改革相悖，導(dǎo)致了我國文化產(chǎn)業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)體系“兩張皮”的現(xiàn)象。

我們認(rèn)為，“文化例外”實(shí)際是以文化特殊性和民族文化保護(hù)為前提，處理好文化領(lǐng)域政府與市場(chǎng)關(guān)系的一系列文化經(jīng)濟(jì)政策的一種表述方式。我國“文化例外”的內(nèi)涵，常常體現(xiàn)在對(duì)三個(gè)問題的回應(yīng)中。一是意識(shí)形態(tài)屬性需要借由商品屬性發(fā)揮作用，若將意識(shí)形態(tài)再生產(chǎn)視作一種市場(chǎng)行為，文化商品也會(huì)轉(zhuǎn)而成為意識(shí)形態(tài)管控的利器。占領(lǐng)市場(chǎng)就是占領(lǐng)陣地，從這個(gè)角度出發(fā)，我國在加入WTO的背景下，提出“文化產(chǎn)業(yè)”的概念并進(jìn)行大力扶持是很成功的。二是把社會(huì)效益放在首位，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，這是我國文化改革發(fā)展基本的政策導(dǎo)向。研究表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效率上，也同樣體現(xiàn)在社會(huì)公平正義上。三是文化（藝術(shù)）價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值并不矛盾，就像習(xí)近平總書記在文藝工作座談會(huì)上所強(qiáng)調(diào)的：“優(yōu)秀的文藝作品，最好是既能在思想上、藝術(shù)上取得成功，又能在市場(chǎng)上受到歡迎?！?/p>

因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅能發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也能發(fā)現(xiàn)文化（藝術(shù)）價(jià)值;不僅不會(huì)削弱，反而能加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)管理;同時(shí)，還可以實(shí)現(xiàn)效率與公平、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙贏?；谝陨峡紤]，在中國的語境中，“文化例外”不僅是國際貿(mào)易談判時(shí)“不能說的秘密”，更是尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和文化發(fā)展規(guī)律的代名詞，是政府把握文化與經(jīng)濟(jì)間關(guān)系的微妙尺度，其本質(zhì)是努力厘清政府與市場(chǎng)的邊界，探索更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用的政策空間。

作為我國文化經(jīng)濟(jì)政策基本前提的“文化例外”，與法國等國家提出的“文化例外”并不相同，與“競(jìng)爭(zhēng)中立”的國際規(guī)則并不沖突。然而，當(dāng)前我國文化市場(chǎng)的開放水平仍與國際投資貿(mào)易規(guī)則有所差距，主要體現(xiàn)在影院放映的電影、出版物、家庭視聽娛樂產(chǎn)品和錄音產(chǎn)品四類產(chǎn)品上，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入限制與歧視待遇。為此，美國與我國有過多次貿(mào)易摩擦。實(shí)際上，無論是國際投資貿(mào)易規(guī)則，還是美國對(duì)我國市場(chǎng)開放的要求，與“文化例外”的文化經(jīng)濟(jì)政策不存在根本性矛盾。貿(mào)易摩擦既反映出文化市場(chǎng)開放的程度和速度與美國的設(shè)想存在一定差距，也反映出我國文化體制改革亟待深化的關(guān)鍵領(lǐng)域。

當(dāng)前，我國面臨著自由貿(mào)易港帶來的機(jī)遇，也面臨著來自TPP的壓力。當(dāng)務(wù)之急是處理好“競(jìng)爭(zhēng)中立”的國際投資貿(mào)易規(guī)則與我國“文化例外”的文化經(jīng)濟(jì)政策框架的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用，從而打造市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、資源依托和政策引導(dǎo)合力的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

四、對(duì)今后文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議

近年來，由美日歐三大經(jīng)濟(jì)體推動(dòng)的TPP、TTIP、TISA等多（雙）邊貿(mào)易談判，力圖形成新一代、更高規(guī)格的國際投資貿(mào)易規(guī)則，來取代目前的WTO規(guī)則，目的是實(shí)現(xiàn)更高程度的貿(mào)易自由化。構(gòu)建中國特色的自貿(mào)港，既是新形勢(shì)下我國全面深化改革、擴(kuò)大對(duì)外開放的重要戰(zhàn)略部署，也是主動(dòng)對(duì)接國際貿(mào)易與投資新規(guī)則的重要抓手。不可否認(rèn)，目前我國自由貿(mào)易港在文化產(chǎn)業(yè)方面的制度設(shè)計(jì)還不夠完善，距離“競(jìng)爭(zhēng)中立”還比較遠(yuǎn)。

自貿(mào)區(qū)對(duì)我國文化產(chǎn)業(yè)的意義絕不僅僅局限于產(chǎn)業(yè)本身，更重要的是通過與“競(jìng)爭(zhēng)中立”的國際規(guī)則接軌，進(jìn)一步豐富我國“文化例外”的文化經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)涵，通過自貿(mào)區(qū)文化產(chǎn)業(yè)先行先試的制度創(chuàng)新效應(yīng)給新一輪的中國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來開放的紅利。對(duì)此，提出以下五點(diǎn)建議。

第一，探索進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。建議由反壟斷委員會(huì)對(duì)我國文化領(lǐng)域現(xiàn)有的法律、法規(guī)、政策進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，重點(diǎn)分析當(dāng)前我國文化產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生的影響，明確自貿(mào)區(qū)內(nèi)文化領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)中立承諾制度及其例外，以健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系。

第二，擴(kuò)大外資投資領(lǐng)域。一方面，堅(jiān)持技術(shù)先行，率先建立符合國際化要求的文化投資體系，通過引進(jìn)國外技術(shù)，促進(jìn)中國內(nèi)容“走出去”;另一方面，堅(jiān)持正確導(dǎo)向，率先建立符合法治化要求的文化監(jiān)管制度，對(duì)涉及意識(shí)形態(tài)的文化領(lǐng)域嚴(yán)格監(jiān)管，防止文化滲透。

第三，探索財(cái)稅支持文化產(chǎn)業(yè)的新方式。例如，在財(cái)政政策方面，除直接補(bǔ)貼、注資設(shè)立擔(dān)保公司、提供貸款貼息等傳統(tǒng)支持手段外，探索文化企業(yè)集合信托增信支持、財(cái)政擔(dān)保與新興金融工具結(jié)合、在設(shè)立股權(quán)投資基金的同時(shí)，積極推進(jìn)股權(quán)投資跟投等財(cái)政資金投入模式創(chuàng)新。

第四，深化國有文化企業(yè)改革。在國有文化資產(chǎn)管理體制從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)型的背景下，國有文化企業(yè)應(yīng)開展混合所有制改革，不僅為了與國際規(guī)則接軌，也為了推動(dòng)國有文化資本戰(zhàn)略性調(diào)整。在管理上，則可以探索特殊管理制度等新方法、新舉措。

第五，完善政府服務(wù)方式?？偨Y(jié)國家對(duì)外文化貿(mào)易基地的成功經(jīng)驗(yàn)與存在問題，在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，提高政府服務(wù)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力和水平，尤其要在促進(jìn)文化金融合作、文化科技融合、文化產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等方面創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式。

[責(zé)任編輯：張 ?玙]