政府PPP或有負債管理比較研究

孟驚雷 修國義

【摘要】政府和社會資本合作（PPP）模式將市場在資源配置中的決定性作用與政府的引導作用有機結合起來， 充分發(fā)揮了財政對社會資本的撬動作用， 拓寬了公共產品和服務的供給渠道。 然而， 對于PPP模式產生的政府或有負債若不能以透明的方式進行恰當地識別、評估和處理， 政府債務很可能迅速失控， 部分國家正因此經歷著嚴重的挫折甚至失敗。 通過介紹澳大利亞、智利和南非政府或有負債管理的實踐， 從審批、分析到報告進行全方位比較研究， 并探討政府是否承擔或有負債以及如果承擔應如何估算、監(jiān)管和限制或有負債的問題， 提出我國PPP政府或有負債科學管理的相關建議。 這有利于促進PPP在我國基礎設施建設中的可持續(xù)發(fā)展。

【關鍵詞】PPP;或有負債;特許經營;成本效益分析

【中圖分類號】 F812 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）13-0152-9

一、引言

經濟體制改革是全面深化改革的重點， 其核心是處理好政府和市場的關系。 政府和社會資本合作（PPP）模式將市場在資源配置中的決定性作用與政府的引導作用有機結合起來， 既能充分發(fā)揮財政對社會資本的撬動作用， 拓寬公共產品和服務供給渠道， 又能分散風險并提高管理水平和財政資金使用效率。 但是， 政府采用PPP模式進行基礎設施建設通常需要承擔相關的或有負債， 例如合同的提前終止、對債務或收入的擔保等。 對于PPP模式產生的或有負債， 如果不能以透明的方式進行恰當地識別、評估和處理， 政府債務很可能會失控。 將社會資本引入基礎設施建設， 表面上看來具有吸引力， 實際上卻可能成為國家及其財政部門難以管理的財務負擔。 因此， 審慎管理PPP或有負債應是公共政策的必要內容， 以確保當前的失誤不延緩未來的經濟發(fā)展和增長。

對于大多數政府而言， 其是否承擔或有負債， 以及如果承擔又該如何估算、監(jiān)管和限制或有負債， 存在一定的決策困難。 為此， 本文將介紹澳大利亞、智利和南非政府是如何處理這些問題的， 并探討其他國家（包括行政管理能力更弱的國家）是否應該采取類似的舉措。 這對于PPP或有負債管理的政策制定者或行業(yè)專家的決策具有一定的理論意義和實踐價值。

二、PPP政府或有負債的基礎理論

近些年來， 很多國家和政府利用PPP模式進行基礎設施項目融資， 政府無須立即支付部分或全部費用， 就能完成基礎設施建設， 亦被稱為特許經營。 對于PPP項目的服務費用， 一些PPP項目由政府在合同期內分期支付， 另一些PPP項目則由使用者向服務提供者支付。

在PPP項目中， 政府通常要承擔項目的一些風險， 但比傳統(tǒng)政府投資模式下承擔的風險要少。 例如在采用PPP模式的收費公路項目中， 政府為了保護項目公司和貸款人的利益， 承擔了使用者付費收入不確定的風險。 政府也可承擔環(huán)境問題治理或者土地征用等的未知成本。 如果PPP協(xié)議提前終止， 政府通常還要向項目公司支付補償費用。 一般來說， 只有當未來某個小概率事件真正發(fā)生時， 或有負債才會導致實際支出。 因此， 政府PPP或有負債不同于政府一般負債， 后者是政府借貸或者承諾支付情況下產生的債務。

PPP模式會產生政府或有負債， 國際貨幣基金組織、世界銀行和其他國際組織也經常警示該風險。 需要對項目進行監(jiān)管， 以盡可能減少該風險。 一旦政府產生或有負債， 管理問題也會隨之出現(xiàn)。 或有負債會產生成本， 但很難估算具體數額， 也難以判斷是否值得政府承擔。 盡管有困難， 有時也需要對或有負債支出進行預測。 除了債務擔保類或有負債， 其他或有負債通常不需預算批準， 也不必計入政府賬目。 因此， 相比于其他債務， 政府可能寧愿選擇承擔或有負債。

三、澳大利亞、智利和南非的PPP或有負債管理實踐

（一）澳大利亞

1. PPP項目概況。 澳大利亞的PPP經驗可追溯到160年前的第一批鐵路建設， 而最近的一輪PPP浪潮興起于20世紀80年代。 自此， 澳大利亞各州和各領域均開展了PPP模式的運用。 按照項目數量和價值進行統(tǒng)計， PPP模式在維多利亞州的運用最為廣泛的領域包括： 監(jiān)獄、法院、醫(yī)院、會展中心以及兩大城市高速公路[城市連接線（City Link）和東部連接線（East Link）]。

PPP的會計處理推動了PPP模式在澳大利亞的發(fā)展。 一個政府的權利和義務（包括其或有責任）由法律和合同決定， 而不是其遵循的會計準則， 但會計通常會影響政府所要承擔責任的選擇， 政府必須公布的負債則取決于其遵循的會計準則。 在澳大利亞， 會計準則之所以重要， 是因為跨部門機構——澳大利亞借貸委員會（Australian Loan Council）限定了各州政府的舉債額度， 且當時的會計準則允許州政府在開展PPP項目時無須公告因此增加的債務， 即使該合同責任類似于一般債務。 因此， 在20世紀80年代末和90年代初， 每當債務逼近上限時， 多個州政府就通過PPP模式， 在不必公告更多債務的情況下實現(xiàn)基礎設施建設[1] 。一段時間之后， 部分由于澳大利亞借貸委員會取消了州政府的舉債限額， 這種應用PPP模式的動機倍減[2] 。

2. 審批。 維多利亞州已經建立了一套完善的PPP項目評估程序， 并將其用于或有負債的審查與控制。 維多利亞州國庫財政部和內閣對規(guī)劃項目的審查分為若干個階段，具體見表1。

由于利用公共資金建設項目需要獲得資金支出審批， 因而政府主管部門在考慮政府（而非使用者）付費PPP項目時， 應首先獲得相關資金支出批準， 而在確定PPP模式后， 審批的重點則轉為PPP項目運營階段采購服務的費用支付。

2008年， 國家PPP指南（PPP Quide for Australian， 部分基于維多利亞州的指南）獲得了澳大利亞政府委員會的批準， 基本上取代了州政府發(fā)布的指南。 此后， 維多利亞州的PPP項目必須同時符合國家PPP指南和維多利亞州PPP中心（Partnerships Victoria）的相關要求。 國家PPP指南包括如下文件： 《采購選項分析》、《從業(yè)者指南》（其中有一章專門介紹風險分配）、《社會基礎設施的商業(yè)原則》（主要介紹風險分配及相關事宜）、《政府部門比較值指南》和《貼現(xiàn)率方法學》[3] 。 這些具體指南討論了政府開發(fā)和授予PPP合同必須遵循的工作流程， 以及通常政府應當和不應當承擔的風險。 因此， 這些指南是控制PPP或有債務的重要文件。

3. 分析。 在澳大利亞， 關于項目是否啟動和如何實施的分析通常是分開進行的。 成本效益分析是決定項目是否啟動的一個重要內容， 維多利亞州PPP中心發(fā)布的政策中強調了這一要求： 在決定啟動重大基礎設施項目之前， 政府必須對擬建項目進行全面的成本效益分析[4] 。

新出臺的國家PPP指南為衡量風險提供了指導意見。 這些指南也適用于PPP或有負債管理， 但側重于利用公共資金項目的風險評估。 這些指南要求在采用PPP模式實施項目之前， 政府應比較采用PPP模式和傳統(tǒng)政府投資模式的成本。 傳統(tǒng)政府投資模式下的成本測算通常會忽略最終導致成本超支的或有負債。 對于這一隱憂， 這些指南也提出了解決辦法， 以使上述比較更加公平和合理。 因此， 在上述成本比較的過程中， 首先應采用常規(guī)方式測算資本成本， 然后予以適當調整， 以矯正前期預測值偏低的誤差。 此外， 澳大利亞的很多PPP項目是政府付費項目， 政府的主要財務責任為一般性債務， 其金額的測算相對容易。

4. 報告。

（1）PPP項目的資產負債表處理。 不同于智利、南非及多數其他國家， 澳大利亞政府公布的財務報告采用的是國際財務報告準則（IFRS）。 這就意味著合同簽約部門及其上級政府均應在公布的資產負債表中， 披露有形資產和金融資產及全面的債務組合， 而不僅僅局限于傳統(tǒng)意義上界定的債務。

由于PPP模式還存在爭議， 會計準則會直接影響政府是否運用PPP模式， 因此PPP項目會計準則的選取也曾在澳大利亞引起爭論。 2005年， 澳大利亞國庫部會計與報告咨詢委員長（Australian Heads of Treasuries Accounting and Reporting Advisory Commitee）提出了目前的會計處理方式， 即將PPP項目的資產和債務計入承擔最多風險和獲得最大回報一方的資產負債表， 而風險承擔和回報通常與所有權關聯(lián)， 這種處理方式參照了英國財務報告準則。 在這種方法下， 很多PPP項目的資產和債務計入了政府資產負債表。 在維多利亞州， 所有維多利亞州PPP中心參與的項目就均列入了政府資產負債表（城市連接線和東部連接線收費公路除外）。

（2）披露。 即使PPP項目未被確認列入政府資產負債表， 通常也會在政府財務報表的附注中進行披露。 澳大利亞會計準則理事會第129號解釋（AASB Interpretation 129：Service Concession Arrangements： Disclosure）指出， PPP合同的政府簽約部門必須提供一份資產和債務安排的說明， 明確合同期內資產和債務的具體安排、資產的性質和使用權、購買資產的義務、合同更改和終止的處理方式， 以及當期的收入額、利潤和虧損。

（3）合同公開。 澳大利亞PPP合同的公開同樣值得注意。 在維多利亞州， 除去國有企業(yè)主導的項目， 所有維多利亞州PPP中心參與的PPP項目合同， 均須在融資方案完成后的三個月內公布。 例如， 東部連接線特許經營項目的合同已在政府簽約部門的網站公布。 所以， 任何人如對合同簽訂部門提供的項目介紹持有疑問， 都可以查閱合同的細節(jié)。

信息披露有時可能會使政府難堪， 但是也可以避免不良交易， 間接提高PPP項目的公信力。 在澳大利亞， 合同的披露還存在一個問題： 合同的修改和補充文件沒有被強制要求公開。

（二）智利

1. PPP項目概況。 早在20世紀90年代， 智利政府就開始以特許經營方式進行道路的建設和改造。 第一個特許經營權于1993年被授予瓦爾帕萊索市（Valparafso）附近的El Melon隧道項目。 隨后， 5號公路南北向主干道的部分路段和其他一些城際公路也采用了特許經營方式。 20世紀90年代末， 特許經營方式被應用于機場升級改造， 這些項目的特許經營期限相對較短， 其中的蒙特港（Puerto Mont）和伊基克（Lquique）項目特許經營期滿后， 政府又再次授予了其特許經營權。 如今， 特許經營方式已經被推廣應用到監(jiān)獄、水庫、公共建筑、市政道路等項目[5] 。

大多數道路和機場的特許經營項目中含有收入擔保， 通常是保證特許經營者的收入現(xiàn)值為項目預期成本現(xiàn)值的70%左右。 盡管沒有法律意義上的關聯(lián)， 但是， 政府收入擔保確實對特許經營者獲得貸款起到了促進作用。 在一些特許經營項目中， 政府還為特許經營者的外幣債務提供了匯率擔保， 盡管這些擔保目前已經失效。 通常情況下， 政府在提供收入擔保和匯率擔保的同時， 會分享特許經營者的項目和匯兌收入（簡稱“收入共享”）。 El Melon隧道特許經營項目中， 政府基于隧道建設成本提供了擔保。 該擔保和其他一些收入擔保已引發(fā)兌付， 然而相對于項目的投資金額， 到目前為止的擔保兌付額均較小[6] 。

特許經營項目最常見的計劃外成本源于特許經營合同的重新談判。 之所以進行合同重新談判， 有時是因為政府希望特許經營者承擔超出合同義務范圍的額外工作， 有時是因為項目的建設或運營遇到不可預料的問題。 政府可以用現(xiàn)金形式進行補償， 也可以通過提高使用付費價格或者延長特許經營期限等方式進行補償。 政府會承擔土地征用的相關風險， 包括土地征用的延誤， 政府須補償特許經營者。 對于市政道路， 沒有在規(guī)劃圖中標明的燃氣管道、電話線或其他地下設施的相關遷移成本， 由政府和特許經營者共同承擔。 如果政府違約提前終止特許經營合同， 則須補償特許經營者的損失。 如果特許經營者違約或者破產導致合同終止， 貸款人只能從特許經營項目再招標獲得的收益中受償， 政府不提供補償。

2. 審批。 智利公共工程部牽頭負責特許經營項目的設計、特許經營權授予和監(jiān)管， 但特許經營合同必須經財政部部長批準， 并由財政部參與特許經營合同的設計、授予以及任一重新談判。 參與此流程， 能使財政部有機會了解和控制特許經營引發(fā)的政府或有負債。

智利財政部PPP或有負債管理的核心團隊是或有負債和特許經營中心（Contingent Liabilities and Concessions Unit）。 該中心成立于2006年， 是預算司的下屬部門， 目前有三名成員。 盡管該中心具有相當強的特許經營專業(yè)能力， 但其主要職責是監(jiān)管更廣泛范圍的或有負債， 而不僅僅是特許經營產生的或有負債。 政府特許經營方面的專業(yè)力量主要由實力更強的公共工程部特許經營小組（Concessions Department）提供， 該局也是財政部或有負債和特許經營中心相關信息的重要提供者。

根據特許經營法和相關法規(guī)， 公共工程部在發(fā)布招標文件之前， 必須獲得財政部的批準。 批準前， 財政部會要求公共工程部列出特許經營產生的風險， 這一要求的部分原因是為了掌握可能導致合同重新談判的潛在原因。 此外， 相關法規(guī)還要求公共工程部的招標文件通過智利計劃部（Ministry of Planning）有關特許經營項目經濟和社會效益分析的審批。 評標委員會應包括財政部的代表， 招標文件有關經濟方面的所有澄清或修改公告均須經財政部批準。 公共工程部部長簽發(fā)與特許經營相關的最高法令必須經財政部部長簽字， 并經過監(jiān)察官和審計長的批準和總統(tǒng)簽字同意。

授予特許經營權后， 財政部的角色仍然十分重要。 所有關于特許經營權變更的最高法令必須經財政部部長簽署。 特許經營者和公共工程部達成的爭端解決協(xié)議也必須獲得財政部的審批通過（此項工作不是由或有負債和特許經營中心負責， 而是由預算司的另一單位負責）。

3. 分析。 與其他國家相比， 智利的PPP或有負債管理主要采取定量分析方式。 這可能一方面反映了智利政府官員具備定量分析的能力; 另一方面， 相對于其他國家或地區(qū)的PPP項目， 例如澳大利亞維多利亞州， 智利PPP項目的相關擔保所涉金額更大。

（1）成本效益分析。 智利是率先對公共投資項目采用成本效益分析的國家之一， 特許經營項目也要經過成本效益分析。 通常規(guī)定， 項目年社會回報率必須超過最低線（目前為8%）， 但是Engel等[6] 在其報告中指出， 公共工程部有時也會繞開社會回報率的要求。

（2）對比政府直接投資。 對于財務預期收益率足以吸引社會資本投資人， 或者足夠獨立、只需要政府較少補貼的項目， 特許經營是首選的投資方式。 當政府是服務的購買方時， 如大壩、監(jiān)獄和公共建筑項目， 才需要對特許經營方式和政府直接投資的預期財政成本進行對比分析。

（3）或有負債的量化。 20世紀90年代末， 公共工程部開展了一項委托研究， 預測收入擔保和收入共享對政府財政的影響。 后來， 財政部聯(lián)合公共工程部， 委托世界銀行就或有負債的量化和可選管理方案開展了進一步的研究工作。 該項工作的主要成果是， 開發(fā)了可量化收入和匯率擔保預期成本（和收入共享機制帶來的預期財政收入）的工作表模型。 該模型可以對每一個特許經營項目的擔保成本進行年度量化， 還可以生成未來年度支出分配和收入的預期數據， 并進行現(xiàn)金流量風險或其他調整。 此外， 該模型還能用于預測風險調整后的擔保值， 考慮到收入風險在一定程度上是系統(tǒng)風險， 這就意味著收入擔保值應高于無風險折現(xiàn)率下預期現(xiàn)金支付的折現(xiàn)值。 財政部采納并完善了此工作表模型， 將其涵蓋的范圍擴大到機場建設和道路項目。 財政部還利用此模型預測或有擔保的成本， 設定擔保收費的標準， 以及制作擔保成本與風險信息報告。 具體見表2。

4. 報告。

（1）財務報告。 總體而言， 智利的會計體系以權責發(fā)生制為基本原則， 但尚未達到國際財務報告準則（IFRS）的標準， 且只有部分PPP項目計入了政府資產負債表。 例如， 監(jiān)獄和機場PPP項目被視為公共項目計入政府資產負債表， 而道路PPP項目則被排除在外。 智利政府或許會采用國際公共部門會計準則（IPSAS， 以IFRS為基礎）， 但是否以及何時采用， 則取決于IFRS在非政府部門的應用情況。

（2）財務統(tǒng)計。 根據智利政府的財政規(guī)定， 智利的會計處理方式大致符合國際貨幣基金組織（IMF）推出的《政府財務統(tǒng)計手冊》（2001）的要求。 該手冊要求在權責發(fā)生制會計體系內， 公共投資項目的資產和債務在項目全生命周期內分期確認和計量， 而不是確認為項目建設期內。 但是， 政府對公共有形資產的直接投資仍然只確認為建設期內款項。 這意味著在當前的財政規(guī)定和會計處理方式下， 政府直接投資的收費道路會立即大幅增加政府財政支出， 而特許經營項目則不會。

（3）其他報告。 為反映特許經營項目財政成本和風險的大量信息， 智利政府還專門編寫了兩份報告。 第一份報告是公共財政年度報告， 第二份報告是或有負債年度報告[7] 。 公共財政年度報告預測了收入擔保和收入共享兌現(xiàn)的最高值和凈現(xiàn)值。 此外， 該報告還對政府承諾的補貼和可用性付費的凈現(xiàn)值進行了預測。 或有負債年度報告不僅預測收入擔保的預期現(xiàn)金流， 而且還提供擔保發(fā)生的多種幾率下現(xiàn)金流的變化情況。 除此之外， 智利還會公布所有PPP合同和相關文件， 包括重新談判后合同的修改內容。

（三）南非

1. PPP項目概況。南非的PPP項目規(guī)劃始于20世紀90年代末， 其中包括兩條收費公路、兩所監(jiān)獄以及國家公園內的幾個零售特許經營項目。 與這些項目類似的安排也被用于發(fā)電廠， 但沒有冠以PPP之名。 此后， PPP模式還被用于醫(yī)療與衛(wèi)生服務、政府辦公樓、政府公務車隊以及連接比勒陀利亞和約翰內斯堡的新鐵路——豪登捷運（Gautrain）等相關領域[8] 。

在南非的大多數PPP合同中， 政府部門最大的或有負債是在合同提前終止時向項目公司支付的補償。 和其他國家或地區(qū)一樣， 政府補償的具體數目取決于合同終止的原因。 在項目公司違約的情況下， 南非的通常做法有別于智利和澳大利亞維多利亞州： 當未償債務大于項目市場價值時， 政府補償金額為預先確定的部分未償債務（這意味著政府可能與股東、貸款人共同承擔由項目公司違約帶來的損失）。 在查普曼公路和豪登捷運項目中， 項目公司的收入主要源于使用者支付的費用， 而政府部門則承擔了與公共服務需求相關的或有負債。 政府為項目提供擔保， 保護項目公司不受需求降低風險的影響。 簡而言之， 當實際收入低于事先確定的最低收入時， 省政府將為特許經營者補償實際收入與最低收入之間的差額。 這一最低收入被事先確定為能夠使特許經營者收回所有的成本（包括資本成本）。 這一事先確定的最低收入每年比預計收入高約3.6億蘭特[8] 。

2. 審批。 南非基于1999年《公共財政管理法》（Public Finance Management Act）， 于2004年頒布了財政部條例第16號（Treasury Regulations 16：Public-Private Partnerships）， 該條例規(guī)定了PPP合同開發(fā)和實施的規(guī)則。 此外， 該條例還規(guī)定國家級和省級PPP項目必須通過財政部四個階段的審批流程： 第一階段（I）、第二階段A（IIA）、第二階段B（IIB）和第三階段（III）。 通過上述流程， 財政部得以確保合同產生的或有負債在政府接受能力范圍內（市級PPP項目也須經過審查， 但不由國家財政部批準）。

財政部第一階段（I）審批應在采購開始前完成， 與其相關的規(guī)則要求合同的政府簽約部門評估采用PPP模式能否使政府部門的效益最大化， 政府部門的會計主管或財務負責人（一般是首席執(zhí)行官）必須開展可行性研究。 財政部第二階段A（IIA）審批應在發(fā)布招標文件（包括PPP合同草案）前完成， 第二階段B（IIB）審批必須在確定推薦中標人前完成， 第三階段（III）審批應在合同簽署前完成。 最后兩個階段的審批旨在確保合同仍具有先前的優(yōu)點， 以及保證政府部門仍有能力管理合同。

南非財政部已設立了PPP中心， 牽頭負責審查流程， 并制定了《PPP手冊》和PPP合同的系列標準條款， 用于指導合同簽約部門[9，10] 。 根據《PPP手冊》（第五模塊）的建議， 要通過財政部第三階段（III）的審批， 申請書應包括對或有負債的論證。 其將或有負債定義為： “或有負債是指由PPP合同引發(fā)， 只有在未來不確定事項實際發(fā)生時才對政府產生真正財務影響的債務。 例如由于PPP合同提前終止所導致的政府補償。 ”

同時， 《公共財政管理法》第66條規(guī)定： “各部門（以及其他機構）不得提供借款、擔保、補償或抵押， 以及參與（可能）使機構或收入基金承擔未來財務承諾的交易， 但本法授權的借款、擔保、補償、抵押或其他交易除外?！?在國家層級上， 該法授權財政部部長參與所有此類交易， 并由其通過書面文件授權其他部長提供擔保、補償和抵押。 在財政部內部， 由擔保認證委員會（Guarantee Certification Commitee）對部長是否批準擔保申請?zhí)峁┙ㄗh。 具體到PPP模式， 這一條款被認為與PPP合同中任一第三方的債務擔保相關， 但與可能被認為是擔保的財政承諾不相關。 該法的這些內容在PPP標準合同文件中體現(xiàn)在討論補償的章節(jié)， 而非體現(xiàn)在討論政府因合同終止而支付的章節(jié)。

PPP標準合同文件闡述了PPP合同應涵蓋的條款， 提供了合同草案范例。 此外， 還詳盡制定了合同提前終止以及補償款項的相關條款。 因此， 在PPP或有負債控制方面， 該文件起到了關鍵作用。

3. 分析。 在管理或有負債方面， 南非PPP項目的開發(fā)流程包含了幾個不同的或有負債分析方法。

（1）成本效益分析。 《PPP手冊》（第四模塊， 第40頁）指出： “對于以下項目可以進行經濟價值評估： 綠地項目、資本密集型項目和要求對項目外部需求進行分析的項目（如鐵路、港口和機場項目）?！?《PPP手冊》還援引了《公共財政管理法》（第38.1條和51.1條）的規(guī)定， 政府部門的負責人要確保有“一個合適的評估體系， 在最終決策前對所有重大資本工程項目進行評估”， 但《PPP手冊》沒有描述經濟價值評估的具體內容， 顯然成本效益分析在南非的發(fā)展也不夠完善[9] 。

《PPP手冊》中規(guī)定， 經濟評估應達到以下目標： 第一， 明確項目經濟合理性。 第二， 識別和量化所有資金流量與項目影響因素所造成的經濟后果。 第三， 細化所有投入和產出、影子價格和機會成本的計算， 其中包括： 外匯、公共資金的邊際成本; 公共資金的機會成本（貼現(xiàn)率）; 高中低水平的技能型勞動力; 可交易和不可交易投入; 可交易和不可交易產出（包活消費者剩余， 基于相關財務和其他量化模型）。 第四， 假定在不實施該項目的情形下， 計算相關經濟流量， 把它們視為項目的機會成本。 第五， 將項目的經濟成本和效益分解為財務成本和效益、其他外部因素。 第六， 詳細分析利益相關方， 具體包括項目公司、社會資本、政府和其他相關方[10] 。

（2）政府投資與引入社會資本的比較。 財政部在第一階段（I）中審批可行性研究時， 應要求擬開展PPP項目的部門必須比較采用PPP模式和傳統(tǒng)政府投資模式的成本和效益。 《PPP手冊》（第四模塊）對如何開展必要的分析提供了詳細的指導。 南非的分析方式與澳大利亞、英國的做法類似（部分借鑒了這兩個國家的做法）。 各部門應當對項目產出做出具體說明， 并基于“PPP參考模型”和“政府部門比較值”測算項目投入。 該手冊強調： 在進行可行性研究前， 政府機構不得指定采用PPP模式， PPP模式僅是采購的備選方案之一。 必須進行細致研究， 并與傳統(tǒng)政府投資模式進行比較[10] 。

（3）或有負債的量化。 《PPP手冊》中有關比較PPP模式成本和政府部門比較值的內容， 雖然沒有直接使用或有負債這個名稱， 但是對政府承擔的風險進行了深入分析。 在“政府部門比較值”和“PPP參考模型”中， 預期成本應包括政府承擔風險帶來的預期貼現(xiàn)成本。

“政府部門比較值”之所以被提出， 是因為在典型傳統(tǒng)政府投資項目中， 政府承擔的風險成本很少被量化。 例如， 在建設成本估算中， 未將可能出現(xiàn)的延期和成本超支考慮在內。 經風險調整后的政府部門比較值旨在彌補這一缺陷， 在原政府部門比較值的基礎上加上預期超支的成本。 例如， 《PPP手冊》對公立醫(yī)院項目中與風險相關的成本進行假定， 將預期成本進行分類， 分為建設成本超支、延期、升級成本和運營風險。 在每個類別下， 利用在4 ～ 5種不同情形下按照概率大小計算的加權平均成本估量公共項目中的額外風險成本。

4. 報告。

（1）部門報告。 在南非， 國家和省級政府部門的報告以改良的收付實現(xiàn)制為基礎。 部門報告披露的是現(xiàn)金收入、支出以及金融資產和負債部分的負債表， 而非PPP項目產生的易于確認的有形資產或債務， 因此沒有出現(xiàn)PPP項目是否應納入政府資產負債表的問題。 但是， 自2006年對PPP項目或有負債管理開始評審以來， 根據財政部有關部門的會計準則要求， PPP項目要提交“信息披露報告”。 例如， 西開普省交通和公共工程部作為查普曼公路PPP項目的合同簽約部門， 在2007 ～ 2008年度報告中包括以下附注：

查普曼公路作為收費公路， 期限30年， 已經簽訂的特許經營合同中包括了設計、建造、融資、運營和維護的相關內容。 當特許經營期滿時， 根據合同明確約定的條件， 公路移交給西開普省政府。 合同于2003年5月21日簽訂， 包含續(xù)約或提前終止的條款， 于2003年12月21日開始實施。 收費公路開通后， 根據特許經營合同第21.2.1條的規(guī)定， 約定的一個特定事項開始生效， 并且直到2005年7月3日發(fā)布的建設固定收費站決定獲得通過， 或者由環(huán)境和旅游部部長針對反對意見進行修正， 該特定事項才結束。 這一規(guī)定是商業(yè)風險向承包商轉移的前提。 在此之前， 由省政府承擔收入不足帶來的風險。

《西開普省政府報告（2008）》第149頁的這一附注還包括一張表格， 用于說明由于“特定事項”， 政府部門在2007 ～ 2008年度和2006 ～ 2007年度， 分別支付了12745萬蘭特和877萬蘭特給特許經營者[11] 。

（2）引入權責發(fā)生制會計。 南非政府部門會計或將采用現(xiàn)代權責發(fā)生制， 由南非會計準則理事會（Accounting Standards Board）依據國際公共部門會計標準（IP SAS）制定新的權責發(fā)生制會計準則。 此外， 按照國際財務報告解釋委員會第12號文件（IFRIC International 12： Service Concession Arrangement）的方法， 南非會計準則理事會為PPP項目制定了以下指導方針： 如果政府合同簽署方實際控制了PPP項目的資產， 則PPP項目的資產及其相關債務應確認計入政府部門的資產負債表。

除正式報告外， 根據財政部條例第16號， 財政部還要定期公布正在實施的PPP項目清單和項目成本估算結果。

四、三國經驗比較分析與啟示

1. 三國經驗與做法比較。澳大利亞、智利和南非都被認為較好地運用了PPP模式， 都沒有因PPP或有負債而遭受大的損失。 這些國家管理或有負債的做法合理恰當， 可供其他國家參考與借鑒。

值得注意的是， 澳大利亞、智利和南非過去20年的經濟發(fā)展勢頭良好， 這既增加了使用者付費項目的收入， 又確保了政府有充裕的稅收收入用于由政府資金參與支持或付費的PPP項目。 其經濟增長意味著政府擔保賠付的發(fā)生概率很低， 合同提前終止的情況更加少見。 也可以說， 澳大利亞、智利和南非的PPP政策為其經濟增長做出了貢獻， 例如智利運用PPP模式實現(xiàn)了在重要基礎設施領域的巨額投資， 這是僅依靠政府無法完成的。 不過， PPP政策最多也只是促進經濟增長的一個方面。

此外， 即便掌握了在澳大利亞、智利和南非都可行、有效的PPP實踐經驗， 仍無法確知哪些做法在其他國家也行得通。 促成這三個國家PPP模式成功的部分緣由難以在其他國家復制， 例如： 澳大利亞的人均收入高; 與其他發(fā)展中國家相比， 智利和南非的政府部門較為廉潔、稱職和負責任。 而且， 這三個國家在世界銀行公布的公共部門治理質量的六項指標中排名均在前50%， 智利和澳大利亞的多項排名還相當靠前。 相對于組建具備或有負債分析技能的PPP中心， 建立廉潔、稱職和負責任的公共服務體系難度更大， 但是這可能更有益于管理好或有負債。

盡管存在上述困難， 仍可以探討或許可供其他國家考慮采用的經驗。 本文對上述三國PPP政府或有負債管理情況進行比較， 詳見表3。

2. 三國經驗啟示?？茖W管理PPP政府或有負債， 值得注意的問題如下：

（1）對項目進行成本效益分析、對PPP和政府直接投資模式進行成本比較， 都可為決策者提供有用信息， 有利于確保政府只為好的PPP項目承擔或有負債。 前述分析在一定程度上會影響決策， 但如果在成本比較分析前就已經決定采用PPP模式， 分析的價值就十分有限。 即便如此， 分析結果仍能夠影響項目的設計， 為PPP或有負債管理提供信息。

（2）行政管理能力有限的政府也要盡量對政府或有負債進行定量分析。 只有為數不多的國家財政部掌握了對或有負債進行定量分析的技能， 而目標過高的定量分析會帶來問題。 土耳其曾在顧問的協(xié)助下， 開發(fā)了一套復雜分析模型， 衡量政府對能源項目的擔保所產生的風險， 但Jenkins[11] 指出， 該模型已停止使用。 現(xiàn)在土耳其政府采用的是簡化（功能不如原來強大）的信用評分模型， 目標僅限于估計下一年度出現(xiàn)違約的可能性。

開展多少定量分析比較合適， 部分取決于或有負債的性質。 智利有24個享有收入擔保的特許經營項目， 合起來構成了相當大的財政風險。 學者們對政府是否應該提供這些收入擔保仍存在爭議， 而定量分析的結果可能改變提供或不提供收入擔保的決策。 此外， 這些收入擔保十分類似， 在衡量和估值時可利用其相似性實現(xiàn)規(guī)模經濟效應， 即一旦完成了一個項目的收入擔保定量分析， 那么下一個收入擔保的定量分析工作量就將大大減少。 如果PPP項目的規(guī)模小、數量少卻種類較多， 對政府擔保進行衡量和估值的必要性就不大。 但是， 不能僅僅因為行政管理能力有限就不對擬議的政府擔保（此處特指對超出政府控制之外的重大風險的擔保）的風險和成本進行估算。 也許政府可用于分析的資源有限， 或有其他更緊迫的事項需要優(yōu)先處理， 但這種估算并不總是要做到很復雜、很精確才會有用。 此外， 政府如果無法估算此類擔?？赡軐е碌某杀竞惋L險， 也可以尋求外部顧問的建議， 或干脆避免提供此類擔保。

（3）好的定性分析與定量分析同等重要。 定性分析以常識、經濟理論與其他理論、標準實踐知識以及挑戰(zhàn)標準實踐的意愿為基礎。 在此情況下， 專業(yè)PPP小組的參與、出臺的指南和標準化合同條款將發(fā)揮作用。 另外， 財政部參與定性分析將有利于確保對未來可能的財政成本進行合理考量。

（4）量化PPP或有負債不僅需要財政金融和定量分析方面的專業(yè)知識， 還需要基礎設施項目設計方面的技能。 PPP或有負債和融資擔保類似， 量化融資擔保的方法也可用于量化或有負債， 融資擔保管理的某些方面與PPP或有負債管理具有相關性[12] ， 但要了解PPP或有負債還需了解PPP和基礎設施項目的具體內容。 例如， 應考慮南非查普曼公路的落石風險、智利圣地亞哥市天然氣管道未標注在規(guī)劃圖中的風險， 以及澳大利亞政府能夠實際控制墨爾本收費公路項目中的那些風險。 智利或有負債和特許經營中心的成員對PPP有深刻認識（其部分成員曾在公共工程部的特許經營小組工作）。 若將PPP或有負債管理和PPP項目管理的其他方面相結合， 就更容易形成上述認識。

（5）現(xiàn)代權責發(fā)生制會計可以提供與PPP相關的有用信息， 減少政府利用PPP隱藏財政成本的企圖。 智利對或有負債進行定量分析， 并在此基礎上發(fā)布擴展報告。 不過， 在PPP報告方面， 這三個國家最吸引人的可能是澳大利亞采用現(xiàn)代權責發(fā)生制會計。 與PPP特別報告相比， 年度財務報告經過審計更引人注目， 因此更加有效、清晰、可信。 此外， 在不便獲得信息時， 政府也不能因此決定停止編制報告。 如果依照經認可的國際會計準則編制報告， 則報告的可信度將進一步提升。

五、建議

針對PPP的或有負債管理， 本文從建立PPP規(guī)則， 確保政府主管官員們有動力、信息和能力考慮、管理或有負債的成本和風險等方面提出以下幾點建議： ①項目篩選時進行成本效益分析， 在決定采用PPP模式還是傳統(tǒng)政府投資模式時進行物有所值（Value for Money， VfM）分析; ②量化或有負債的成本和風險; ③PPP項目須經財政部審核， 并由內閣、財政部或者其他負責未來支出的機構批準; ④政府應當承擔其最有能力管理的風險， 即承擔政府通常可控制或者至少可影響的風險; ⑤編制財務報告應采用現(xiàn)代權責發(fā)生制會計準則， 減少利用PPP掩蓋財政債務的企圖; ⑥公布PPP合同， 同時披露政府需承擔財政責任的其他成本和風險信息; ⑦完善預算體系， 將或有負債成本計入政府預算; ⑧建立并運用擔?；?， 以鼓勵將已知的擔保成本計入政府賬目， 并且在需要政府兌現(xiàn)擔保時進行支付; ⑨政府應對所提供的擔保收費。

僅憑三個國家的案例研究很難得出其經驗在其他國家都適用的結論。 本文旨在介紹前述三個國家或有負債管理的相關實踐， 并在總結其經驗的同時， 討論其中哪些經驗或做法或許是可資借鑒采用的， 以促進PPP在我國的可持續(xù)發(fā)展。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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