多元共治與府際協(xié)同：京津冀流域跨域治理路徑選擇
——以大清河為例

劉繼為 李雪飛

(1.中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081；2.河北環(huán)境工程學(xué)院 人文社科系，河北 秦皇島 066102)

0 引言

生態(tài)環(huán)境問題自古就有，人類時(shí)刻面對生態(tài)環(huán)境的諸多問題。但生態(tài)環(huán)境問題帶給人類帶來如此大的影響，則源于現(xiàn)代化進(jìn)程下的盲目追求經(jīng)濟(jì)高速增長所造成的生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能的嚴(yán)重失調(diào)。日益嚴(yán)重的水環(huán)境污染、大氣污染、土地荒漠化和沙災(zāi)、水土流失、生物多樣性破壞、旱災(zāi)和水災(zāi)、持久性有機(jī)物污染、垃圾處理等各種生態(tài)環(huán)境問題相互交織，困擾著人類的可持續(xù)發(fā)展。就水環(huán)境而言，雖然歷經(jīng)多年大力治理，但我國水域環(huán)境質(zhì)量并未根本改善，點(diǎn)源污染和面源污染甚為嚴(yán)峻，水域環(huán)境治理形勢依舊難以樂觀。

中國正處于經(jīng)濟(jì)與社會、文化與政治全面轉(zhuǎn)型之際，公共事務(wù)的范疇和內(nèi)涵亦日趨復(fù)雜，許多棘手性議題有賴于以跨政府或跨部門合作等方式即跨域協(xié)作治理方能有效解決。流經(jīng)多個(gè)行政區(qū)劃的水域治理是典型的跨域問題，“具有跨越邊界的外部性、不可分割的公共性、政治性、層次性等特點(diǎn)”[1]。目前，我國跨域河流治理是以行政區(qū)劃為邊界的屬地治理模式，不同行政區(qū)域管轄流經(jīng)本區(qū)域的河段，水資源、水環(huán)境和水生態(tài)等依照不同事務(wù)則又歸屬不同職能部門管理。近年來全面推行的河長制，由于推行主體是地方黨政機(jī)構(gòu)，仍以行政區(qū)劃為管理范圍，實(shí)際上是“向?qū)俚鼗瘋鹘y(tǒng)治理模式的回歸”[2]，因此并未根本解決流域跨域治理出現(xiàn)的諸多問題，流域片段化治理模式仍然存在，而這種治理模式與生態(tài)環(huán)境治理需求的矛盾日漸凸顯，導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境每況愈下。

水資源保護(hù)問題是京津冀地區(qū)最為核心的生態(tài)問題。2014年京津冀協(xié)同發(fā)展上升至國家戰(zhàn)略層面，對該區(qū)域水生態(tài)環(huán)境安全提出了更高要求，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展亟需破解的瓶頸問題之一。京津冀地區(qū)大部分位處海河流域，近年來大量開采地下水和截蓄地表水，已導(dǎo)致地下水位持續(xù)下降，漏斗面積不斷增加，出現(xiàn)河道斷流、湖泊萎縮等問題?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出“六河五湖”(即灤河、南運(yùn)河、北運(yùn)河、永定河、大清河、潮白河、河北省白洋淀、河北省衡水湖、河北省南大港、天津市北大港、天津市七里海)生態(tài)河流廊道治理要求?！傲印敝谐秊春油猓溆辔鍡l水系均流經(jīng)京津冀三地。因此，流域跨域治理是京津冀地區(qū)必然面對的問題。

從京津冀地區(qū)流域治理實(shí)踐來看，地方保護(hù)主義、部門本位主義等因素影響下導(dǎo)致的流域治理的行政壁壘困境和治理碎片化等問題，降低了流域的治理效率，流域的跨域污染特征日益明顯且呈現(xiàn)蔓延態(tài)勢，而治理權(quán)限不足、技術(shù)資源匱乏、專業(yè)人才短缺等現(xiàn)實(shí)問題則使得各級環(huán)保部門在流域治理各個(gè)層級顯現(xiàn)出“有心無力”之態(tài)勢。本文基于京津冀協(xié)同發(fā)展視角，以大清河流域?yàn)檠芯堪咐?，在系統(tǒng)考察當(dāng)前京津冀地區(qū)流域生態(tài)問題與治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，嘗試建構(gòu)京津冀流域跨域治理的基本路徑，并提出京津冀流域跨域治理的優(yōu)化建議，為推進(jìn)流域跨域治理提供新的思路，以促進(jìn)京津冀流域協(xié)同治理機(jī)制的穩(wěn)定性和長效性建設(shè)。

1 文獻(xiàn)回顧

在經(jīng)濟(jì)全球化、市場自由化與信息科技高度發(fā)展，政治、經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)的快速變遷而引致公共事務(wù)逐漸無界化、外溢化嬗變的背景下，政府部門主導(dǎo)回應(yīng)公共議題的能力日益下降，許多公共議題已跳脫出傳統(tǒng)部門分工與行政區(qū)域邊界，出現(xiàn)跨部門、跨地域、跨主體的特性。地方政府碎片化、分割化治理模式在應(yīng)對這種跨域性公共事務(wù)形態(tài)中逐漸力有不逮，引發(fā)潛在的治理危機(jī)。而緣起于西方治理實(shí)踐的跨域治理成為政府應(yīng)對跨域公共事務(wù)激增的求解之道。作為典型的域外概念，跨域治理其發(fā)展背景與從管理向治理轉(zhuǎn)變有關(guān)[3]，汲取了日益成熟的治理和善治理論成果?？缬蛑卫硎侵浮罢?、私人部門、非營利組織、社會公眾等治理主體通過合作為應(yīng)對跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域的社會公共事務(wù)和公共問題，綜合運(yùn)用法律規(guī)章、公共政策、對話協(xié)商等治理工具，共同發(fā)揮治理作用的持續(xù)過程”[4]。

我國河流湖泊眾多，諸多河流跨越兩個(gè)乃至多個(gè)行政區(qū)域，借助日益興起的治理理論來破解跨域流域治理難題，諸多學(xué)者已做出有益探索，相關(guān)研究成果頗豐，主要包括以下兩個(gè)方面：第一，流域跨域治理模式。王佃利(2013)認(rèn)為我國流域治理模式具有層級差異的典型特點(diǎn)。熊燁(2017)認(rèn)為跨域環(huán)境治理場域中存在縱向和橫向兩種權(quán)力作用機(jī)制，“強(qiáng)治理”模式是中國跨域治理模式的導(dǎo)向選擇。王樹義(2019)提出需完善協(xié)商共治模式，以解決生態(tài)環(huán)境“誰來治理”“治理什么”及“怎么治理”的問題。第二，流域治理跨域合作。丁煌(2013)提出跨域治理多元主體之間的伙伴關(guān)系是應(yīng)對跨域公共問題的關(guān)鍵。王俊敏(2016)認(rèn)為跨域協(xié)同治理系統(tǒng)中的核心是構(gòu)建府際間有效協(xié)同系統(tǒng)。此外，部分學(xué)者還將研究視角放到了跨域流域沿岸產(chǎn)業(yè)布局(呂丹，2017)、流域生態(tài)補(bǔ)償政策執(zhí)行合作機(jī)制(郭建強(qiáng)，2019)、流域生態(tài)治理中的碎片化問題(彭本利，2019)等方面。選取的研究案例包括太湖(朱德米，2009)、梁子湖(丁煌，2013)、臺灣淡水河系(王梔韓，2017)、微山湖(崔晶，2018)、長江流域(王樹義，2019)等流域。

目前，京津冀生態(tài)環(huán)境跨域合作治理的文獻(xiàn)多以大氣污染合作治理為主(郭施宏，2016；姜玲，2016；魏娜，2016；孫蕾，2017；魏娜，2018)，針對京津冀地區(qū)流域跨域治理問題進(jìn)行專門探討的文獻(xiàn)較為鮮見。京津冀地區(qū)流域生態(tài)形勢依舊較為嚴(yán)峻，當(dāng)前的治理模式成效欠佳，結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略探討流域跨域治理機(jī)制，仍然是極具現(xiàn)實(shí)價(jià)值的重要課題。

2 京津冀流域生態(tài)現(xiàn)狀與治理舉措

2.1 京津冀流域生態(tài)現(xiàn)狀

自改革開放以來，隨著京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，區(qū)域人口密度不斷提升，工業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，各方面用水需求大幅提升，年均供水量達(dá)278億立方米，水資源開發(fā)程度達(dá)109%，地下水占比高達(dá)70%，海河流域以其僅占全國1.3%的有限資源承載著全國10%的人口，水資源已經(jīng)嚴(yán)重超載，成為中國水資源最匱乏的地區(qū)之一。同時(shí)，京津冀地區(qū)水資源污染問題十分嚴(yán)重，就河流水質(zhì)污染來說，“超過劣V類水體的比例占到了29.5%，水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率僅為57%”[5]。地下水的過度開采、工業(yè)廢水的排放、城市污染的擴(kuò)散等行為造成的水資源短缺、水生態(tài)破壞、水環(huán)境惡化等系列問題，加劇了京津冀地區(qū)流域生態(tài)的惡化，已經(jīng)成為限制該區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重阻礙之一，水域環(huán)境治理已刻不容緩。

圖1 大清河流域位置圖

大清河是海河水系五大河之一，位于海河流域的中部，西起太行山，東臨渤海灣，北臨永定河，南靠子牙河，經(jīng)緯度范圍東經(jīng)113°39′—116°10′，北緯38°23′—40°09′，流域面積45 131平方公里(其中山區(qū)占43%，平原占57%)，占海河流域面積的14.1%。自太行山區(qū)發(fā)源后，流經(jīng)晉、冀、京、津四省市，諸多支流流經(jīng)河北省保定市、滄州市和廊坊市以及北京市房山區(qū)、豐臺區(qū)，入天津市界內(nèi)后流經(jīng)西青區(qū)、靜海區(qū)和大港等地后匯集入海。大清河是京津冀地區(qū)人民群眾生生不息的生態(tài)家園，在區(qū)域氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、水土保持和生物多樣性等多方面發(fā)揮著重要作用。2018年4月國務(wù)院通過的《雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》中提出改善白洋淀水質(zhì)，逐步恢復(fù)到Ⅲ至Ⅳ類。雄安新區(qū)位處大清河流域腹地，作為重要的入淀河流，大清河必然在治理之列，其水質(zhì)的改善關(guān)系著雄安新區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

注：根據(jù)《海河流域水文資料(1983)》繪制。

圖2大清河流域水系圖

隨著近年來大清河流域各地區(qū)生產(chǎn)、生活用水需求不斷增加，水資源過度開發(fā)、環(huán)境跨域污染等問題凸顯。一是生態(tài)環(huán)境污染問題突出。大清河流域“有機(jī)氮、有機(jī)磷指數(shù)達(dá)到或超過污染水平”[6]，農(nóng)業(yè)源、工業(yè)源污染嚴(yán)重，且污水處理不全面、不充分。根據(jù)中國環(huán)境檢測總站發(fā)布的《全國地表水水質(zhì)月報(bào)》，2018年和2019年24個(gè)月內(nèi)，大清河流域的水質(zhì)為重度污染狀態(tài)達(dá)16個(gè)月，僅有4個(gè)月時(shí)間為輕度污染，主要水質(zhì)指標(biāo)總磷、總氮、COD含量仍處高位，大清河流域的水質(zhì)長期未能有效改善。二是跨域污染和水資源利用糾紛頻發(fā)。大清河流域各流經(jīng)區(qū)域存在大量而無序開發(fā)利用水資源現(xiàn)象，缺乏流域整體性考慮，未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和合理配置。此外，由于在水利工程的建設(shè)和運(yùn)行過程中缺乏對下游生態(tài)服務(wù)功能的足夠重視，亦激化了上下游之間的矛盾，引發(fā)系列生態(tài)問題。三是農(nóng)村污水處理缺乏監(jiān)管。大清河流域流經(jīng)村莊污水處理設(shè)施利用率和運(yùn)轉(zhuǎn)率不高，農(nóng)村污水直排現(xiàn)象普遍，對流域、地表水及地下水造成污染。四是流域生態(tài)損害嚴(yán)重。城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷，流域空間不斷被侵占，地下水過度開采造成流域水量嚴(yán)重不足，水體富營養(yǎng)化嚴(yán)重破壞了生物多樣性，砂石盜采等行為破壞了河道生態(tài)。五是水資源持續(xù)短缺，水資源過度開采利用造成多段河道枯水期斷流。

圖3 大清河流域水質(zhì)狀況(2018—2019)

2.2 京津冀流域跨域治理現(xiàn)狀與問題

2.2.1 治理現(xiàn)狀

目前，京津冀地區(qū)的流域跨域治理主要包括協(xié)同政策引領(lǐng)、協(xié)同機(jī)制構(gòu)建、環(huán)保執(zhí)法聯(lián)動三個(gè)方面。

一是出臺相關(guān)政策引領(lǐng)跨域治理。中央政府及有關(guān)部委層面出臺的政策，從整體角度對京津冀區(qū)域的流域治理工作做出部署。2015年4月，中共中央政治局審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱》是京津冀區(qū)域開展流域跨域協(xié)同治理的綱領(lǐng)性文件和頂層設(shè)計(jì)，明確提出京津冀區(qū)域內(nèi)包括水環(huán)境治理在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作要“打破行政區(qū)域限制”的要求。同年，在國家發(fā)改委和環(huán)保部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)發(fā)布的《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中劃定了京津冀區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量底線。水利部海河水利委員會則編制出臺《京津冀協(xié)同發(fā)展六河五湖綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》，對上述兩份重要文件予以落實(shí)推進(jìn)，確定了“一河一策”、針對性防治水污染的治理原則。2014年10月，京津冀三地環(huán)保部門簽署《京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制合作協(xié)議》，確定開展環(huán)境隱患聯(lián)合排查、水污染突發(fā)事故聯(lián)合演練等要求。2015年12月，三地環(huán)保部門簽署《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》，明確了流域污染防治重點(diǎn)工作方向，成為流域環(huán)境協(xié)同治理的行動指南。2016年11月，京津冀三省市環(huán)保部門簽署《京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機(jī)制》，該聯(lián)動工作機(jī)制的主要應(yīng)對目標(biāo)是大氣污染，同時(shí)也逐漸成為三地流域治理工作的指導(dǎo)文件，在地域、時(shí)間和人員三方面展開聯(lián)動。2019年8月，水利部海河水利委員會出臺《京津冀省際邊界河流水行政聯(lián)合執(zhí)法與巡查制度(試行)》，為應(yīng)對京津冀省際水事矛盾糾紛提供制度依據(jù)。地方政府層面的制度安排主要在環(huán)境執(zhí)法協(xié)同方面。

二是設(shè)立多層次的組織機(jī)構(gòu)推進(jìn)跨域治理。圍繞流域治理的不同方面，京津冀三地多層級政府陸續(xù)成立相關(guān)組織，條塊結(jié)合推進(jìn)跨域治理工作。2014年12月，三地環(huán)保部門聯(lián)合成立京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控工作協(xié)調(diào)小組，建立組長輪換機(jī)制和聯(lián)席會議制度以及水環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)絡(luò)機(jī)制，每年定期召開環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制聯(lián)席會，商定階段性流域治理重點(diǎn)工作。2015年三地環(huán)保部門成立京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立定期會商、聯(lián)動執(zhí)法、聯(lián)合檢查、重點(diǎn)案件聯(lián)合督察、信息共享等制度。2016年5月，在京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組的基礎(chǔ)上成立了水污染防治協(xié)作小組，確定了區(qū)域流域治理“責(zé)任共擔(dān)、信息共享、協(xié)商統(tǒng)籌、聯(lián)動協(xié)作”的原則。2017年，永定河流域河長聯(lián)絡(luò)辦公室、鳳河西支、龍河環(huán)境污染聯(lián)合處置工作協(xié)調(diào)小組相繼成立，召開了數(shù)次聯(lián)席會議，商定流域治理聯(lián)動協(xié)作。

三是開展流域治理聯(lián)動執(zhí)法。依托上述機(jī)制和制度安排，自2018年以來，京津冀三地環(huán)保部門五次召開環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作聯(lián)席會議，確定環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動重點(diǎn)工作內(nèi)容，開展聯(lián)動執(zhí)法，共同排查、處置跨區(qū)域、流域的環(huán)境污染問題和環(huán)境違法案件。2017—2019年，三地聯(lián)合舉辦三次“京津冀流域突發(fā)水環(huán)境事件聯(lián)合應(yīng)急研究性演練”。在流域治理方面，在大清河、白洋淀流域聯(lián)合開展水環(huán)境專項(xiàng)執(zhí)法行動，打擊水環(huán)境領(lǐng)域違法行為，同時(shí)建立發(fā)現(xiàn)、信息互通、聯(lián)合檢查、嚴(yán)肅查處機(jī)制。

2.2.2 主要問題

目前，隨著京津冀三地政府的聯(lián)合發(fā)力，局部流域協(xié)同治理已經(jīng)初顯成效。但是由于資源稟賦方面的差異性，京津冀三地長期以來形成了資源相互依賴且高度不對稱的局面。京津地區(qū)重污染企業(yè)向河北的轉(zhuǎn)移，加重了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保壓力；而河北省部分地區(qū)又承擔(dān)著優(yōu)先保障京津兩地水源供應(yīng)和水環(huán)境安全的政治任務(wù)，在生態(tài)環(huán)境方面做出較大利益讓渡，并未得到相應(yīng)的利益補(bǔ)償。這種長期以來形成不對稱的資源依賴關(guān)系，使得京津冀三地的水污染聯(lián)合防治難以實(shí)現(xiàn)平等主體之間的民主協(xié)商。當(dāng)前的諸多聯(lián)防聯(lián)控舉措，更多是在行動層面，屬短期內(nèi)的共識，雖然一定程度化解了流域生態(tài)治理的現(xiàn)實(shí)問題，但是缺乏常態(tài)化機(jī)制建設(shè)，制度層面的有效探索和建設(shè)不足，難以從根源上解決問題。

此外，水污染治理中，京津冀地方政府占據(jù)著主導(dǎo)地位，以公共權(quán)力為后盾，以行政計(jì)劃為主要手段，輔以經(jīng)濟(jì)手段，對企業(yè)和個(gè)人的生態(tài)環(huán)境相關(guān)行為加以限制和規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)治理的目的。但從多地實(shí)踐來看，地方政府為唯一主體的治理模式，雖然短期內(nèi)能有一定成效，但企業(yè)、非營利組織和社會公眾的缺位，參與性的不足，無助于從根源上解決流域污染問題。目前，大清河流域污染治理的實(shí)踐中，政府、企業(yè)、社會公眾等治理主體之間合作不力的問題比較突出，合作行為不多，合作力度不夠。一是政府對企業(yè)、社會組織和公眾在流域治理中的主體地位缺乏科學(xué)認(rèn)知，企業(yè)、社會組織和公眾表達(dá)意見、參與流域治理的途徑和渠道尚未有效建立，開展流域環(huán)?；顒拥男袨榭臻g有待拓展。二是企業(yè)、社會組織和公眾對自身作為流域治理主體地位認(rèn)識不足，治理能力還有較大提升空間。

3 京津冀流域跨域治理的路徑選擇

“流域作為一種獨(dú)特的自然資源，是以河流為中心、由分水線包圍的區(qū)域，是從源頭到河口的完整、獨(dú)立、整體性極強(qiáng)的一個(gè)自然區(qū)域?！盵7]流域的自然屬性，突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃，不具有十分明確的治理邊界。流域問題的本質(zhì)恰恰在于其跨域邊界的外部性和難以分割的公共性。同時(shí)，流域治理具有目標(biāo)多元和主體多元的特點(diǎn)。首先，流域治理具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會多重目標(biāo)。流域治理的生態(tài)目標(biāo)在于水資源的合理開發(fā)利用和保護(hù)以及水污染的防治，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)在于綜合開發(fā)國家水資源同時(shí)協(xié)調(diào)流域內(nèi)不同行政區(qū)劃間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會目標(biāo)則在于發(fā)揮流域在產(chǎn)業(yè)、區(qū)域和群體間的紐帶作用，強(qiáng)調(diào)公眾參與和整體治理。其次，流域治理的主體多元。水資源的開發(fā)、利用和保護(hù)以及治理，尤其是跨省級流域治理，橫向間存在多省市行政區(qū)劃間的利益糾纏，縱向間則涉及多個(gè)職能部門的交叉管理。比如，在水資源開發(fā)利用過程中，水利部門、國土規(guī)劃部門和交通部門分別在流域綜合規(guī)劃、水源規(guī)劃、航道港口規(guī)劃等方面發(fā)揮職能；而在水資源保護(hù)中，除了水利部門，環(huán)保部門、林業(yè)部門、海洋漁業(yè)部門也都參與制定水資源保護(hù)規(guī)劃。這些橫跨不同行政區(qū)劃和行政層級的高度關(guān)聯(lián)的多元利益主體，也就決定了京津冀區(qū)域流域治理是典型跨域治理問題，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注不同主體間的利益協(xié)同，從多元主體共治和府際協(xié)同治理兩個(gè)路徑入手，處理流域治理過程中涉及到的復(fù)雜關(guān)系，謀求流域福利最大化。

3.1 多元主體共治

多元主體參與是流域治理的題中之義，因?yàn)橹卫砀拍畋旧砑础半[含著一個(gè)政治進(jìn)程，即在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認(rèn)同，以便實(shí)施某項(xiàng)計(jì)劃”[8]。在京津冀地區(qū)的流域跨域治理中，唯有改變政府流域治理單一壟斷地位，構(gòu)建“政府+市場+社會”的多主體參與治理模式，形成“政府主導(dǎo)+市場決定+社會監(jiān)督”的協(xié)商式伙伴關(guān)系，對流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行聯(lián)合治理，以多方合力解決流域生態(tài)環(huán)境問題，才能有效地滿足流域生態(tài)環(huán)境治理需求。

首先，政府是公共事務(wù)的承擔(dān)主體，對公共性水資源產(chǎn)品的提供和保障負(fù)有主導(dǎo)責(zé)任。作為國家戰(zhàn)略的京津冀協(xié)同發(fā)展，流域治理離不開中央政府的主導(dǎo)和推動，強(qiáng)化中央政府權(quán)威，發(fā)揮指導(dǎo)和統(tǒng)籌作用，提升宏觀調(diào)控能力、財(cái)政能力和監(jiān)督權(quán)力是必要且必需的。同時(shí)，中央政府的區(qū)域生態(tài)環(huán)境頂層設(shè)計(jì)應(yīng)重視統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)，綜合考慮各方利益，改善地方政府的利益表達(dá)和平衡機(jī)制，避免利益分割化。地方政府是區(qū)域流域治理的重要主體，應(yīng)樹立責(zé)任共擔(dān)理念，“上下級政府之間、平級政府之間、不相隸屬政府之間建立伙伴關(guān)系”[4]，尋求各地方政府之間的利益契合點(diǎn)，共同承擔(dān)流域治理責(zé)任，充分解決好利益分配、糾紛解決、污染防治聯(lián)合協(xié)同機(jī)制等問題，尤其是府際間的流域治理機(jī)構(gòu)、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)方面的協(xié)同，跨域治理才能取得實(shí)效。同時(shí)，需加大政府流域治理行政監(jiān)管和執(zhí)法力度，解決多部門執(zhí)法監(jiān)管職能交叉問題，根除“各掃門前雪”的執(zhí)法行為的弊端，從而增強(qiáng)執(zhí)法效率和執(zhí)法效能。

其次，市場在水資源的配置中起決定性作用。依據(jù)科斯的觀點(diǎn)，資源交易效率的前提保障是產(chǎn)權(quán)的明晰。流域治理中，政府的作用在于制定整體生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，在跨域治理中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，流域資源配置則應(yīng)該盡量交給市場來完成。因此，需要健全水資源市場配置機(jī)制，培育市場主體，制定市場規(guī)則，確定區(qū)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化管理。在流域跨域治理中，通過采取財(cái)稅調(diào)節(jié)手段、創(chuàng)新投融資體制、探索成立跨域發(fā)展基金等形式來創(chuàng)造良好市場環(huán)境，激發(fā)市場活力。同時(shí)，流域跨域治理需要市場的主體——企業(yè)來貢獻(xiàn)力量。流域內(nèi)各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定差異，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡相同，生態(tài)資源稟賦各異，可以通過建立污染物排放許可制度、污染物排放總量控制制度等相關(guān)政策有效平衡企業(yè)排污行為，以市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制平衡各方利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)流域治理的可持續(xù)性。

最后，激發(fā)社會參與流域治理的積極性和自主性。成熟的公民社會是跨域治理的必要條件之一，流域治理實(shí)際上就涵蓋了一種公民社會的發(fā)展和形成過程。隨著我國社會組織蓬勃興起、快速發(fā)展，其中最活躍的環(huán)保民間組織已然成為政府與企業(yè)之外的參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的第三方力量。其具有“化解環(huán)境沖突中的優(yōu)勢性”[9]、組織專業(yè)性和理性化等特點(diǎn)。通過參與環(huán)境影響評價(jià)、提起環(huán)保公益訴訟、協(xié)調(diào)環(huán)境糾紛、介入引導(dǎo)群體行動等方式，環(huán)保民間組織等社會組織已經(jīng)成為流域治理中重要參與主體。公眾和社會組織是流域治理中不可或缺的重要參與主體，有利于生態(tài)環(huán)保理念的培育，也有利于政府生態(tài)環(huán)保政策的落地。我國傳統(tǒng)的條塊分割的流域治理模式下社會公眾自主性參與遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，公眾對流域治理信息無法充分獲取和科學(xué)認(rèn)知，參與渠道和利益表達(dá)平臺的缺失，也使得公民反饋的意見多被忽視，公民參與流域治理的權(quán)利和參與機(jī)制也缺乏法律上的明確性。因此，需充分激發(fā)公眾參與流域治理的積極性，營造參與氛圍，完善參與機(jī)制，在流域治理規(guī)劃、流域檢測、執(zhí)法等環(huán)節(jié)賦予社會公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動公民個(gè)人和各民間團(tuán)體等依法有序參與京津冀流域跨域治理，使其成為流域治理中“政府的失責(zé)”和“市場的失靈”的有益補(bǔ)充。

3.2 府際協(xié)同治理

地方政府按照行政區(qū)劃分別治理各自行政區(qū)域內(nèi)流域的傳統(tǒng)“地方分治”模式打破了流域自身的整體性，各地方政府在流域保護(hù)和開發(fā)理念、治理政策和執(zhí)行等方面“碎片化”嚴(yán)重，降低了流域治理效果。流域跨越多個(gè)行政邊界，必然涉及多個(gè)地方政府，而流域環(huán)境治理的整體性要求和復(fù)雜性特點(diǎn)，已非單一政府的治理能力所能滿足，需要區(qū)域內(nèi)各地方政府的橫向協(xié)調(diào)和良性合作方能有效應(yīng)對。

第一，深化協(xié)同機(jī)構(gòu)改革。流域生態(tài)共治的前提在于一個(gè)強(qiáng)有力的統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。大清河屬于海河流域支流，在大的歸屬上為國家設(shè)置的海河水利委員會管理。但從實(shí)際效果來看，由于地方利益的沖突和部門間的權(quán)力界限，這種超越地方治理框架之上的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并未發(fā)揮預(yù)期效果，未能有效協(xié)調(diào)水資源利用以及解決水糾紛和水污染處置等事務(wù)，各地區(qū)仍是各自為政。因此，大清河流域的治理，還需立足于現(xiàn)有的行政區(qū)劃體制，通過完善組織協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)功能整合。在這方面，大清河流域地方政府雖有所嘗試，但發(fā)揮作用有限，原因即在于組織協(xié)同機(jī)制未能實(shí)現(xiàn)各地政府機(jī)構(gòu)之間的整體聯(lián)動，各地方政府在流域生態(tài)問題和污染治理中的主體責(zé)任亦未能明確、水資源的深層次利益分配問題未能達(dá)成一致。因此，需要對當(dāng)前流域治理協(xié)同機(jī)制和組織架構(gòu)做出改革，提高相應(yīng)機(jī)構(gòu)層級，成立由中央領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的高規(guī)格機(jī)構(gòu)，基于中央權(quán)威對京津冀地方政府的流域跨域治理工作進(jìn)行決策和指導(dǎo)，確定流域治理的整體時(shí)空目標(biāo)、階段性時(shí)空目標(biāo)，通過目標(biāo)的層層分解明確各地方政府的具體任務(wù)和考核指標(biāo)體系，推動各地方政府對任務(wù)進(jìn)行層層落實(shí)，同向同步，合力合拍，提升協(xié)同治理效果和效率。

第二，優(yōu)化流域跨域治理工作整體聯(lián)動。在搭建流域跨域治理統(tǒng)籌協(xié)同工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，流域間各地方政府還需建立系統(tǒng)化的流域跨域治理整體聯(lián)動機(jī)制。一是堅(jiān)持利益共享的原則。利益共商共享是協(xié)作和聯(lián)動的前提，應(yīng)充分考慮各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)等治理能力指標(biāo)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、民生需求等利益訴求因素，在整理性治理原則的前提下盡可能平衡各方需求和各方利益的關(guān)照與滿足。二是做到?jīng)Q策共商。在流域生態(tài)建設(shè)規(guī)劃和評價(jià)體系設(shè)計(jì)、流域治理重大問題處理、跨域重大工程決策等方面堅(jiān)持共商共策。三是深化聯(lián)動層次。在明確各地區(qū)職責(zé)和任務(wù)、確保各方基本利益的基礎(chǔ)上，在流域環(huán)境問題實(shí)地勘察、突出問題信息報(bào)送、污染源聯(lián)合排查、污染源臺賬建設(shè)、污染企業(yè)綜合整治、重點(diǎn)污染案件聯(lián)合督察、突發(fā)環(huán)境事件數(shù)據(jù)共享等方面積極謀求實(shí)現(xiàn)信息互通、執(zhí)法聯(lián)動，促進(jìn)流域治理各主體形成合力。

4 京津冀流域跨域治理的政策建議

在京津冀協(xié)同發(fā)展逐步深入的背景下，應(yīng)將三地視為一個(gè)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的整體，統(tǒng)籌發(fā)揮北京的信息、科技和金融優(yōu)勢以及天津與河北兩地的能源資源優(yōu)勢謀求互補(bǔ)，明確城市功能定位。通過政策引導(dǎo)和制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建符合京津冀區(qū)域特色的“市場驅(qū)動+政府引領(lǐng)+企業(yè)參與+社會監(jiān)督”的跨域水域聯(lián)防聯(lián)控多維治理體系。

4.1 繼續(xù)堅(jiān)持聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理

目前，京津冀流域跨域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制已經(jīng)取得一定成效，流域生態(tài)環(huán)境有較大提升。應(yīng)繼續(xù)基于“統(tǒng)籌協(xié)作、權(quán)責(zé)一致、利益共享、責(zé)任共擔(dān)”的基本原則，按照“規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、執(zhí)法、評估、協(xié)調(diào)”六個(gè)統(tǒng)一的要求，開展流域治理領(lǐng)域的聯(lián)防聯(lián)控。首先，在污染防控?cái)?shù)據(jù)和信息方面共享共通，確保城市、部門與行業(yè)間信息溝通的順暢。其次，在污染源檢測、數(shù)據(jù)分析、污染防治等技術(shù)層面共享共用，提升區(qū)域整體污染防治水平。在預(yù)警和應(yīng)急方面，實(shí)現(xiàn)地表水、地下水環(huán)境問題預(yù)警聯(lián)動，提升突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急響應(yīng)能力。再次，健全跨界河流交接斷面水質(zhì)目標(biāo)管理和考核制度。下游水域的污染與上中游的污水排放有密切的關(guān)系，下游地區(qū)除加強(qiáng)監(jiān)測外，還要同上游地區(qū)協(xié)商保護(hù)水質(zhì)的問題。因此，需改變上下游分段式治理現(xiàn)狀，開展跨域河道聯(lián)合綜合整治工作。

4.2 推動流域協(xié)同治理法治化

流域跨域治理中，多主體、多層級間的有效協(xié)同配合，關(guān)鍵在于將流域協(xié)同治理納入法治化軌道，通過法制約束和制度規(guī)范保障跨域協(xié)同治理體系的構(gòu)建和運(yùn)轉(zhuǎn)。

一是以流域立法促進(jìn)協(xié)同決策。協(xié)同治理的前提是協(xié)同決策，而協(xié)同決策的依據(jù)在于流域整體性的綜合法律法規(guī)。目前國際流域立法的趨勢是“一個(gè)流域一部法律”，通過建立專門法律對河流進(jìn)行保護(hù)，打破流域內(nèi)各級政府及職能部門的行政區(qū)劃界限與壁壘，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動合作。第一，在頂層立法上可參考借鑒《淮河流域水污染防治暫行條例》，制定京津冀地區(qū)海河流域的綜合性法律，以“專章的形式對跨區(qū)政府協(xié)作治污的內(nèi)容、形式、機(jī)制等作出規(guī)定”[10]。同時(shí)，要以程序法保障協(xié)作治理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，對于流域生態(tài)環(huán)境污染案件的管轄、適用的審判程序等重要問題可嘗試在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中作出專門規(guī)定。第二，確保流域治理全過程的法制統(tǒng)一化。通過出臺流域協(xié)同治理的準(zhǔn)則，為各地方政府開展跨域治理提供依據(jù)。同時(shí)，完善流域的全過程治理法律法規(guī)保障，對京津冀三地的差異性區(qū)域功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及流域環(huán)境現(xiàn)狀充分考慮，在綜合平衡各方利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)污染物限排標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境準(zhǔn)入和退出、違法處罰標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化，確保從源頭、過程到結(jié)果都有相關(guān)的法律法規(guī)。2016年5月，水利部印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展水利專項(xiàng)規(guī)劃》即具有這樣的作用。當(dāng)然，該規(guī)劃為區(qū)域水利整體規(guī)劃，未來尚需考慮出臺專門流域的協(xié)同治理規(guī)劃。第三，爭取流域治理司法協(xié)同。探索按流域設(shè)立環(huán)境司法機(jī)構(gòu)和專門人員，負(fù)責(zé)流域內(nèi)環(huán)境違法犯罪案件的檢察、審判工作。完善流域環(huán)境公益訴訟制度，對流域生態(tài)環(huán)保公益訴訟行為予以鼓勵(lì)和支持。

5 結(jié)語

京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略之后，京津冀流域跨域協(xié)同治理開始提速，在水污染聯(lián)防聯(lián)控體制機(jī)制建設(shè)方面進(jìn)行了諸多有益探索。但現(xiàn)行流域治理模式與流域生態(tài)環(huán)境治理需求之間矛盾并未完全消解，在跨域協(xié)同治理中需要面對和解決的深層次問題還有很多。在屬地化管理體制難以改變的前提之下，京津冀流域跨域治理應(yīng)選擇多元共治和府際協(xié)同的治理路徑，鼓勵(lì)企業(yè)、社會組織、公眾在內(nèi)的非政府主體的加入流域治理，消除公私界限的剛性限制，構(gòu)建協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化府際協(xié)同機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)多主體參與的跨域協(xié)同治理。

圍繞流域跨域治理，學(xué)界的研究視角和研究路徑雖有差異，但至少在理論上已達(dá)成共識——流域跨域治理越來越依賴于多元治理主體間協(xié)作機(jī)制的達(dá)成。但治理主體的合作動機(jī)、協(xié)作機(jī)制的達(dá)成是否意味著流域跨域治理的必然有效，流域跨域治理的效果和效率的影響因素等問題，仍需進(jìn)一步思考和深入研究。