基于脫貧視角下的居民外遷安置點(diǎn)規(guī)劃

李曉姝

摘 要 在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的背景下，本文以鳳陽縣花園湖行洪區(qū)居民外遷安置點(diǎn)（小溪河鎮(zhèn)）建設(shè)規(guī)劃為例，探索了居民外遷安置點(diǎn)規(guī)劃需要關(guān)注的選址、生活生產(chǎn)統(tǒng)籌、布局規(guī)劃等問題，從實(shí)際出發(fā)，以人為本，改善安置點(diǎn)人居環(huán)境。

關(guān)鍵詞 脫貧;行洪區(qū)外遷;安置點(diǎn)規(guī)劃;居產(chǎn)統(tǒng)籌

1總體要求

1.1 大政策要求

隨著城市的快速發(fā)展，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的矛盾越發(fā)突出。為此，國家制定了脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的一系列戰(zhàn)略部署。在國家戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，安徽省在2019年政府工作報(bào)告中，提出了統(tǒng)籌脫貧攻堅(jiān)與可持續(xù)發(fā)展，加快包括脫貧攻堅(jiān)在內(nèi)的淮河行蓄洪區(qū)安全建設(shè)，實(shí)施現(xiàn)有莊臺、保莊圩綜合整治，建設(shè)低洼地居住人口和莊臺超容量人口遷建工程的要求[1]。

1.2 蓄洪區(qū)安全建設(shè)要求

2009年11月9日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃的批復(fù)》（國函〔2009〕134號）。批復(fù)中提到，要使重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)的居民得到妥善安置，安全基本有保障，生產(chǎn)生活條件得到改善。

2017年8月17日，安徽省人民政府為加強(qiáng)沿江、沿淮行蓄洪區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作，發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行蓄洪區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作的若干意見》（皖政〔2017〕108號）。要求按照“政府主導(dǎo)、群眾自愿、統(tǒng)一規(guī)劃、逐步實(shí)施”的原則，大力推進(jìn)居民遷建。

2018年9月，安徽省人民政府編制印發(fā)了《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設(shè)規(guī)劃（2018—2025年）》，要求按照“減總量、優(yōu)存量、建新村、分步走”的總體部署和“一區(qū)一策”的基本要求，大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)決打贏行蓄洪區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

2019年1月，安徽省人民政府辦公廳印發(fā)了《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設(shè)三年（2019—2021年）分類推進(jìn)方案》，確定了不同階段、不同類型的建設(shè)任務(wù)和實(shí)施方案。鳳陽縣屬于花園湖行蓄洪區(qū)，需安置2.97萬人。其中，遷至現(xiàn)有保莊圩1.34萬人，遷至區(qū)外安全區(qū)域1.63萬人。

1.3 安置要求

基于行蓄洪區(qū)內(nèi)貧困人口安置搬遷的要求，鳳陽縣小溪河鎮(zhèn)以20.5米高程為限，確定了本次花園湖行洪區(qū)居民外遷安置的要求，共計(jì)367戶、1445人。

安置點(diǎn)建設(shè)要求落實(shí)國家戰(zhàn)略、行動(dòng)方案，以美麗鄉(xiāng)村的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)布局、設(shè)施統(tǒng)籌，編制多規(guī)合一的實(shí)用性安置點(diǎn)規(guī)劃，有效促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、不斷實(shí)現(xiàn)居民對美好生活的向往。

1.4 安置原則

因地制宜、分類指導(dǎo)。根據(jù)安置量的要求，結(jié)合地形地貌、民俗經(jīng)濟(jì)、環(huán)境條件等方面的差異，對建設(shè)規(guī)模和布局方式進(jìn)行合理規(guī)劃，既盡力而為又量力而行。

有序推進(jìn)、保護(hù)耕地。以新建為主、避免對現(xiàn)有居民的搬遷，降低實(shí)施難度。實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，防止村莊建設(shè)占用永久基本農(nóng)田。保障安置任務(wù)盡快順利完成。

居民主體、政府扶持。一切從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，充分尊重居民意愿，確定居民在村莊建設(shè)中的主體地位;堅(jiān)持公共設(shè)施與公益事業(yè)以政府投入為主。

2安置點(diǎn)選址

2.1 選址爭議

異地安置勢在必行，適度集中也是共識，安置人口規(guī)模和建設(shè)規(guī)模均有指標(biāo)控制，即使在這種情況下，具體的選址過程仍一波三折，縣政府、鎮(zhèn)政府、居民、專家意見不一，主要意見有以下幾種：

意見一：集中選址在鎮(zhèn)區(qū)

優(yōu)點(diǎn)是用地節(jié)約集約，設(shè)施共享成本低，有利于鎮(zhèn)區(qū)做大做強(qiáng)，缺點(diǎn)是安置居民與原居民之間的社會(huì)融合問題較大，對特困家庭、五保戶而言生活成本高。家有學(xué)齡兒童的多數(shù)傾向于集中在鎮(zhèn)區(qū)，且有部分居民認(rèn)為鎮(zhèn)區(qū)房子更有升值的空間。

意見二：分散選址在農(nóng)村居民點(diǎn)

優(yōu)點(diǎn)是可以與原居民人口分布情況相結(jié)合，規(guī)避安置居民與原居民之間的社會(huì)融合問題;可以結(jié)合土地整理，最大程度上保障鎮(zhèn)域?qū)用娴慕ㄔO(shè)用地指標(biāo);部分仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民可以就近務(wù)農(nóng)。缺點(diǎn)是與城市總體規(guī)劃路網(wǎng)、用地沖突，因邊界參差不齊，用地浪費(fèi)嚴(yán)重;且從公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施布局上，會(huì)造成一定程度的浪費(fèi)。

2.2 選址過程

安置點(diǎn)選址以“尊重居民意愿、交通便捷、符合上位規(guī)劃、地勢高且平坦、環(huán)境優(yōu)美、搬遷難度小”為原則，經(jīng)歷3次踏勘現(xiàn)場、7次匯報(bào)交流、1次居民代表大會(huì)，通過多輪討論、縣政府要求、鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)，進(jìn)行了幾次大的修改后，從分散的6個(gè)散點(diǎn)調(diào)整為2個(gè)集中點(diǎn)，居民全部同意集中在鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)集中安置，安置點(diǎn)分為兩處，分別位于金莊北側(cè)和鐵路南側(cè)。

2.3 選址結(jié)果

以鎮(zhèn)區(qū)總規(guī)的路網(wǎng)與用地為基礎(chǔ)，與周邊鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)充分融合，公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施在鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)共享，建成后與鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)融為一體。安置點(diǎn)1位于鐵路南側(cè)，鄉(xiāng)道Y010北側(cè);安置點(diǎn)2位于（規(guī)劃）北環(huán)路北，金亭人家東。

3統(tǒng)籌規(guī)劃

在脫貧攻堅(jiān)的視角下，居民外遷不能僅著眼于居住生活，還要通過建設(shè)一村一品的美麗鄉(xiāng)村、以綠色興農(nóng)多方向鼓勵(lì)就業(yè)、充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村在土地資源、生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)土文化等方面的優(yōu)勢，發(fā)展適應(yīng)城鄉(xiāng)居民需要的餐飲民宿、健康養(yǎng)生、休閑旅游、文化體驗(yàn)、養(yǎng)老服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)生產(chǎn)生活生態(tài)“三生”共贏。

規(guī)劃為促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展，以鎮(zhèn)區(qū)南北兩部分為綜合服務(wù)區(qū)，崗吳大塘北側(cè)為餐飲民宿區(qū)，經(jīng)現(xiàn)狀村路向東，過安置點(diǎn)2的北側(cè)，跨小溪河垂釣休閑區(qū)、經(jīng)過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田區(qū)域，連接國道G345。再結(jié)合周邊楊老壩濕地休閑區(qū)、山溝壩濕地休閑區(qū)等，將旅游要素相對集中。同時(shí)，以安置點(diǎn)建設(shè)帶來人口集聚，為今后農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展、安置點(diǎn)居民再就業(yè)埋下伏筆。

4安置點(diǎn)規(guī)劃

4.1 安置點(diǎn)1規(guī)劃

依據(jù)村莊現(xiàn)狀交通系統(tǒng)與景觀系統(tǒng)，綜合考慮住宅與道路、朝向的相對關(guān)系，合理規(guī)劃村莊布局，規(guī)劃打造——兩心、五軸、六組團(tuán)、多節(jié)點(diǎn)的空間結(jié)構(gòu)。結(jié)合現(xiàn)狀水池和入口開敞空間及使用需求，打造中央景觀中心，配套公共服務(wù)設(shè)施，服務(wù)范圍覆各片區(qū);依托組團(tuán)公共開敞空間，打造公共景觀軸線;通過規(guī)劃道路、建筑朝向、景觀布局合理規(guī)劃四大居住組團(tuán);結(jié)合居民生活和生產(chǎn)需要，在組團(tuán)內(nèi)布置若干公共開敞空間，打造多節(jié)點(diǎn)的公共空間體系。

安置小區(qū)按照使用功能分為：濱水區(qū)、景觀區(qū)、停車區(qū)、公共服務(wù)區(qū)、休閑廣場區(qū)和居住區(qū)。結(jié)合現(xiàn)狀水塘和總體規(guī)劃，保留兩處現(xiàn)狀水塘，打造中央景觀核心濱水區(qū)，滿足景觀觀賞需求和排水需求;結(jié)合宅前綠地，設(shè)置公共開敞空間景觀區(qū)，滿足休閑和兼顧曬場的需求;結(jié)合公共服務(wù)區(qū)，設(shè)置集中停車場區(qū)和休閑廣場。

景觀規(guī)劃結(jié)構(gòu)為“一帶兩核三軸多點(diǎn)”。景觀帶串聯(lián)核心景觀池和景觀節(jié)點(diǎn)，結(jié)合帶打造若干公共開敞空間;結(jié)合現(xiàn)狀水面，打造公共景觀核，輻射到各個(gè)組團(tuán)中;兩條南北向的綠化景觀軸核一條東西向景觀軸，串聯(lián)組團(tuán)綠地開敞空間和核心景觀池，打造連續(xù)的景觀視覺通廊;通過公共開敞空間和公共組團(tuán)綠地，塑造多個(gè)景觀節(jié)點(diǎn)，滿足人民的活動(dòng)和健身等需求;同時(shí)村莊主要街道兩側(cè)和庭院內(nèi)部逐漸種植喬灌木，提升整體景觀綠化。

規(guī)劃公共服務(wù)中心（含社區(qū)中心、公廁等）一處，服務(wù)范圍覆蓋整個(gè)片區(qū)及周邊鎮(zhèn)區(qū)范圍。結(jié)合安置點(diǎn)建設(shè)幼兒園、村委會(huì)、公共服務(wù)中心等設(shè)施，衛(wèi)生室、圖書室、文化活動(dòng)室、郵政快遞網(wǎng)點(diǎn)、便民超市等，均在公共服務(wù)中心和沿路配套商業(yè)中配套布局。公共場地規(guī)劃濱水景觀廣場2處，組團(tuán)游園廣場（兼曬場功能）11處，入口廣場5處，滿足生產(chǎn)生活需要;基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃變電設(shè)施兩處、污水處理設(shè)施，垃圾收集站，通信設(shè)施，雨水設(shè)施，公交站，路邊停車場多處。

4.2 安置點(diǎn)2規(guī)劃

依據(jù)村莊現(xiàn)狀交通系統(tǒng)與景觀系統(tǒng)，綜合考慮住宅與道路、朝向的相對關(guān)系，合理規(guī)劃村莊布局，規(guī)劃打造——雙心、雙軸、四組團(tuán)、多節(jié)點(diǎn)的空間布局。南北和東西兩條村莊主干路相交于地塊正中心，通過開敞空間的塑造，打造中央景觀中心;在規(guī)劃范圍西南角，打造公共服務(wù)中心，配備市內(nèi)籃球場，服務(wù)范圍覆各組團(tuán)及周邊地塊;依托南北和東西公共開敞空間，打造公共景觀軸線;通過規(guī)劃道路、建筑朝向、景觀布局合理規(guī)劃四大居住組團(tuán);結(jié)合居民生活和生產(chǎn)需要，在組團(tuán)內(nèi)布置若干公共開敞空間，打造多節(jié)點(diǎn)的公共空間體系。

功能上分為：入口景觀區(qū)，停車區(qū)，公共服務(wù)區(qū)，休閑廣場區(qū)，居住區(qū)。

景觀規(guī)劃結(jié)構(gòu)為“一核兩軸多點(diǎn)”。核心景觀廣場，由南北向和東西向兩條景觀軸相交于村莊中心;以南北向的綠化景觀軸結(jié)合東西景觀綠軸，串聯(lián)多點(diǎn)綠地開敞空間和核心景觀池，打造連續(xù)的景觀視覺通廊;以各居住組團(tuán)中心分布組團(tuán)公共空間及景觀節(jié)點(diǎn)，形成眾星拱月結(jié)構(gòu);同時(shí)村莊主要街道兩側(cè)和庭院內(nèi)部逐漸種植喬灌木，提升村莊整體景觀綠化。

幼兒園與金莊幼兒園共享，公共服務(wù)中心與金莊黨群服務(wù)中心共享。沿北側(cè)村道布局少量商業(yè)，用于遠(yuǎn)期開發(fā)建設(shè)。公共場地規(guī)劃中心景觀廣場一處，組團(tuán)游園廣場（兼曬場功能）四處，入口廣場三處，滿足生產(chǎn)生活需要?；A(chǔ)設(shè)施規(guī)劃變電設(shè)施兩處、污水處理設(shè)施，垃圾收集站，通信設(shè)施，雨水設(shè)施，公交站，路邊停車場多處。

5結(jié)束語

麻雀雖小、五臟俱全。外遷安置點(diǎn)規(guī)劃的規(guī)模小、費(fèi)用不高，但政治站位高、人民關(guān)注度高，需要投入更多的精力，用繡花的功夫，懷揣美好、多方傾聽、保持耐心才能做好這個(gè)工作。并且，由于項(xiàng)目基礎(chǔ)資料不全，需要協(xié)調(diào)的部門、相關(guān)方多且雜，涉及的專業(yè)多、人員多，整體上溝通的難度大于技術(shù)的難度，項(xiàng)目進(jìn)展不易推動(dòng)。

外遷安置點(diǎn)規(guī)劃既要解決居民的居住問題，又要兼顧生活、生產(chǎn)，還需要用最通俗易懂、簡潔直觀的方式解釋給居民，相關(guān)研究任重而道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)

[1] 李國英.2019年安徽省政府工作報(bào)告[ED/OL].http：//district.ce.cn/newarea/roll/201901/23/t20190123_31340068.shtml，2019-1-23.