國企混改將全面鋪開

2019年是國有企業(yè)混合所有制改革的攻堅(jiān)之年：不僅混改項(xiàng)目數(shù)量呈密集增長，涉及行業(yè)從競爭性向壟斷領(lǐng)域過渡;混改層級則從子公司、孫公司、地方國企層層推進(jìn)至央企集團(tuán)層面;混改路徑上，國資在充分競爭領(lǐng)域從控股逐步退至參股，有序推進(jìn)從管企業(yè)到管資本的轉(zhuǎn)變。另外，去年一系列政策文件出臺(tái)，使得混改的政策框架日趨完善，包括《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（《混改意見》）、《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》等規(guī)范性文件的頒布，對混改的分類管理、路徑方式、基本操作流程等提供了實(shí)操指導(dǎo)意義。

未來，隨著全球貿(mào)易摩擦加劇，海外市場準(zhǔn)入門檻大幅提高，中國將堅(jiān)守其不斷擴(kuò)大開放的承諾，國企混改將全面鋪開，并將呈現(xiàn)出三個(gè)方面的趨勢。

廣度與力度

電力、油氣、鐵路等自然壟斷行業(yè)將成為未來混改的一個(gè)重要改革主體，出現(xiàn)新的看點(diǎn)，擴(kuò)大改革領(lǐng)域和范圍，放開競爭性業(yè)務(wù)，允許非國有資本平等進(jìn)入。例如油氣行業(yè)放開上游勘探開采、進(jìn)口權(quán)，下游成品油銷售和貿(mào)易權(quán);電力行業(yè)則逐步向社會(huì)資本放開售電和配電業(yè)務(wù)。

中長期不同類別國企可能的混改方向

在改革力度上，部分企業(yè)更是拿出核心業(yè)務(wù)進(jìn)行混改，吸引非公資本參與。例如在電網(wǎng)公司最新公布的混改方案中，將混改試點(diǎn)擴(kuò)大到優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)領(lǐng)域，并積極推進(jìn)二級單位的混改（過往一般只在三級及以下單位混改）。

方式與路徑

《混改意見》提出了多種混改方式，除非公有資本通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股、認(rèn)購可轉(zhuǎn)債等形式入股國企外，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、國有資本入股民營企業(yè)、優(yōu)先股和特殊管理股以及混合所有制企業(yè)員工持股等均納入混改措施進(jìn)行探討。例如近幾年在一些地方城投項(xiàng)目積極嘗試PPP模式，地方政府以財(cái)政為基礎(chǔ)，撬動(dòng)多方資本，并通過投資補(bǔ)助、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。

此外，混改路徑上，在充分競爭商業(yè)領(lǐng)域，國有資本可以根據(jù)需要逐步從相對控股退至參股，也可以實(shí)行優(yōu)先股、黃金股等形式。格力混改案例便開啟了國有參股混合所有制企業(yè)的序幕：股權(quán)轉(zhuǎn)讓完成后，格力電器將脫下“國資控股”的帽子，變?yōu)闊o實(shí)際控制人的企業(yè)。國資退出一方面有助于企業(yè)的全球化布局，打消此前“走出去”過程中東道國對于企業(yè)政府成分的擔(dān)憂，另一方面從優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)高價(jià)退出后的地方國資委，將騰出資源發(fā)展其他新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)升級。

由形式到實(shí)質(zhì)

過去混改強(qiáng)調(diào)“混”，實(shí)現(xiàn)多元化股權(quán)，但改革實(shí)際情況是后續(xù)企業(yè)并未推進(jìn)公司治理結(jié)構(gòu)的完善。

混改的一大目標(biāo)是建立各方參與、有效制衡的董事會(huì)，一方面讓國有股東通過董事會(huì)行使出資人的權(quán)力，真正實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)到管資本的轉(zhuǎn)變;另一方面確保非公有資本股東提名和委派董事的權(quán)利，有效參與公司治理。在落實(shí)董事會(huì)實(shí)權(quán)的基礎(chǔ)上，混改企業(yè)還要積極建立職業(yè)經(jīng)理人制度、市場化的薪酬機(jī)制。2019年政府工作報(bào)告首次提出“建立職業(yè)經(jīng)理人制度”，將其與“完善公司治理”“健全市場化經(jīng)營機(jī)制”并列。國資委表示，將積極在央企二級企業(yè)和地方國企擴(kuò)大試點(diǎn)，逐步提高市場化招聘高管的比例。

從中長期看，國企不僅僅承擔(dān)著國家規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要任務(wù)，同時(shí)面臨來自技術(shù)、商業(yè)模式、資本市場等各層利益的考驗(yàn)。無論是引入戰(zhàn)略投資、資產(chǎn)重組、整體上員工持股等混改舉措，還是落實(shí)董事會(huì)實(shí)權(quán)、建立職業(yè)經(jīng)理人制度、市場化的薪酬體系等公司治理體制的改革，都將幫助激發(fā)企業(yè)增長動(dòng)力和活力，確保其運(yùn)行和管理模式能夠長期適應(yīng)競爭環(huán)境的演變。

德勤國資國企發(fā)展研究中心