電子檔案單軌制管理助力抗疫—以國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目電子檔案為例*

陳恬 李東 張麗萍 畢建新

（1.蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院 蘇州 215123；2.國家自然科學(xué)基金委員會(huì)信息中心 北京100085；3.國家自然科學(xué)基金委員會(huì)計(jì)劃局 北京 100085）

0 引言

新冠病毒的主要傳播途徑是呼吸道飛沫和密切接觸，且人群普遍易感[1]，這就要求社會(huì)盡量避免人員流動(dòng)，并做好感染者的隔離工作。對此，國家采取了嚴(yán)密的疫情防控措施，各級政府紛紛啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)[2]，相關(guān)措施的直接結(jié)果就是停工停產(chǎn)，社會(huì)停擺。面對傳染性極強(qiáng)的新冠病毒，“非接觸”、“不見面”成為疫情期間各項(xiàng)工作的基本要求。本文以我國國家自然科學(xué)基金委員會(huì)（以下簡稱基金委）項(xiàng)目電子檔案單軌制管理為例，介紹其信息技術(shù)應(yīng)用、管理理論與方法創(chuàng)新以及制度體系設(shè)計(jì)，以全流程電子化管理為目標(biāo)，實(shí)施“不見面審批”，從而在客觀上助力抗擊疫情的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

1 國內(nèi)外電子檔案單軌制管理探索

早在1998年，美國政府就通過了《政府文書工作消減法案》（Government Paperwork Elimination Act，GPEA），要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在2003年以前盡可能運(yùn)用電子表單、電子文件歸檔以及電子簽名來開展政府業(yè)務(wù)[3]。2012年，美國行政管理與預(yù)算局和國家檔案與文件署聯(lián)合頒布《政府文件管理指令》（Managing Government Records Directive，M-12-18），要求2019年12月31日前，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)所有的永久電子文件要最大限度地以電子形式管理，并以電子形式最終移交到國家檔案館[4]。2019年，行政管理與預(yù)算局和國家檔案與文件署又聯(lián)合發(fā)布了M-19-21備忘錄，要求到2022年，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要以電子格式管理所有永久電子文件，并提供合適的元數(shù)據(jù)[5]。澳大利亞也在2011年的《政府?dāng)?shù)字轉(zhuǎn)型政策》（Digital Transition Policy）中提出政府應(yīng)由紙質(zhì)文件管理轉(zhuǎn) 向數(shù)字信息管理[6]，其《數(shù)字連續(xù)性2020政策》則要求各部門機(jī)構(gòu)逐漸過渡到完全數(shù)字化的工作流程，并實(shí)現(xiàn)信息的集成共享[7]。加拿大圖書檔案館于2006年開始規(guī)劃并建設(shè)的可信數(shù)字倉儲(chǔ)（Trusted Digital Repositories，TDR）項(xiàng)目為加拿大數(shù)字資產(chǎn)的長期保存提供了重要手段[8]。我國《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》與《國家電子文件管理“十三五”規(guī)劃》均提出要開展電子檔案“單套制”、“單軌制”管理試點(diǎn)。相關(guān)試點(diǎn)工作也早已開展，如自2014年8月起，上海海關(guān)對在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)口屬于自動(dòng)進(jìn)口許可管理的有關(guān)貨物開展通關(guān)無紙化應(yīng)用試點(diǎn)，并將試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大至全部通關(guān)業(yè)務(wù)現(xiàn)場[9]，到2015年8月，試點(diǎn)海關(guān)由上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)展至天津、上海、南京、寧波、福州、廈門、廣州、深圳、拱北、黃埔海關(guān)等10個(gè)海關(guān)。2015年4月，上海市檔案局結(jié)合上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)踐，在自貿(mào)區(qū)開始探索電子檔案“單套制”管理，研發(fā)電子文件在線歸檔和電子檔案管理的原型系統(tǒng)，制定相關(guān)配套制度，落實(shí)數(shù)字簽名、電子簽章等技術(shù)，并于2016年正式在整個(gè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)推廣實(shí)施電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理[10]。2018年8月，南京市公共資源交易中心開始實(shí)行所有施工類進(jìn)場交易項(xiàng)目遠(yuǎn)程“不見面”開標(biāo)方式，實(shí)現(xiàn)了“線下不見面，線上面對面”，電子文件網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，流程與數(shù)據(jù)可溯可查[11]。在科技項(xiàng)目申請方面，從2014年開始，浙江省自然科學(xué)基金委員會(huì)開始嘗試基金申請無紙化運(yùn)作。2020年度四川省科技計(jì)劃項(xiàng)目申報(bào)中，也已實(shí)現(xiàn)無紙化申請[12]。

2 國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目電子檔案單軌制管理實(shí)踐

2.1 理論與技術(shù)創(chuàng)新

2.1.1 檔案鑒定理論創(chuàng)新

相較于傳統(tǒng)的檔案鑒定工作，單軌制背景下的電子檔案鑒定思想應(yīng)在部分領(lǐng)域有所突破。隨著檔案信息服務(wù)的移動(dòng)端化、檔案信息傳輸實(shí)時(shí)化，以及檔案信息服務(wù)的個(gè)性化和多元化，若依然選擇將大量檔案劃分為定期保管，僅僅對永久保存的檔案進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘與分析，極易錯(cuò)失隱藏于海量檔案信息間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，同時(shí)也極易導(dǎo)致重要“科學(xué)記憶”的丟失。這對于科研類電子檔案而言顯得尤為重要。例如，基金委曾經(jīng)資助過我國自然科學(xué)領(lǐng)域第一位諾貝爾獎(jiǎng)獲得者屠呦呦一項(xiàng)主任基金項(xiàng)目，但是按照以往的鑒定標(biāo)準(zhǔn)，該項(xiàng)目類型保管期限被鑒定為定期，因此該項(xiàng)目檔案保管到期后便被銷毀。造成今天我們無法追溯屠呦呦當(dāng)年的詳細(xì)科學(xué)思想。因此，自2020年起，國家自然科學(xué)基金委將項(xiàng)目檔案歸檔范圍內(nèi)所有類型項(xiàng)目保管期限全部確定為“永久”，不再設(shè)置“定期”保存項(xiàng)目電子檔案。

2.1.2 新興信息技術(shù)應(yīng)用

2008年9月，“大數(shù)據(jù)”的概念由美國《自然》雜志第一次正式提出[13]，具有數(shù)據(jù)體量大、數(shù)據(jù)類型多、價(jià)值密度低、處理速度快等四個(gè)特點(diǎn)。海量原始數(shù)據(jù)經(jīng)過存儲(chǔ)、清洗、挖掘、分析等多個(gè)環(huán)節(jié)，最終產(chǎn)生價(jià)值。傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的IT架構(gòu)和數(shù)據(jù)處理方式無法有效地應(yīng)對大數(shù)據(jù)環(huán)境。而云計(jì)算出現(xiàn)后，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)服務(wù)衍生出了新的模式。云計(jì)算可以提供容納大數(shù)據(jù)流的空間，以及大數(shù)據(jù)分析所需的分布式并行計(jì)算能力。同時(shí)，人工智能程序作為SaaS平臺(tái)進(jìn)入云計(jì)算，使得領(lǐng)域內(nèi)長期積累的數(shù)據(jù)能夠得到充分的理解和有效的處理。云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和人工智能等新興信息技術(shù)的出現(xiàn)，為電子檔案單軌制管理提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。目前已經(jīng)體現(xiàn)出兩個(gè)明顯的趨勢。第一，電子檔案加速向云端遷移。電子檔案遷移至云端有利于提高檔案信息服務(wù)的效率，可以為公眾提供優(yōu)質(zhì)的用戶體驗(yàn)，繼而推動(dòng)檔案資源社會(huì)共享目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。例如，英國國家檔案館為了能夠更好地管理英國政府網(wǎng)頁檔案，將數(shù)據(jù)量120TB的網(wǎng)頁檔案全部遷移到云端，并通過基于云的檢索功能設(shè)計(jì)提供查詢利用服務(wù)，大大提高了其運(yùn)營管理效率，同時(shí)也減輕了工作負(fù)擔(dān)[14]。國內(nèi)也有相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)，2018年底廈門市檔案館際共享服務(wù)平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目正式通過驗(yàn)收，該平臺(tái)構(gòu)建于廈門市政務(wù)云中，實(shí)現(xiàn)了其開放檔案數(shù)字資源的網(wǎng)絡(luò)共享[15]。基金委也已將大量項(xiàng)目電子文件遷移至云端。第二，運(yùn)用大數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)加快電子檔案資源與服務(wù)體系建設(shè)?；鹞e累了豐富的數(shù)據(jù)資源，包括170多萬項(xiàng)目申請人，4000多家依托單位，1200多萬參與人，34萬個(gè)項(xiàng)目，185余萬份申請書，510余萬份同行評審信息等?；鹞?016年起開始開發(fā)國家自然科學(xué)基金大數(shù)據(jù)知識(shí)管理服務(wù)平臺(tái)，2018年上線試運(yùn)行，2019年正式投入運(yùn)行。借助科學(xué)基金大數(shù)據(jù)知識(shí)管理服務(wù)平臺(tái)，充分利用已有科學(xué)基金項(xiàng)目電子檔案，基于開放協(xié)議匯聚多源數(shù)據(jù)，采用圖數(shù)據(jù)模型實(shí)現(xiàn)多元數(shù)據(jù)融合管理，基于數(shù)據(jù)立方體對數(shù)據(jù)進(jìn)行多維分析，基于網(wǎng)絡(luò)關(guān)系對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析挖掘，最終形成集數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、管理、分析、共享于一體的基于云存儲(chǔ)的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，其總體架構(gòu)如圖1。

圖1 科學(xué)基金大數(shù)據(jù)知識(shí)管理服務(wù)平臺(tái)

2.2 科學(xué)基金項(xiàng)目電子檔案元數(shù)據(jù)方案構(gòu)建

元數(shù)據(jù)是描述文件的背景、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)及其管理過程的數(shù)據(jù)，是保障電子檔案“四性”的重要手段。但是，目前我國檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中只有文書類、照片類、視頻音頻類電子檔案元數(shù)據(jù)方案，缺少科技類電子檔案元數(shù)據(jù)方案。為了確?？茖W(xué)基金項(xiàng)目電子檔案的“四性”，就必須建立一套具有高度適應(yīng)性的元數(shù)據(jù)方案，以系統(tǒng)有效地記錄其內(nèi)容和形式特征、申請?jiān)u審及資助的過程信息以及管理全過程所蘊(yùn)含的相關(guān)背景信息。筆者參照《信息與文獻(xiàn) 文件管理》（ISO 15489）、《信息與文獻(xiàn) 文件管理過程 文件元數(shù)據(jù)第1部分：原則》（GB/T 26163.1—2010）、《檔案著錄規(guī)則》（DA/T 18—1999）、《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》（DA/T 46—2009）、國際檔案理事會(huì)標(biāo)準(zhǔn)《國際標(biāo)準(zhǔn)檔案著錄規(guī)則(總則)》，結(jié)合國家自然科學(xué)基金管理實(shí)際，制定了基金委項(xiàng)目電子檔案元數(shù)據(jù)方案?？茖W(xué)基金項(xiàng)目電子檔案元數(shù)據(jù)概念模型如圖2。

2.3 完善科學(xué)基金項(xiàng)目檔案管理制度體系

2.3.1 重新制定科學(xué)基金項(xiàng)目檔案歸檔范圍及保管期限

參照《科學(xué)技術(shù)檔案案卷構(gòu)成的一般要求》（GB/T 11822—2008）、《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》（DA/T 28—2002）等標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)基金委項(xiàng)目指南所列項(xiàng)目類型，本項(xiàng)目制定了新版《國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目檔案歸檔范圍》?；鹞谶M(jìn)行相關(guān)存儲(chǔ)備份技術(shù)升級后，在技術(shù)層面完全可以承擔(dān)起項(xiàng)目電子檔案全流程單軌制管理，故所有類型項(xiàng)目電子檔案保管期限在正式實(shí)施單軌制管理后均確定為“永久”。

2.3.2 制定科學(xué)基金項(xiàng)目電子檔案管理規(guī)范及長期保存規(guī)范

參照《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T 18894—2016），根據(jù)基金委的工作實(shí)際，從總體原則、各部門工作職責(zé)、科學(xué)基金業(yè)務(wù)系統(tǒng)、科學(xué)基金項(xiàng)目電子檔案管理系統(tǒng)、科學(xué)基金項(xiàng)目電子檔案存儲(chǔ)備份及元數(shù)據(jù)維護(hù)、處置、移交與銷毀等方面制定了詳細(xì)的科學(xué)基金項(xiàng)目電子檔案管理規(guī)范及長期保存規(guī)范。

圖2 科學(xué)基金項(xiàng)目電子檔案管理主要實(shí)體及其相互關(guān)系

2.3.3 制定基金委項(xiàng)目檔案管理辦法

基金委曾經(jīng)頒布過三項(xiàng)與項(xiàng)目檔案有關(guān)的檔案管理辦法，分別是1987頒布的《國家自然科學(xué)基金委員會(huì)科學(xué)技術(shù)檔案管理暫行辦法》、1992年頒布的《國家自然科學(xué)基金委員會(huì)資助項(xiàng)目檔案管理暫行辦法》和2014年頒布的《國家自然科學(xué)基金委員會(huì)檔案管理辦法》，但是前兩項(xiàng)已經(jīng)廢止，2014年頒布的《國家自然科學(xué)基金委員會(huì)檔案管理辦法》在基金委檔案工作職責(zé)劃分上不盡合理，并且對項(xiàng)目檔案管理缺乏指導(dǎo)意義。本項(xiàng)目在上述三項(xiàng)老辦法的基礎(chǔ)上，制定了新版《國家自然科學(xué)基金委員會(huì)資助項(xiàng)目檔案管理辦法》作為基金委現(xiàn)有檔案管理辦法的重要補(bǔ)充。

3 后續(xù)優(yōu)化策略

近年來，基金委的電子檔案單軌制管理工作一直處于試點(diǎn)階段，如自2018年起，首先選取兩類項(xiàng)目實(shí)施無紙化申請，2019年擴(kuò)大了無紙化申請的范圍。原本計(jì)劃2020年度進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，待部分關(guān)鍵支撐性工作完成后再全面實(shí)施無紙化申請和項(xiàng)目電子檔案單軌制管理。但是，由于突如其來的新冠疫情的影響，基金委決定自2020年度起便全面實(shí)施無紙化申請，相關(guān)關(guān)鍵支撐性配套措施在全面無紙化申請進(jìn)程中同步開展。具體措施如下：

3.1 電子簽名、電子印章及電子證照

數(shù)字簽名、電子印章及電子證照是電子檔案單軌制管理相關(guān)信息系統(tǒng)必備的功能模塊。根據(jù)《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》第三十六條規(guī)定，“歸檔文件材料應(yīng)當(dāng)為原件。電子文件需要轉(zhuǎn)換為紙質(zhì)文件歸檔的，若電子文件已經(jīng)具備電子簽名、電子印章，且電子印章按照規(guī)定轉(zhuǎn)換為印章圖形的，紙質(zhì)文件不需再行實(shí)體簽名、實(shí)體蓋章”?！秶鴦?wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》（國令第716號(hào)）也規(guī)定，“政務(wù)服務(wù)中使用的符合《中華人民共和國電子簽名法》規(guī)定條件的可靠的電子簽名，與手寫簽名或者蓋章具有同等法律效力”，“電子印章與實(shí)物印章具有同等法律效力，加蓋電子印章的電子材料合法有效”，在全面無紙化申請工作中，基金委尚未完成業(yè)務(wù)系統(tǒng)中電子簽名、電子印章、電子證照等相關(guān)功能的開發(fā)和系統(tǒng)升級工作，并且該問題還涉及到相關(guān)技術(shù)選型、基金委對依托單位的管理辦法的修訂。因此，后續(xù)的工作中應(yīng)當(dāng)做到：做好依托單位調(diào)研，摸清目前基金委所有依托單位電子印章、電子證照應(yīng)用情況；做好科研人員調(diào)研，摸清科研人員對電子簽名的接受程度。在此基礎(chǔ)上，做好電子簽名技術(shù)選型，對《國家自然科學(xué)基金依托單位注冊管理實(shí)施細(xì)則》予以修訂，將電子印章和電子證照作為依托單位注冊時(shí)的必要條件。同時(shí)，盡快完成基金委業(yè)務(wù)系統(tǒng)中第三方簽章管理系統(tǒng)及CA認(rèn)證服務(wù)功能的開發(fā)。

3.2 開發(fā)基金委數(shù)字檔案室，實(shí)現(xiàn)從業(yè)務(wù)系統(tǒng)到數(shù)字檔案館的互聯(lián)互通[16]

基金委的核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)——科學(xué)基金信息系統(tǒng)涵蓋了各類項(xiàng)目電子文件從提交申請書、生成網(wǎng)絡(luò)評審意見到提交實(shí)施過程計(jì)劃書、年度進(jìn)展報(bào)告、結(jié)題報(bào)告等各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了前端核心業(yè)務(wù)的全流程電子化運(yùn)轉(zhuǎn)。但在電子檔案管理階段，尚未建成數(shù)字檔案室，缺少這一溝通前端業(yè)務(wù)系統(tǒng)與數(shù)字檔案館的“橋梁”，故而無法實(shí)現(xiàn)真正意義上科學(xué)基金項(xiàng)目電子檔案全流程單軌制管理。因此，后續(xù)的工作中應(yīng)當(dāng)盡快按照《數(shù)字檔案室建設(shè)指南》，從基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用系統(tǒng)、資源建設(shè)及保障體系幾方面建設(shè)高水平的國家自然科學(xué)基金委員會(huì)數(shù)字檔案室，實(shí)現(xiàn)科學(xué)基金信息系統(tǒng)到數(shù)字檔案室再到中央檔案館的互聯(lián)互通?？茖W(xué)基金項(xiàng)目電子檔案管理流程如圖3。

圖3 科學(xué)基金項(xiàng)目電子檔案管理流程圖

3.3 項(xiàng)目電子檔案的長期可靠保管

根據(jù)《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T 18894—2016）的要求，“應(yīng)結(jié)合單位電子檔案管理和信息化建設(shè)實(shí)際，在確保電子檔案的真實(shí)、完整、可用和安全基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌制定電子檔案備份方案和策略，實(shí)施電子檔案及其元數(shù)據(jù)電子檔案管理系統(tǒng)及其配置數(shù)據(jù)，日志數(shù)據(jù)等備份管理”?；鹞?xiàng)目電子檔案向中央檔案館移交前，需要基金委數(shù)字檔案室暫存。在此期間，可采用私有云并輔之以第三方數(shù)據(jù)保全的方式加以保管。其中，以私有云的方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目電子檔案在基金委內(nèi)部保存，第三方數(shù)據(jù)保全方式則可以參考蘇州大學(xué)近年來實(shí)施產(chǎn)學(xué)研一體化的最新成果——檔案數(shù)據(jù)保全。該保全方法采用“三角動(dòng)態(tài)模型比對”方案，對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行“實(shí)時(shí)監(jiān)測、實(shí)時(shí)預(yù)警、實(shí)時(shí)保全、實(shí)時(shí)修復(fù)”，可以解決電子檔案數(shù)據(jù)在保管過程中出現(xiàn)的數(shù)據(jù)狀態(tài)無法獲知、丟失數(shù)據(jù)無法恢復(fù)、數(shù)據(jù)篡改無法溯源等問題。同時(shí)，針對傳統(tǒng)檔案數(shù)據(jù)備份保管模式所帶來的法律證據(jù)價(jià)值的喪失風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)了高安全性的數(shù)據(jù)管控和驗(yàn)證機(jī)制，可滿足檔案數(shù)據(jù)在利用過程中的雙向數(shù)據(jù)原始性驗(yàn)真，確保數(shù)字檔案的證據(jù)價(jià)值。

4 結(jié)語

新冠疫情給經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來了極大的麻煩，但是由于基金委早在2017年就已經(jīng)開展了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、無紙化申請和電子檔案單軌制管理的相關(guān)委托研究工作，使其早已形成一套應(yīng)急預(yù)案。新冠疫情發(fā)生后，基金委果斷決定在2020年自然科學(xué)基金集中申請期，全面實(shí)施無紙化申請。根據(jù)基金委的統(tǒng)計(jì)，這一決定使得近三千家依托單位基金管理人員在疫情期間無需直接前往基金委報(bào)送紙質(zhì)申請書，避免了近4000人的大規(guī)模聚集，在客觀上對于抗擊新冠疫情發(fā)揮了積極作用。