新冠肺炎疫情背景下我國社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)及出路

摘 要：作為新冠肺炎疫情防控的主戰(zhàn)場，社區(qū)在疫情摸排、防控宣傳、人員管控、服務(wù)保障方面發(fā)揮了極其重要的作用，廣大居民對良好社區(qū)治理的需求也與日俱增，但疫情也讓社區(qū)治理存在的諸多短板顯現(xiàn)了出來，必須以此為契機進行大力度改革和完善，在公共衛(wèi)生服務(wù)、精細化管理能力、法治化程度、多元共治體系等方面進行優(yōu)化和提升，讓社區(qū)在國家治理環(huán)節(jié)中發(fā)揮其越來越重要的基礎(chǔ)性作用。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎疫情;社區(qū)治理;挑戰(zhàn);出路

中圖分類號：C916? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2020）07-0054-03

社區(qū)是聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體，是社會治理的基本單元，也是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，良好的社區(qū)治理事關(guān)廣大居民的民生福祉。長期以來由于受計劃經(jīng)濟體制的影響，我國仍偏重于科層化的行政管理，而忽視基于自治形態(tài)下社區(qū)治理功能的發(fā)揮，雖然社區(qū)治理在近幾年已受到人們越來越多的重視，但新冠肺炎疫情的發(fā)生，讓我們對實現(xiàn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化有了更多的關(guān)注和期待。

一、社區(qū)治理在疫情防控中發(fā)揮的重要作用

疫情暴發(fā)以后，除了奮戰(zhàn)在挽救生命一線的白衣戰(zhàn)士，人們更多看到的是社區(qū)工作人員忙碌的身影，社區(qū)在這場疫情防控戰(zhàn)中發(fā)揮了無可替代的作用。

（一）疫情摸排

社區(qū)具有人口聚集和人員流動性大的特點，也是易于新冠病毒不斷傳播擴散的集中地帶，在新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)中，社區(qū)是主戰(zhàn)場。突如其來的疫情對我國的基層治理是一次嚴峻的考驗，社區(qū)干部無疑成了防控最前線的戰(zhàn)士，他們承擔(dān)了異常危險繁重的任務(wù)。防控首先是要準確掌握社區(qū)的疫情，這就需要開展大量的疫情摸排工作。以疫情的中心武漢市為例，1 000多個社區(qū)近兩萬名社區(qū)工作者就開始了高強度的排查工作，他們?nèi)找箤Υ_診病例的密切接觸者進行排查，為了完成后來政府確定的四類人群的應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治任務(wù)，廣大社區(qū)工作者和下沉干部可以說24小時連軸轉(zhuǎn)，開始“拉網(wǎng)式”排查，最終在規(guī)定時間內(nèi)完成了排查清零的任務(wù)。全國其他地區(qū)的基層社區(qū)組織也都開展了大量的疫情摸排工作，不僅要對重點區(qū)域回來的人員進行逐一核實和篩查，還要對確診和疑似病人的密切接觸者進行排查，為進行嚴格精準管控創(chuàng)造了基本條件。

（二）防疫宣傳

控制新冠疫情是一場人民戰(zhàn)爭，需要群防群治，讓社區(qū)居民了解相關(guān)信息和知識是基層社區(qū)要承擔(dān)的另一項重要工作。社區(qū)通過張貼告示、發(fā)放宣傳單、發(fā)送網(wǎng)絡(luò)信息以及宣傳車廣播等手段，及時告知社區(qū)居民疫情信息，傳達政府應(yīng)對疫情的各項政策措施，宣傳新冠病毒傳播途徑的知識和預(yù)防方法，為居民積極支持并主動參與社區(qū)防控創(chuàng)造了條件。

（三）人員管控

社區(qū)是居民生活和消費的主要場所，也是進行人員管控的關(guān)鍵點。疫情中，社區(qū)承擔(dān)了布置和督查居民小區(qū)加強出入口管理的職能，防止外來人員進出小區(qū);社區(qū)還要督查區(qū)內(nèi)有關(guān)場所嚴格執(zhí)行限流停業(yè)的規(guī)定，在人流較大的公共場所進行流量疏導(dǎo)和體溫監(jiān)測;在疫情嚴重需要全部或部分居家隔離的小區(qū)，社區(qū)干部要進行24小時值守，確保管控措施落實到位。

（四）服務(wù)保障

提供公共服務(wù)是社區(qū)組織的重要職能，疫情發(fā)生后各地社區(qū)組織立即啟動了應(yīng)急服務(wù)保障模式。為了保證居家隔離人員的日常生活需要，社區(qū)承擔(dān)起了為居家隔離者代購生活用品的任務(wù)。湖北武漢市的1 000多個社區(qū)由于實行全封閉管理，社區(qū)干部和志愿者每天要根據(jù)每戶居民的需求采購物品，并送到每家每戶，由于涉及的人口數(shù)量十分龐大，這些社區(qū)工作的繁重程度可想而知。除了代購服務(wù)，全國很多社區(qū)還開展了防疫物品的組織和分發(fā)工作，為社區(qū)居民提供口罩、消毒液等防疫物品電話預(yù)約和發(fā)放服務(wù)。

二、新冠肺炎疫情下社區(qū)治理所面臨的挑戰(zhàn)

隨著人們物質(zhì)生活條件的快速提升，居民對良好社區(qū)治理的需求與日俱增，但我國社區(qū)治理從總體上看還有相當(dāng)大的提升空間，尤其在新冠疫情發(fā)生后，社區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能與現(xiàn)有治理能力不相適應(yīng)的矛盾日益凸顯，社區(qū)治理遭遇到前所未有的挑戰(zhàn)。

（一）社區(qū)公共衛(wèi)生資源薄弱

近些年來我國一直致力于構(gòu)建分級診療的衛(wèi)生服務(wù)體系，作為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)無疑是這一體系當(dāng)中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，但由于體制機制方面的原因，在資金投入、人才引進等方面還存在許多不足，社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)無論在醫(yī)療設(shè)備還是在專業(yè)水平上，與專業(yè)醫(yī)院還存在不小的差距，老百姓一旦生病首先想到的還是去大醫(yī)院，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心并沒有起到很好的分流作用。當(dāng)新冠疫情出現(xiàn)后，我們的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)，在個人防護設(shè)備、隔離場所、檢測技術(shù)、專業(yè)救治能力方面都相當(dāng)缺乏，根本沒有能力發(fā)揮應(yīng)有的作用，與一些發(fā)達國家還有很大差距。據(jù)上海華山醫(yī)院感染科主任張文宏教授說，上海的發(fā)熱門診是110家，北京是76家，而新加坡居然有800家，新冠病毒疫情襲來后，新加坡馬上就啟動社區(qū)醫(yī)療防控體系，它們都可以收治這種發(fā)熱病人，所以其大醫(yī)院并沒發(fā)生一床難求的“擁擠”局面。事實也說明，基層醫(yī)療無防御能力，即使如武漢這樣擁有三甲醫(yī)院在全國排名靠前的城市，在特大公共衛(wèi)生事件面前醫(yī)療資源也會因“擠兌”而崩潰。

（二）社區(qū)精細化服務(wù)和管理欠缺

黨的十八屆五中全會首次提出“精細化治理”這一概念，這是基于我們對于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。治理本身就意味著多元性、協(xié)同性和服務(wù)性，精明發(fā)展和精細化服務(wù)是其題中應(yīng)有之義，然而當(dāng)前社區(qū)治理仍停留在“科層制”下粗放式的服務(wù)和管理階段。在為社區(qū)提供公共服務(wù)方面，還不能根據(jù)社區(qū)的具體情況配置相應(yīng)資源，比如有些社區(qū)老年人較多，而養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)十分緊缺;有些社區(qū)學(xué)齡前兒童較多，但附近幼兒園卻一園難求;還有的大型社區(qū)居然找不到像樣的菜場或購物中心。在公共事務(wù)管理方面，許多社區(qū)還是習(xí)慣于用行政推動的方式，往往表現(xiàn)為簡單粗放。以新冠肺炎疫情防控為例，有些疫情低風(fēng)險區(qū)域的社區(qū)也將“一封了之”作為防控唯一法寶;某地社區(qū)還出臺“外地租戶不準回小區(qū)居住”的規(guī)定，不由分辨將外地租戶一律拒之門外;湖北黃岡某社區(qū)因家人被隔離，家中腦癱兒因無人照料而死亡，這些都體現(xiàn)了社區(qū)離精細化服務(wù)和人性化管理尚存在不小的差距。近幾年各地雖推行了社區(qū)網(wǎng)格化管理，但從疫情防控的表現(xiàn)看，網(wǎng)眼顯得過粗、過大，無法做到精準有效。

（三）社區(qū)治理法治化程度較低

推進法治社會建設(shè)是法治中國的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要工程，法治社區(qū)是法治社會的基礎(chǔ)和前提，因此社區(qū)治理只有運用法治思維和法治方式，才能確?；鶎又卫淼囊?guī)范有序。當(dāng)前社區(qū)治理法治化程度還不高，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，社區(qū)治理法律規(guī)范亟待完善。我國現(xiàn)有的規(guī)范社區(qū)治理的法律包括《憲法》《城市街道辦事處組織條例》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，已形成了法律的主體框架，但是具體規(guī)范社區(qū)治理活動的法律文件還比較少[1]，我國目前所制定的傳統(tǒng)社區(qū)管理準則中98%都是以政府及相關(guān)部門下發(fā)的各項通知、方案、辦法、綱要等為大體依據(jù)，法律法規(guī)只占2%左右。目前直接規(guī)范社區(qū)治理的《城市居民委員會組織法》制定于1989年，30多年來基層社會情況已發(fā)生了很大變化，黨和國家對基層治理又有了許多新要求，法律已顯現(xiàn)出一定的滯后性，比如對社區(qū)治理主體權(quán)利義務(wù)的界定不明確，社區(qū)自治保障機制和多元主體參與治理機制缺失等。2017年中共中央和國務(wù)院出臺《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》后，修改和完善《城市居民委員會組織法》，制定相關(guān)配套法律，應(yīng)該提上議事日程。在新冠肺炎疫情防控中，基層應(yīng)急法律不足的問題也顯得比較突出，《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》中都沒有涉及基層組織應(yīng)急措施、保障和權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。第二，社區(qū)工作人員法治素養(yǎng)需要進一步提高。近幾年為加強基層治理，對社區(qū)工作人員的法治素質(zhì)提出了較高要求，但目前從總體狀況看，仍存在文化程度不高、法律知識欠缺、法治意識淡薄等問題，普遍不善于運用法治方式來解決社區(qū)事務(wù)。比如在疫情防控中，社區(qū)工作人員一些違背法治的現(xiàn)象被屢屢曝光。比如有的辱罵和毆打不戴口罩的居民，有的闖進居民家中掀桌子、摔麻將，還有的隨意阻斷交通等等。第三，社區(qū)法治文化還未有效形成。群眾法律信仰的建立和法治文化的形成是法治社會建立的必要條件，社區(qū)是培育法治文化的基本土壤。在推動社區(qū)法治建設(shè)的過程中，法治文化環(huán)境的建設(shè)越來越受到關(guān)注，政府對社區(qū)這方面的工作也有明確的要求，但由于文化培育和塑造是慢工細活的過程，其成效也不會立竿見影，為了體現(xiàn)成果，一些社區(qū)在法治文化建設(shè)中更多地選擇面子工程，比如一些社區(qū)為了在檢查和考核中達標，將某些建筑設(shè)施標注為法治廣場、法治園地、法治工作室等等，運用雕塑、燈箱廣告、標語、圖片等形式展現(xiàn)法治文化成果，雖然這些對于社區(qū)法治文化的塑造有一定的作用，但這并不能完全反映社區(qū)法治文化的實效性，而通過寓教于樂、形式多樣的方式開展的普法活動則乏善可陳。社區(qū)法治文化的缺失，居民法治意識的淡漠，在發(fā)生矛盾糾紛時會更多地選擇盲目上訪、無理示威、暴力傷害等形式維權(quán)，這說明社區(qū)法治文化建設(shè)必須擺脫形式主義，要建立起真正以成效為導(dǎo)向的工作機制和考核機制。

（四）社區(qū)多元治理體系未能形成

計劃經(jīng)濟時期，國家和企事業(yè)單位承擔(dān)著職工住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等大量的管理和服務(wù)職能，需要由社會進行管理的事務(wù)相對有限。改革開放進入20世紀90年代，隨著“單位辦社會”的體制逐步退出，我國城市居民由“單位人”變?yōu)椤吧鐣恕币咽潜厝坏慕Y(jié)果，這也導(dǎo)致城市治理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大改變。黨的十六大以后，社區(qū)作為一個社會學(xué)的概念開始在官方文件中出現(xiàn)，標志著社區(qū)作為基層治理的一個重要主體進入人們的視野。通過社區(qū)自治的形式來實現(xiàn)居民自我教育、自我管理和自我服務(wù)，這是世界上普遍采用的基層治理形式。然而這種治理主體的變化需要思維和體制的相應(yīng)調(diào)整，但從二十多年的實踐看，這樣的變化顯得緩慢且滯后。首先從理念上還沒有擺脫行政化的管理思維。地方政府的管理者往往忽視社區(qū)自治性的基本屬性，習(xí)慣于運用行政化的方式推進社區(qū)管理，將政府管理目標層層下壓，導(dǎo)致“上面千條線，下面一根針”的治理困境，社區(qū)組織“小馬拉大車”，忙于應(yīng)付上級布置的各項工作，其實治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)[2];治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是單向的，而是持續(xù)的互動。政府管理者不善于組織群眾和動員群眾，把群眾工作變成替群眾做工作，是當(dāng)前社區(qū)治理中面臨的最主要問題。其次多元化的社區(qū)治理體系還未完全建立。1980年《城市居民委員會組織條例》公布后，居委會作為我國城市居民自治性組織逐步設(shè)立，在城市居民還是“單位人”的條件下，居委會實際上成為基層政府的延伸機構(gòu)，履行一元化的基層管理職能，這樣設(shè)置在當(dāng)時的條件下是合理的，但是當(dāng)“單位人”變成“社會人”后，社區(qū)的職能已大大擴展，與居民利益息息相關(guān)的各種公共服務(wù)成為工作重點。在此條件下應(yīng)該有與之相適應(yīng)的社區(qū)力量配備[3]，然而大部分社區(qū)組織都沒有與完成社會治理和社會服務(wù)相適應(yīng)的專門化機構(gòu)設(shè)置，功能還很不健全。同時，由于社區(qū)工作經(jīng)費的不足和人員待遇偏低，無法建立與社區(qū)治理相適應(yīng)的具有一定規(guī)模的高素質(zhì)社區(qū)工作者隊伍，如果基層管理體制不盡快進行改革和創(chuàng)新，社區(qū)組織力量不足與居民對高質(zhì)量服務(wù)需求之間的矛盾會越來越突出。當(dāng)新冠肺炎疫情發(fā)生后，社區(qū)組織力量嚴重不足的問題已表現(xiàn)得相當(dāng)明顯。為了適應(yīng)社區(qū)治理的新任務(wù)和新要求，優(yōu)化和整合社區(qū)組織的力量已成為關(guān)鍵，必須要在黨組織的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，加強社區(qū)自治能力建設(shè)，特別要重視形成多元化主體協(xié)同治理，充分利用各種社會力量與資源，構(gòu)建社區(qū)多元共治的體制機制。

三、實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑選擇

新冠肺炎疫情讓社區(qū)治理為更多人所關(guān)注，其存在的問題和面對的挑戰(zhàn)必須認真加以解決，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，改進和完善社區(qū)治理已成為重要課題，必須把它作為一項復(fù)雜的工程，運用系統(tǒng)思維，加強頂層設(shè)計，針對突出問題找到科學(xué)合理的解決路徑。

（一）抓緊補齊公共衛(wèi)生服務(wù)短板

盡快補齊我國基層公共衛(wèi)生供給不足的短板，建立真正有序管用的分級診療體系，無疑是我國公共衛(wèi)生事業(yè)下一步發(fā)展的主攻方向。政府要在“十四五”規(guī)劃中制定強化基層公共衛(wèi)生發(fā)展的政策措施，建立有利于人財物向社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)流動的體制機制，鼓勵社區(qū)醫(yī)療與公立醫(yī)院合作共建，在人才、技術(shù)、設(shè)施、管理等方面資源共享，特別要加強社區(qū)傳染病防治力量建設(shè)，確保在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中能承擔(dān)起防控和救治的職能。

（二）加快促進社區(qū)向精準化治理轉(zhuǎn)變

為了實現(xiàn)社區(qū)治理的精準化，首先要改變社區(qū)治理行政化傾向，樹立“一切以人民為中心”的基本服務(wù)理念，堅決摒棄簡單粗放“一刀切”的行為方式。社區(qū)要建立居民信息臺賬，通過上門了解、網(wǎng)絡(luò)征詢、居民代表會議等形式，充分掌握本社區(qū)居民的具體需求，做到精準化施策、精細化服務(wù)。其次要建立起社區(qū)與居民密切聯(lián)系的制度，向每戶居民發(fā)放社區(qū)聯(lián)系服務(wù)卡，社區(qū)干部每天要走進社區(qū)，也可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺同居民溝通，暢通“最后一公里”的盲點和堵點，進而提供“點對點”“零距離”的精準化服務(wù)。第三要盡快實現(xiàn)社區(qū)智能化治理。充分利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在人際溝通、科學(xué)決策、精準服務(wù)等方面的獨特優(yōu)勢，建立信息技術(shù)牽引的社區(qū)公共事務(wù)和服務(wù)信息化動態(tài)管理、監(jiān)督和評估平臺，運用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代技術(shù)實現(xiàn)數(shù)字化治理。

（三）全力提升社區(qū)治理法治化水平

提高社區(qū)治理的法治化水平，一是完善基層治理法律規(guī)范。要根據(jù)中央關(guān)于基層治理的最新政策要求，盡快修改和完善《城市居民委員會組織法》，明確社區(qū)治理的職能和權(quán)力界限，建構(gòu)依法履職的職責(zé)范圍，防止上級政府將本屬于自己的職責(zé)層層下壓，造成社區(qū)組織不堪重負的情況。同時，為使社區(qū)在應(yīng)急管理中有法可依，應(yīng)該完善《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》等相關(guān)法律法規(guī)，明確基層社區(qū)在應(yīng)急管理中的職責(zé)范圍，設(shè)立應(yīng)急工作的基本程序。二是要建立一支法治素養(yǎng)高的社區(qū)工作者隊伍。引進專業(yè)能力和法治意識強的人員進入社區(qū)組織，定期開展社區(qū)工作人員法治培訓(xùn)和法治能力考核，形成社區(qū)人員常態(tài)化學(xué)法用法制度。三是扎實開展社區(qū)法治文化的培育。社區(qū)法治文化創(chuàng)建要有長期規(guī)劃和有效載體，杜絕做表面文章，可以通過組織節(jié)目演出、主題演講、法律講座等群眾喜聞樂見的方式開展法治宣傳。為提高居民用法的便利性，社區(qū)可以組織成立鄰里法律援助（咨詢）中心，邀請法律專業(yè)人士進行答疑釋惑，解決社區(qū)居民面臨的法律難題。四是加強對社區(qū)工作人員管理和監(jiān)督。建立完備的監(jiān)督考核制度，將社區(qū)依法治理情況納入考核體系之中，并嚴格結(jié)果運用。

（四）構(gòu)建多元共治的社區(qū)治理格局

針對這樣的治理難題，多元合作共治應(yīng)是解決之道。首先要形成多元共建的主體框架，突出黨建引領(lǐng)，在政府主導(dǎo)下搭建社區(qū)組織、社會組織、駐區(qū)企業(yè)、志愿者等多元合作聯(lián)盟，實現(xiàn)社區(qū)資源整合與優(yōu)勢互補，政府可以通過購買社工、社會組織公共服務(wù)的方式，保障社區(qū)治理充足的資源投入。其次要建立多方聯(lián)動共治的制度平臺，把社區(qū)綜合服務(wù)中心作為多元主體參與治理的基本載體，制定各主體形成合力的聯(lián)動機制，推進社區(qū)服務(wù)社會化運作，實現(xiàn)社區(qū)組織由孤軍奮戰(zhàn)到集團體系化作戰(zhàn)的轉(zhuǎn)變，從根本上提升社區(qū)治理的質(zhì)量和效能。

參考文獻：

[1]陳團結(jié).我國城市社區(qū)治理法治化思考[J].天水行政學(xué)院學(xué)報，2018（1）.

[2]何增科.推進社會建設(shè)創(chuàng)新社會組織[J].學(xué)術(shù)探索，2013（12）.

[3]黃月平.善治的起點：從“社會人”到“社區(qū)人”[N].北京日報，2011-05-30.

收稿日期：2020-02-18

作者簡介：張愛民（1970-），男，江蘇鹽城人，副教授，從事公共治理研究。