深化農(nóng)地改革推進(jìn)鄉(xiāng)村振興：關(guān)鍵問題與優(yōu)化路徑

袁方成 靳永廣

一、以農(nóng)地改革推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的邏輯主線

黨的十九屆四中全會提出，要完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度政策，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。［1］我國經(jīng)濟社會發(fā)展最突出的短板在“三農(nóng)”領(lǐng)域，解決“三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重。作為一個持續(xù)發(fā)展著的“問題域”，實踐著的“三農(nóng)”內(nèi)容具有明顯的階段性和邊界性。無論是全球化和中國社會快速變遷視野下的“農(nóng)民工”“失地農(nóng)民”“農(nóng)業(yè)村落終結(jié)”［2］，還是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展衍生的“農(nóng)村空心化”“農(nóng)業(yè)邊緣化”和“農(nóng)民老齡化”［3］，抑或是農(nóng)村現(xiàn)代化過程中“農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營”“農(nóng)村土地的非農(nóng)使用”“農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工”［4］面臨的諸多現(xiàn)實瓶頸，又或者是制約新時代“實現(xiàn)農(nóng)民長遠(yuǎn)利益、農(nóng)村可持續(xù)和農(nóng)業(yè)安全”［5］目標(biāo)實現(xiàn)存在的諸如農(nóng)民年齡知識結(jié)構(gòu)、農(nóng)村社會建設(shè)以及鄉(xiāng)村治理等突出問題，都深刻地表明不平衡、不充分和弱質(zhì)性構(gòu)成鄉(xiāng)村社會發(fā)展的基本事實，這一事實深刻地影響著國家的現(xiàn)代化進(jìn)程。究其根源，其癥結(jié)在于工業(yè)和城市優(yōu)先戰(zhàn)略偏向及其安排下的鄉(xiāng)村歧視性發(fā)展制度體系。

新時代堅持以農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展為核心的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，承載著解決鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分問題的歷史重任。圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人居環(huán)境改善、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村有效治理，黨中央、國務(wù)院以及相關(guān)部委聯(lián)合進(jìn)行了系列頂層制度設(shè)計，鄉(xiāng)村振興的“四梁八柱”已經(jīng)基本形成。但對標(biāo)鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)要求，相關(guān)制度供給滯后仍然是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最大制約，［6］尤其是制約農(nóng)村重點領(lǐng)域改革的體制機制性障礙仍然沒有得到完全破除，相關(guān)配套制度亟須及時完善。正是在這個意義上，2020年的中央一號文件在繼續(xù)要求“抓好農(nóng)村重點改革任務(wù)”的同時，再次強調(diào)“把制度建設(shè)和治理能力建設(shè)擺在‘三農(nóng)’工作更加突出位置，穩(wěn)定農(nóng)村基本政策，完善新時代‘三農(nóng)’工作制度框架和政策體系”［7］。

人、地、錢是鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵要素。相較于人才和資金，作為生產(chǎn)生活資料和生存空間載體的土地，具有財富之母、農(nóng)業(yè)之本和農(nóng)民之根等多重屬性，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供、農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收以及新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的基礎(chǔ)性作用更加突出。循此邏輯，土地自然也是振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、改善人居環(huán)境和確保生活富裕最基本的資源保障。不過，相較于產(chǎn)業(yè)和環(huán)境等領(lǐng)域，土地在鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村有效治理任務(wù)中更多地體現(xiàn)為治理內(nèi)容。

土地是一種自然要素，其與人類的制度設(shè)置密不可分地交織在一起。［8］制度序列上，土地制度作為國家的一項基礎(chǔ)性制度安排，不僅是整個經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，［9］而且構(gòu)成農(nóng)村制度體系的基礎(chǔ)和核心。［10］如果將目光置于經(jīng)濟社會發(fā)展的長時段中進(jìn)行考察，可以發(fā)現(xiàn)在中國這樣一個農(nóng)業(yè)大國和農(nóng)民占主體的國度里，土地具有深厚根基和深層底色，而土地制度的適配程度和執(zhí)行效度影響甚至決定著國家與農(nóng)民之間的關(guān)系。［9］因此，建立并完善與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村土地制度，始終是我國歷次國家制度變革中的重要任務(wù)。從這個意義上講，農(nóng)村土地制度構(gòu)成鄉(xiāng)村全面振興最主要的制度支撐，［11］而推動鄉(xiāng)村全面振興則為土地制度改革提供了重要變革契機。可以說，深化農(nóng)村土地制度改革是鄉(xiāng)村振興的制度支撐和現(xiàn)實訴求（見圖1）。

圖1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與深化土地制度改革的關(guān)聯(lián)邏輯

新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。［12］黨的十八大以來，以堅持“三條底線”為前置條件，以承包地“三權(quán)分置”與農(nóng)村“三塊地”試點為主攻方向的改革實踐深入推進(jìn)。［13］盡管此輪土地制度改革重心不一，但呈現(xiàn)出如下基本特征，即以穩(wěn)定集體所有權(quán)和放活農(nóng)戶使用權(quán)為重心，探索明晰土地產(chǎn)權(quán)和推動權(quán)能細(xì)分的具體舉措；以激活土地要素權(quán)能和提高資源利用效率為導(dǎo)向，厘清土地資源配置環(huán)節(jié)中發(fā)揮市場決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的活動邊界；以增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益為目標(biāo)，探尋激活土地資產(chǎn)功能的條件方式等。從一定程度上說，這些舉措在制度層面上進(jìn)一步明確了土地的產(chǎn)權(quán)邊界，在權(quán)利層面上顯化了土地的資產(chǎn)屬性，從市場層面完善了資源有效配置。［14］

客觀來看，現(xiàn)階段土地要素的市場化配置仍然沒有得到有效彰顯，土地資源的財產(chǎn)性收益有待進(jìn)一步激發(fā)，土地制度的聯(lián)動式改革仍有待進(jìn)一步加強，土地助力鄉(xiāng)村治理的整體性效益有待進(jìn)一步增強。上述內(nèi)容構(gòu)成深化農(nóng)村土地制度改革的整體話語。新時代，如何發(fā)揮土地支撐作用、增強土地財產(chǎn)收益、激活土地要素資源、完善土地要素市場、激發(fā)土地制度活力和強化土地聯(lián)動改革等，成為實施鄉(xiāng)村振興的重點內(nèi)容。

盡管鄉(xiāng)村振興各項任務(wù)與土地制度及其要素之間存在復(fù)雜的機制關(guān)聯(lián)，但考慮到土地功能序位中的資源優(yōu)先和資產(chǎn)屬性以及目標(biāo)實現(xiàn)中的制度關(guān)聯(lián)，本文僅聚焦鄉(xiāng)村振興實踐中土地資源的要素配置、權(quán)能拓展和制度實踐三個方面，嘗試在透析現(xiàn)實問題的基礎(chǔ)上探討其優(yōu)化路徑。

二、要素配置：從城市偏向到“三農(nóng)”優(yōu)先

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略偏向及其制度安排下，中國走的是一條農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的發(fā)展道路，人口和土地等主要生產(chǎn)要素從農(nóng)村單向度流向城市。與過去城鄉(xiāng)二元發(fā)展體制相比，新時代突出強調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，明確要求堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針。時至今日，土地要素優(yōu)先向城市配置的既定格局并未打破。絕大多數(shù)地方的鄉(xiāng)村發(fā)展尤其是富農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展因土地資源供給約束瓶頸，面臨著“落地難”的現(xiàn)實問題。解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地難題，迫切需要在堅持“三農(nóng)”優(yōu)先方針下創(chuàng)新體制機制。

（一）城市偏向與鄉(xiāng)村富農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地難題

作為鄉(xiāng)村振興的最終歸宿，農(nóng)民生活富裕實現(xiàn)的關(guān)鍵在于村級集體經(jīng)濟的提振和農(nóng)戶家庭收入的增加，而這一切的基礎(chǔ)和前提則是鄉(xiāng)村富農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然而，70余年城鄉(xiāng)二元體制造就的土地二元所有、農(nóng)地用途轉(zhuǎn)化政府規(guī)劃、土地資源一級配置行政壟斷以及土地指標(biāo)行政配置構(gòu)成了我國土地利用制度體系，其規(guī)定著土地所有、規(guī)劃、使用與管理。［13］在“為增長而競爭”［15］的“晉升錦標(biāo)賽”［16］體制下，地方政府高度重視轄區(qū)GDP增速尤其是城市經(jīng)濟發(fā)展，而牢牢“抓住土地開發(fā)權(quán)”［17］則成為地方經(jīng)濟發(fā)展的重要方式。可以說，現(xiàn)行土地制度催生了地方政府“以地謀發(fā)展”的沖動。在這樣深層次的結(jié)構(gòu)約束和制度激勵下，土地資源配置構(gòu)成地方政府推動轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要甚至唯一資本，造成鄉(xiāng)村富農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地面臨供給不足的難題。

土地規(guī)劃指標(biāo)優(yōu)先用于城市，造成農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地指標(biāo)短缺。當(dāng)土地成為地方發(fā)展的重要生產(chǎn)性要素依托后，轄區(qū)政府在制定區(qū)域土地利用總體規(guī)劃時，更多地將建設(shè)用地規(guī)劃甚至是“超前冒進(jìn)式”規(guī)劃在城市及其周邊地方，用于城鎮(zhèn)商住樓以及工業(yè)設(shè)施建設(shè)。然而，這樣的要素扭曲配置并未促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，相反，提供的就業(yè)崗位難以支撐起農(nóng)村居民進(jìn)城購房和生活的資金負(fù)擔(dān)，造成大量新建樓房長期閑置甚至出現(xiàn)“鬼城”，致使土地資源面臨新一輪的浪費。在轄區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)總量既定的前提下，優(yōu)先供應(yīng)城市勢必減少農(nóng)村建設(shè)用地供給數(shù)量。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要大量土地作為資源依托和空間支撐時，這樣的指標(biāo)約束使得土地規(guī)劃跟不上產(chǎn)業(yè)布局，使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨“落地”難題。

在規(guī)劃指標(biāo)偏少的格局下，農(nóng)村騰退的建設(shè)用地并未用于農(nóng)村新興業(yè)態(tài)發(fā)展，而是繼續(xù)向城市優(yōu)先供給。近年來，相當(dāng)數(shù)量的地方以農(nóng)村宅基地改革、空心房整治和合村并居為契機，騰退出大量農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)。但在規(guī)劃指標(biāo)預(yù)留不足的同時，這些騰退的建設(shè)用地并未有效用于支持村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是復(fù)墾為耕地，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制補充城市建設(shè)面臨的資源缺口。

與此同時，基本農(nóng)田保護(hù)制約著富農(nóng)產(chǎn)業(yè)輔助設(shè)施建設(shè)。從以種植業(yè)為主和提供原材料的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向挖掘要素功能和三產(chǎn)融合發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，勢必對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地提出新的要求。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)尤其是種植養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，離不開支持加工、保存、管理等方面的輔助性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些設(shè)施建設(shè)需要相關(guān)的土地作為空間支撐，顯然傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的用地模式難以有效適應(yīng)。而在農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)短缺和騰退指標(biāo)未能優(yōu)先用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)使用的同時，農(nóng)用地成為保障輔助基礎(chǔ)建設(shè)的土地類型。但在轄區(qū)基本農(nóng)田總量不減少的制度要求下，農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)不能占用耕地，造成輔助設(shè)施難以有效落地。此外，在拆除“大棚房”的過程中，一些地方以保護(hù)耕地為由“一刀切”拆除大量農(nóng)業(yè)設(shè)施，致使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈條難以延長，產(chǎn)品附加值相對較低。

（二）“三農(nóng)”優(yōu)先與強化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展土地保障

由此來看，當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興實踐并未有效扭轉(zhuǎn)土地配置的城市優(yōu)先偏向。產(chǎn)業(yè)興旺作為解決農(nóng)村一切問題的前提條件，構(gòu)成鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。［18］然而，這種較少考慮為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地預(yù)留指標(biāo)的規(guī)劃安排，和經(jīng)由復(fù)墾騰退的土地優(yōu)先用于城市的地方運作，以及產(chǎn)業(yè)輔助設(shè)施建設(shè)土地供應(yīng)不足等問題，造成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地供給嚴(yán)重不足，極大地挫傷了工商資本和市民下鄉(xiāng)的積極性。在外部資金注入不足造成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展的情況下，集體經(jīng)濟持久增長和農(nóng)戶收入穩(wěn)定增加的相關(guān)支撐性機制嚴(yán)重缺失，極有可能造成農(nóng)民繼續(xù)外流和村莊持續(xù)衰變。一言以蔽之，當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后成為制約“留得住”“進(jìn)得來”“能受益”的關(guān)鍵因素，而土地要素供給不足構(gòu)成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的深層困境。反觀那些鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的縣域，將建設(shè)用地指標(biāo)傾斜至鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，恰恰是做大、做好和做活鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和穩(wěn)定下鄉(xiāng)工商企業(yè)的重要保障。

針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中存在的土地資源規(guī)劃約束、總量不夠和管理滯后等問題，應(yīng)切實“完善農(nóng)村土地利用管理政策體系，保障鄉(xiāng)村振興用地需求”。［19］為此，需要將農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展置于地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先位置，通過適度放開規(guī)劃增量、整合盤活利用存量和分類分項管理地類等舉措，切實保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求。

規(guī)劃前置，優(yōu)先規(guī)劃富農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地。事實上，地方政府兼具鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和實施主體雙重身份，他們在土地利用和空間規(guī)劃中具有較強的行動自主性和掌控能力。確保鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)有效落地，應(yīng)在遵守國家土地總體規(guī)劃的前提下，及時調(diào)整轄區(qū)國土空間布局。對于省級政府而言，應(yīng)在年度新增建設(shè)用地指標(biāo)規(guī)劃上，拿出一定比例指標(biāo)用于統(tǒng)籌省域范圍內(nèi)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為縣級政府有可用指標(biāo)提供規(guī)劃保障。而對于縣級政府而言，應(yīng)切實打破規(guī)劃領(lǐng)域的“重城輕農(nóng)”這一固有觀念，在新編縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃時，優(yōu)先安排建設(shè)用地指標(biāo)用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。與此同時，縣級政府還可以在土地占補平衡年度規(guī)劃中安排一定比例的指標(biāo)用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

整合資源，盤活利用各類閑置土地。與新增建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)面臨的強約束不同，盤活農(nóng)村現(xiàn)有閑置資源難度相對較低，而其現(xiàn)實難題則是確保閑置土地用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，應(yīng)及時抓住并充分利用農(nóng)村土地整治、宅基地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革契機，對閑置的宅基地、廠礦廢棄地和道路沿線廢棄地等農(nóng)村各類閑置土地資源進(jìn)行綜合整治，將整治后的土地用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。同時，針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的村集體啟動資金薄弱問題，縣級政府應(yīng)適度引導(dǎo)村集體以地為本，并制定相關(guān)政策允許通過入股和租用的方式直接用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。這樣的制度安排，既可以解決土地發(fā)展難題，又可以突破資金短缺困局。

分類管理，利用耕地建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，勢必需要農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支持。實際上，設(shè)施用地和耕地保護(hù)并不沖突。但諸多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主要在耕地上生產(chǎn)，而農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)占用耕地面臨諸多瓶頸，這嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的深度融合。因此，在保證耕地面積不減少的前提下，應(yīng)放寬設(shè)施農(nóng)業(yè)農(nóng)用，盡快出臺強化農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地支持政策。為此，可以允許設(shè)施建設(shè)占用耕地指標(biāo)，但在具體的操作過程中，應(yīng)強化政府監(jiān)管，防止以建設(shè)設(shè)施為由出現(xiàn)“大棚房”復(fù)歸等新的占地行為。同時，應(yīng)以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為前提，增加地面產(chǎn)業(yè)類型，強化土地的復(fù)合利用價值，推動三產(chǎn)用地深度融合。

三、權(quán)能拓展：從結(jié)構(gòu)細(xì)分到動能激活

生產(chǎn)生活要素的功能序階表征著經(jīng)濟社會發(fā)展程度，也深刻地影響著產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)配置及其制度安排。近年來，相較于政治穩(wěn)定和社會保障功能，土地要素的經(jīng)濟財產(chǎn)功能更加突出，以權(quán)能細(xì)分為重點完善土地產(chǎn)權(quán)制度安排，推動土地要素的市場化配置，構(gòu)成深化土地制度改革的重要內(nèi)容。但就現(xiàn)階段而言，土地要素的經(jīng)濟功能仍然沒有得到完全激活，“取之于農(nóng)，用之于城”的利益分配格局仍然沒有得到有效改變，農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益增長機制仍然沒有有效實現(xiàn)。改變這一現(xiàn)狀，迫切需要在權(quán)能結(jié)構(gòu)細(xì)分的基礎(chǔ)上，激活鄉(xiāng)村發(fā)展的持久動能。

（一）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分與農(nóng)村權(quán)益保障困局

制度安排激勵或約束著主體行為。“有意的制度模糊”［20］，既被認(rèn)為是中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的固有缺陷，［21］也被認(rèn)為是具有相對優(yōu)勢的制度安排。［22］與“有意”在應(yīng)對突發(fā)性事件和“為體制運行提供潤滑劑”等方面的優(yōu)勢相比，“制度模糊”造成的“國家與鄉(xiāng)村之間以及村民集體內(nèi)部成員之間沖突”［23］成為影響經(jīng)濟社會的關(guān)鍵掣肘。推動土地產(chǎn)權(quán)由模糊到清晰，成為新一輪農(nóng)村土地制度改革的合理路徑。［24］

實踐層面上，在農(nóng)用地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩權(quán)合一的制度結(jié)構(gòu)下，大量農(nóng)民外流造成人地分離和“無人種地”，同時因流轉(zhuǎn)不暢致使種糧大戶和下鄉(xiāng)企業(yè)“無地可種”。在“誰來種地”和“無地可種”的悖論下，以放活經(jīng)營權(quán)為重點的承包地“三權(quán)分置”改革，旨在通過承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，穩(wěn)定農(nóng)戶的心理預(yù)期、推動土地規(guī)模使用和增加農(nóng)戶土地財產(chǎn)性收益。然而，工商資本下鄉(xiāng)后，規(guī)模經(jīng)營往往要求鄰近地塊土地整體流轉(zhuǎn)，而在逐利動機驅(qū)動下，原本代表農(nóng)戶利益的村級組織往往會被資本所俘獲。在政企合謀的強壓下，部分在村農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)被強行流轉(zhuǎn)。這樣的強行流轉(zhuǎn)，實則是對少數(shù)農(nóng)戶的權(quán)利侵害甚至剝奪，致使農(nóng)村集體和農(nóng)戶經(jīng)濟利益受損。

與承包地不同，宅基地及建造于其上的農(nóng)房在推動農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定和保障農(nóng)民安居等方面做出了歷史性貢獻(xiàn)，具有居住保障、政治穩(wěn)定和經(jīng)濟財產(chǎn)等多重功能。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村宅基地的功能序位發(fā)生了重要變化，突出表現(xiàn)為政治穩(wěn)定功能保持不變、社會保障功能漸趨削弱，而經(jīng)濟財產(chǎn)功能日益凸顯［25］的功能樣態(tài)，但制度變遷滯后于功能變遷是其主要矛盾。［26］現(xiàn)階段，“三權(quán)分置”構(gòu)成宅基地改革的核心面向。該項改革的一項重要任務(wù)，即是顯化土地要素的資產(chǎn)和資本功能，從而增加農(nóng)戶的土地財產(chǎn)收益，自愿有償退出和市場化交易則是其實踐機制。然而，在一些試點地區(qū)，由于縣域經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展滯后，難以提供農(nóng)戶退出宅基地的補償金額，而是借助自組織具有的集體動員優(yōu)勢，要求農(nóng)戶無償退出。這樣的以民主自治推動農(nóng)戶退出宅基地的行為，盡管成本較低，但損害了農(nóng)戶的切身利益。與此同時，絕大多數(shù)地方的宅基地市場交易機制不暢，造成宅基地使用權(quán)和農(nóng)房難以自由轉(zhuǎn)讓，嚴(yán)重制約著農(nóng)戶的土地財產(chǎn)性收益增長。

在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分的同時，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和征地制度也在相繼改革。就征地制度而言，改革的重要任務(wù)是轉(zhuǎn)變“取之于農(nóng)，用之于城”的既定利益格局。然而，既有制度安排并未將土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，而是成為城市發(fā)展的重要資金渠道。盡管集體經(jīng)營性建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地同屬建設(shè)用地，但由于兩種類型的土地分屬農(nóng)村和城市地區(qū)，造成兩類土地的出讓價格相差懸殊，侵害了農(nóng)村相關(guān)主體的權(quán)益。

（二）經(jīng)濟權(quán)益保護(hù)與農(nóng)村發(fā)展動能激活

理論上，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分可為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)戶家庭收入增加提供制度保障，但就現(xiàn)階段來看，因相關(guān)支持性制度的缺失，農(nóng)村相關(guān)主體的經(jīng)濟權(quán)益仍然未能得到有效保障。整體來看，與承包地和宅基地“三權(quán)分置”這些相對細(xì)化的操作性制度相比，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和征地制度改革相對滯后，造成農(nóng)地轉(zhuǎn)用收益分配盤剝農(nóng)村利益，農(nóng)戶的土地財產(chǎn)性收益權(quán)利難以有效激活，致使農(nóng)村發(fā)展面臨動能不足的難題。為此，應(yīng)以經(jīng)濟權(quán)益保護(hù)為重點，細(xì)化土地流轉(zhuǎn)的操作規(guī)則以增加農(nóng)戶土地財產(chǎn)性收益，按照“取之于農(nóng)、用之于農(nóng)”的基本規(guī)則，提升土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比重。

優(yōu)化產(chǎn)權(quán)讓渡中的利益保障機制，增加農(nóng)戶土地財產(chǎn)性收益。無論是承包地的經(jīng)營權(quán)還是宅基地使用權(quán)及其上農(nóng)房，都是農(nóng)戶極為重要的財產(chǎn)。圍繞土地形成的財產(chǎn)性收益，則主要來源于上述農(nóng)戶資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)讓渡。對于承包地而言，保障農(nóng)戶的經(jīng)濟利益不受損，關(guān)鍵是要在完善經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)規(guī)則的基礎(chǔ)上，確保村集體和農(nóng)戶的經(jīng)濟權(quán)益。為此，對于集體經(jīng)濟組織或代行經(jīng)濟職能的村委會而言，關(guān)鍵是要能夠代表村集體和農(nóng)戶的根本利益，自行規(guī)避“精致的利己主義者”的尋利動機和由此引致的潛在風(fēng)險，引入土地使用權(quán)獲得的競爭機制，強化流轉(zhuǎn)前的民意搜集、利益衡量和權(quán)益保護(hù)。對于不愿參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，應(yīng)通過地塊調(diào)整等舉措，保障其利益不受損。同時，對于基層政府及其職能部門而言，應(yīng)強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理職責(zé)，規(guī)避工商資本下鄉(xiāng)對村集體及農(nóng)戶造成的潛在利益損害，通過相關(guān)制度規(guī)則最大化減少耕地面積、土地肥力和農(nóng)戶權(quán)益損害程度。

在財產(chǎn)性已經(jīng)成為宅基地內(nèi)生功能和農(nóng)民內(nèi)在訴求的前提下，［27］實現(xiàn)農(nóng)戶的財產(chǎn)性收益，應(yīng)在堅持穩(wěn)定宅基地農(nóng)戶使用權(quán)的基礎(chǔ)上，保障農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)和適度放活農(nóng)戶房屋使用權(quán)。為此，應(yīng)在堅持集體經(jīng)濟組織內(nèi)部獲得宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，放活使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，拓寬使用權(quán)的主體范圍，允許非集體經(jīng)濟組織成員尤其是市民成為新的使用主體。這樣，既可解決農(nóng)房長期閑置造成的經(jīng)濟屬性難以彰顯的弊端，又能引進(jìn)促進(jìn)經(jīng)濟增長的新的經(jīng)濟主體，更為重要的是能夠解決因市場交易不暢造成的灰色交易行為。對于現(xiàn)住農(nóng)房，應(yīng)鼓勵農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)家樂或民宿等行為，拓展宅基地使用權(quán)的行使方式，激活其經(jīng)濟屬性。盡管按照村民自治原則進(jìn)行集體土地管理，是中國農(nóng)村土地集體所有制的內(nèi)在制度要求，［28］但集體所有不能遮蔽個體權(quán)益、民主自治不能掩蓋經(jīng)濟功能，應(yīng)通過有償使用費收取和壯大集體經(jīng)濟等途徑作為自由退出的補償資金。

改變分配結(jié)構(gòu)和使用方向，增加土地出讓收入用于“三農(nóng)”比重。鑒于征地收入分配格局存在的村集體和失地農(nóng)民補償較低以及主要用于城市的既定格局，應(yīng)按照“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的要求，增加村集體和失地農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)，增加土地出讓收入用于提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入比例。對于建設(shè)用地同地不同價以及造成的市場扭曲問題，應(yīng)激活市場，暢通土地要素市場化交易，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不經(jīng)過政府征收環(huán)節(jié)直接在市場上交易。

四、制度銜接：從分項推進(jìn)到協(xié)同聯(lián)動

推動鄉(xiāng)村全面振興，關(guān)鍵是要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系。黨的十八大以來，圍繞人、地、錢等實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵要素，國家已出臺了系列制度框架，土地制度和新型城鎮(zhèn)化等相關(guān)領(lǐng)域的改革取得了較大突破。但制約城鄉(xiāng)要素自由雙向流動的機制性障礙仍未根本消除，尤其是“三塊地”協(xié)同聯(lián)動改革、“人-地”協(xié)同發(fā)展中的“地上人”以及制約農(nóng)村要素激活的“市民下鄉(xiāng)”和資金約束瓶頸等領(lǐng)域。推動鄉(xiāng)村全面振興，應(yīng)在堅持分項推進(jìn)破除剩余瓶頸的同時，著力制度之間的協(xié)同聯(lián)動，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制。

（一）制度分項突破下的聯(lián)動推進(jìn)困境

城鄉(xiāng)人、地、錢等關(guān)鍵要素的合理配置，是推動鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)前提。黨的十八大以來，以“人的城鎮(zhèn)化”為目標(biāo)的新型城鎮(zhèn)化和以“三塊地”為主要面向的土地制度改革構(gòu)成我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要內(nèi)容。這些改革在促進(jìn)人口由農(nóng)村向城市集聚以及為經(jīng)濟社會發(fā)展提供土地保障等方面取得了顯著成效，但仍然存在協(xié)同聯(lián)動改革不強等問題。

具體來看，“三塊地”單項領(lǐng)域改革突破迅速，但在地類轉(zhuǎn)化和協(xié)同聯(lián)動方面有待進(jìn)一步突破。2014年以來，農(nóng)村“三塊地”進(jìn)行了重心不一的單項突破。其中，宅基地改革旨在強化集體所有權(quán)和增強農(nóng)戶的土地財產(chǎn)性收益；而集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市則聚焦其市場化配置，弱化政府的行政干預(yù)；征地制度改革力求改變土地增值收益分配的“重城輕鄉(xiāng)”偏向。但就現(xiàn)階段而言，“三塊地”的整體性、協(xié)同性改革仍然不足，突出表現(xiàn)在閑置宅基地以及廢棄的集體公益性建設(shè)用地不能發(fā)揮其經(jīng)濟效益，尤其是閑置宅基地在村集體收回后造成新一輪的資源閑置。受地方經(jīng)濟發(fā)展薄弱影響，集體經(jīng)營性建設(shè)用地在本地難以有效入市，無法實現(xiàn)其經(jīng)濟價值。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展仍然依賴于“農(nóng)地非農(nóng)化”，農(nóng)村建設(shè)用地作為補充性資源的支撐作用不足。

與“地的改革”相伴隨的是“地上人”的變革。在一些試點地區(qū)，受土地的資本屬性驅(qū)使，地方政府高度重視“地的改革”，“地上人”的相關(guān)改革則相對滯后。與此同時，盡管制約人的城鎮(zhèn)化的土地制度及建立于土地制度之上的戶籍制度漸趨松動，但制約“地上人”順利實現(xiàn)市民化的機制障礙還未突破，突出表現(xiàn)為進(jìn)城居住和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和建立于宅基地之上的農(nóng)房所有權(quán)，以及集體收益分配權(quán)等相關(guān)權(quán)益難以得到切實保障。

產(chǎn)業(yè)和人才是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。除鄉(xiāng)村富農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨用地難題外，土地制度也制約著城市人才尤其是市民下鄉(xiāng)。市民下鄉(xiāng)置業(yè)，既能有效解決閑置農(nóng)房資產(chǎn)屬性彰顯不夠和工商資本下鄉(xiāng)動力不強等問題，而且也是壯大集體經(jīng)濟和拓寬農(nóng)戶增收的重要渠道。盡管現(xiàn)行政策在宅基地的使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)放活等方面進(jìn)行了有益嘗試，但市民下鄉(xiāng)的體制機制性障礙并未破除。

（二）制度協(xié)同聯(lián)動助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展

人、地要素在城鄉(xiāng)發(fā)展中的基礎(chǔ)作用以及互動機制意味著，與土地和人才相關(guān)聯(lián)的制度之間存在較強的邏輯關(guān)聯(lián)，構(gòu)成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)性制度支撐。事實上，制度并非簡單地孤立存在，而是不同程度地與制度環(huán)境或制度體系中的其他制度之間存在著關(guān)聯(lián)性關(guān)系。［29］推動鄉(xiāng)村全面振興，應(yīng)建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制，［30］推動城鄉(xiāng)要素自由雙向流動，從而破除鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的資源和人才瓶頸。

強化“三塊地”制度之間的聯(lián)動改革。宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地和經(jīng)征收后用于城市建設(shè)的土地均為建設(shè)用地，類型之間的統(tǒng)一性使得彼此之間可以進(jìn)行相互轉(zhuǎn)化。因此，破除妨礙“三塊地”之間相互轉(zhuǎn)化的機制性障礙構(gòu)成聯(lián)動改革的關(guān)鍵所在。事實上，宅基地長期閑置且經(jīng)濟效應(yīng)難以彰顯的原因，恰恰在于其市場化交易不暢。為此，應(yīng)完善地類轉(zhuǎn)化制度，允許將有償收回的閑置宅基地和廢棄的集體公益性建設(shè)用地依法轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。在此基礎(chǔ)上，通過入市形式激活土地資源的資產(chǎn)和資本屬性。對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間的同地不同權(quán)不同價問題，應(yīng)賦予集體土地與國有土地同等的權(quán)能，［31］以確保兩種產(chǎn)權(quán)平等、建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為前提，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地或異地入市。同時，改變集體在土地市場交易中的弱勢地位，在符合國家土地利用總體規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接合法進(jìn)入市場。［32］

強化“地-人”要素聯(lián)動改革。土地制度改革在推動城鄉(xiāng)之間人口自由流動方面作用巨大。對于農(nóng)村向城市流動的居民而言，應(yīng)分類處置不同意愿的進(jìn)城人員的土地資產(chǎn)。對于永久性進(jìn)入城市的，應(yīng)通過解除土地與人口之間的身份捆綁及其利益聯(lián)結(jié)機制，將土地資源轉(zhuǎn)化為進(jìn)城的資金保障。而對于不愿放棄土地的進(jìn)城人員，應(yīng)強化其土地承包權(quán)、農(nóng)房所有權(quán)和集體收益權(quán)等相關(guān)權(quán)利，允許其帶地進(jìn)城。對于愿意下鄉(xiāng)的市民，則應(yīng)通過制度創(chuàng)新，進(jìn)一步細(xì)化落實宅基地“三權(quán)分置”等相關(guān)制度，為依法下鄉(xiāng)的市民提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地資源供給。

總之，作為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手和行動綱領(lǐng)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展為行動目標(biāo)，以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”為總體要求，承載著從根本上解決“三農(nóng)”問題和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的歷史使命。［33］確保如期完成這樣一項綜合性極強、系統(tǒng)性極高的社會工程的既定目標(biāo)，根本要靠深化農(nóng)村改革，“關(guān)鍵是要提供全方位制度性供給，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系”［34］。今年是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略首個5年的中位年，也是規(guī)劃要求的“鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系基本形成”之年。［35］新時代推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，應(yīng)激活人、地、錢等關(guān)鍵要素支撐和土地制度及其關(guān)聯(lián)制度的支撐作用。文章從要素、權(quán)能和制度三個維度，針對現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興存在的要素配置、權(quán)能拓展以及制度支撐存在的諸多現(xiàn)實問題，認(rèn)為應(yīng)以土地制度改革為突破口，扭轉(zhuǎn)土地要素供給的城市偏向、激活土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的經(jīng)濟屬性和強化土地制度的聯(lián)動協(xié)同。